摘 要：合理劃分中央與民族自治地方政府的交叉事權(quán)是完善分稅制、促進(jìn)各民族和諧發(fā)展的關(guān)鍵，其實(shí)質(zhì)是中央政府如何處理在該事權(quán)領(lǐng)域的分權(quán)問題。從理論上看，可以通過計算交叉性公共產(chǎn)品的最佳供給數(shù)量尋求最佳的分權(quán)度t，通過對t的分析為交叉性事權(quán)在中央與地方政府之間配置提供一定的依據(jù)。從實(shí)踐上看，要轉(zhuǎn)換事權(quán)劃分的思路，從追求同一標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)到區(qū)別對待。

關(guān)鍵詞：交叉事權(quán)；外溢事權(quán)；代理事權(quán)

中圖分類號：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）05-0089-05

科學(xué)劃分事權(quán)是完善分稅制的前提和基礎(chǔ)。馬斯格雷夫明確地界定了分稅制的含義。他指出資源配置政策應(yīng)根據(jù)各地方居民偏好不同有所差別，分配與穩(wěn)定政策主要?dú)w中央一級政府負(fù)責(zé)，地方政府則主要從事資源的合理配置，追求經(jīng)濟(jì)效率。奧茨提出了“財政分權(quán)”定理，認(rèn)為地方政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，因此能夠提供帕累托有效的產(chǎn)出量。賈康指出形成中央和地方事權(quán)合理分工的關(guān)鍵在于投資權(quán)的劃分。在此基礎(chǔ)上根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性劃分中央與地方各自的事權(quán)，進(jìn)而形成一套詳細(xì)的事權(quán)明細(xì)單。以上分析都是對中央與地方事權(quán)劃分的一般原則進(jìn)行研究，沒有對介于中央事權(quán)與地方事權(quán)之間的交叉事權(quán)進(jìn)行專門的系統(tǒng)分析。本文試圖從理論和實(shí)踐兩個層面剖析如何在中央與民族自治地方政府之間劃分交叉事權(quán)。

一、交叉性公共產(chǎn)品與交叉事權(quán)

1.交叉性公共產(chǎn)品的內(nèi)涵

公共產(chǎn)品按照性質(zhì)和受益范圍的不同，可以有不同的分類［1］。一般認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有顯著的地域性，只有居住在特定區(qū)域的居民才能享受的公共產(chǎn)品屬于地方性公共產(chǎn)品；國防、外交等全國性公共服務(wù)屬于中央政府的責(zé)任，即為真正意義上的全國性公共產(chǎn)品。介于上述兩種公共產(chǎn)品之間還存在著一個交叉地帶，一些具有區(qū)域性外溢效應(yīng)的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能完全歸為全國性公共產(chǎn)品或地方性公共產(chǎn)品，可以將此類公共產(chǎn)品歸為“交叉性公共產(chǎn)品”。交叉性公共產(chǎn)品的特殊性在于無法適用單一評判標(biāo)準(zhǔn)確定負(fù)有提供服務(wù)責(zé)任的政府級別，不僅涉及到中央和地方政府之間的權(quán)限劃分問題，還涉及地方政府之間的權(quán)限劃分。個別特殊情況下可能隨著項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，該公共產(chǎn)品的外溢效應(yīng)會發(fā)生擴(kuò)散，從而牽涉到更大范圍內(nèi)的地方政府。

交叉性公共產(chǎn)品可以分為兩類：一是外溢性公共產(chǎn)品。此類公共產(chǎn)品具有一定地域性，但可能產(chǎn)生一定范圍內(nèi)區(qū)域性外溢效應(yīng)的公共產(chǎn)品。以跨地域的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目為例，跨省的水電站建設(shè)牽涉到電站所在水系及支流沿線的若干省份，其地域范圍和影響面的確定相對較為困難。二是代理性公共產(chǎn)品。代理性公共產(chǎn)品主要是出于提高效率的考慮，地方政府提供的本應(yīng)由中央提供的公共產(chǎn)品，比如國防和外交本來是中央政府的事務(wù)，但部隊和武警的部分經(jīng)費(fèi)卻由地方負(fù)責(zé)。

2.民族自治地方承擔(dān)了很多交叉事權(quán)

公共產(chǎn)品的層次性是劃分政府間事權(quán)的理論依據(jù)。按照公共商品提供方式上的層次性和覆蓋面上的差異性，可以將事權(quán)劃分為純中央事權(quán)、純地方事權(quán)、交叉事權(quán)。凡是公共商品的供給不受或基本不受空間的限制。其受益范圍與一國邊界大致相同，如國防、外交等事務(wù)，屬于純中央事權(quán)。凡是公共商品的供給較大程度上受到空間影響，小于或等于一地轄區(qū)，如醫(yī)療、體育、環(huán)衛(wèi)、治安等事務(wù)，屬于純地方事權(quán)。為了提高政府的履行效率，或考慮到公平等因素，往往需要由多級政府來承擔(dān)的事權(quán)屬于交叉事權(quán)［2］。與交叉性公共產(chǎn)品相對應(yīng)，交叉事權(quán)可以分為兩類：一是代理事權(quán)，二是外溢事權(quán)。

代理事權(quán)是指在中央和地方政府間事權(quán)關(guān)系已經(jīng)劃分清楚的前提下，中央將一些本來由中央自身承擔(dān)的事物委托給地方辦理。現(xiàn)階段，民族地方政府更多地被賦予事關(guān)全國穩(wěn)定與發(fā)展戰(zhàn)略的職責(zé)。出于提高效率、政治和地緣方面的考慮，中央政府客觀上需要將某些事權(quán)交由民族自治地方政府代理。民族自治地方代理性事權(quán)體現(xiàn)在許多領(lǐng)域：（1）國家安全。民族自治地方大多是邊疆地區(qū)，鞏固邊防和邊境建設(shè)任務(wù)很重。我國8個民族省區(qū)，有5個地處邊疆，邊境線長達(dá)17 000多公里，每年都要安排大量的邊境建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)。其中有些地區(qū)過去飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，戰(zhàn)后恢復(fù)和邊境建設(shè)任務(wù)更為繁重。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展。民族自治地方地處祖國西部邊陲，位于中國大陸與東南亞、南亞、中亞、東北亞經(jīng)濟(jì)貧困帶。同時，民族自治地方多是資源豐富的地區(qū)，是中國經(jīng)濟(jì)騰飛的能源“根據(jù)地”。因此，國家需要在民族自治地方建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，以發(fā)揮國家在中亞等地區(qū)的輻射力和影響力，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖。（3）社會發(fā)展。民族自治地方的貧困與少數(shù)民族和宗教問題聯(lián)系在一起。如果貧困問題得不到有效解決，就會由人民內(nèi)部矛盾上升為全國性矛盾，民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定會受到影響。國外敵對勢力也可能以人權(quán)等理由向中央政府施加壓力。（4）文化發(fā)展。一方面，特殊的民族構(gòu)成相應(yīng)增加了教育、文化、宣傳費(fèi)用。按照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方從事文化、教育、廣播電視、出版發(fā)行等各項(xiàng)事業(yè)，以及國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的各種文件，一般都需要同時采用普通話和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族通用語言。這就自然大大增加了財政開支。另一方面，民族、宗教因素會形成特殊財政支出。與其他地區(qū)不同，一些民族地方為解決少數(shù)民族生產(chǎn)和生活的某些特殊需要，財政要對少數(shù)民族特殊生活用品的生產(chǎn)和銷售進(jìn)行補(bǔ)貼。

外溢事權(quán)是指地方政府提供了了外溢效應(yīng)超出了本轄區(qū)的范圍的公共產(chǎn)品。民族自治地方大都地處邊疆，穩(wěn)定是民族地方政府最重要的職責(zé)。如果民族自治地方局勢不穩(wěn)，全國的穩(wěn)定也就失去了堅實(shí)的基礎(chǔ)。民族地方政府基于穩(wěn)定考慮的每一項(xiàng)工作（甚至包括促進(jìn)發(fā)展的工作）都具有一定程度的外溢性——有助于保持國家的穩(wěn)定。（1）較大財政供養(yǎng)規(guī)模。民族地區(qū)少數(shù)民族人口多，民族團(tuán)結(jié)工作壓力大，需要財政供養(yǎng)的人口本身就多。如果財政供養(yǎng)人員工資得不到正常發(fā)放，財政供養(yǎng)人員心里會出現(xiàn)不平衡，造成很大的不穩(wěn)定因素。（2）重大社會治安工作。例如，處理群體事件，以及具有跨區(qū)域特性的社會治安工組，如向內(nèi)地派駐警員或派出工作組協(xié)助內(nèi)地公安機(jī)關(guān)打擊少數(shù)民族語系犯罪分子，統(tǒng)一收教在內(nèi)地違法的新疆籍少年犯等。（3）生態(tài)保護(hù)。民族自治地區(qū)地處高寒多風(fēng)干旱、物質(zhì)遷移迅速、外力侵蝕強(qiáng)烈的生態(tài)脆弱區(qū)，是中國生態(tài)環(huán)境條件最嚴(yán)酷惡劣的地區(qū)，其資源開發(fā)的模式，生態(tài)環(huán)境的治理不僅影響著民族自治地方人民的生存發(fā)展，而且深刻影響中華民族乃至世界的可持續(xù)發(fā)展。

二、劃分中央與民族自治地方交叉事權(quán)的理論模型

合理劃分中央與地方政府的交叉事權(quán)的實(shí)質(zhì)是中央政府如何處理在該事權(quán)領(lǐng)域的分權(quán)問題。從支出責(zé)任的角度，可以通過計算交叉性公共產(chǎn)品的最佳供給數(shù)量尋求最佳的分權(quán)度t，通過對t的分析為交叉事權(quán)在中央與地方政府之間配置提供一定的依據(jù)［3］。

1.模型的建立

公共產(chǎn)品的供應(yīng)函數(shù)采用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)：Y=AKαLβ。

其中Y為產(chǎn)值，K、L分別表示資金和勞動力的投入，α、β分別表示資金和勞動力的彈性系數(shù)，A為生產(chǎn)轉(zhuǎn)換因子。

定義：（1）政府的某項(xiàng)交叉事權(quán)為S，與其對應(yīng)的公共產(chǎn)品為P（P可能是一種或幾種產(chǎn)品，也可能是一類或幾類產(chǎn)品）。（2）對于該項(xiàng)交叉事權(quán)，中央政府的分權(quán)系數(shù)為t（0

因此，在構(gòu)建P的供應(yīng)函數(shù)時，將中央與地方政府在提供公共產(chǎn)品P方面的財政支出作為投入要素，其具體形式如下：

Q=f（t）=A（tg）α［（1-t）g］β

式中，t為中央政府的分權(quán)系數(shù)，g是政府為履行事權(quán)S而提供公共產(chǎn)品P的預(yù)算總支出，則tg為地方政府的支出，（1-t）g為中央政府的支出。α、β和A均為大于零的常數(shù)，且0<α<1，0<β<1。A為效率函數(shù)，代表公共產(chǎn)品P所處行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步水平，α為地方政府支出的產(chǎn)出彈性，β為中央政府支出的產(chǎn)出彈性。

2.最佳分權(quán)系數(shù)的確定

事權(quán)S在中央與地方政府之間劃分得最合理時，公共產(chǎn)品P的供應(yīng)量達(dá)到最大。因此，通過尋找供應(yīng)量最大化滿足的條件，可以求得最佳的分權(quán)系數(shù)t。

對Q=f（t）=A（tg）α［（1-t）g］β式求最大值，即

max（Q）=maxA（tg）α［（1-t）g］β

dQdt=dfdt=A{α（tg）α-1［（1-t）g］β+（tg）αβ［（1-t）g］β-1（-g）}=0

當(dāng)00

當(dāng)αα+β

所以，當(dāng)t*=αα+β時，Q有最大值，而且最大值為Q*=Agαβ（αα+β）α（αα+β）β。

3.系數(shù)α、β及供應(yīng)函數(shù)的確定

對于與某項(xiàng)交叉事權(quán)相對應(yīng)的公共產(chǎn)品，收集中央和地方政府各自的歷史支出數(shù)據(jù)以及該公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，運(yùn)用回歸方法確定α、β的值以及供應(yīng)函數(shù)。

令l=tg，k=（1-t）g

則式Q=f（t）=A（tg）α［（1-t）g］β可以變形為：

Q=Alαkβ

由于上述供應(yīng)函數(shù)是非線性的，則進(jìn)行線性化處理，處理過程如下：

lnQi=lnA+αlnli+βlnki+εi，i=1，2，…，n

其中εi服從均值為0，方差為δ2的正態(tài)分布，即εi N（0，δ2），且εi之間互不相關(guān)。

E（lnQi）=lnA+αlnli+βlnki

Var（lnQi）=δ2

根據(jù)n年的中央政府履行該項(xiàng)事權(quán)的財政支出li，地方政府支出ki，該公共產(chǎn)品的供給量Qi，可用最小二乘法，可以得到lnA、α、β的估計值ln、、。

由此，可以得到公共產(chǎn)品P的供應(yīng)函數(shù)模型：Qi=Alαikβieεi

則有E（Qi）=AlαikβiE（eεi）=Alαikβieδ22

Var（Qi）=（Alαikβi）2Var（eεi）=［E（Qi）］2（eδ2-1）

顯然，ln［E（Qi）］≠E［ln（Qi）］，ln［Var（Qi）］≠E［ln（Var（Qi））］

因而，不能通過式lnQi=lnA+αlnli+βlnki+εi，i=1，2，…，n，直接求供應(yīng)函數(shù)Q=f（t）=A（tg）α［（1-t）g］β的估計值。

為此，葛新權(quán)［4］提出引進(jìn)校正因子，得到供應(yīng)函數(shù)的回歸方程如下：i=αiβie22

其中，e22為校正因此的估計值。

2=∑（lnQi-lni）2n-3（n為樣本容量）

4.模型的分析

由t*α=α+β-α（α+β）2=β（α+β）2>0

可知，當(dāng)α增大時，t也增大；反之，t減小。也就是說，當(dāng)民族自治地方政府的支出對該公共產(chǎn)品的產(chǎn)出貢獻(xiàn)增大時，最佳的分權(quán)系數(shù)t應(yīng)該提高，中央應(yīng)該下放較多的權(quán)力，民族自治地方政府在履行事權(quán)時擁有更多的自主權(quán)和靈活性；反之，最佳的分權(quán)系數(shù)t應(yīng)該降低，中央政府應(yīng)當(dāng)適度收權(quán)。

由t*β=-α（α+β）2<0

t*β=-α（α+β）2<0

可知，當(dāng)β增大時，t減??；反之，t增大。這就是說，當(dāng)中央政府的支出對該公共產(chǎn)品的產(chǎn)出貢獻(xiàn)增大時，應(yīng)該降低分權(quán)程度，中央在履行該項(xiàng)交叉事權(quán)的過程中發(fā)揮更大的作用；反之，分權(quán)程度應(yīng)該提高，民族自治地方政府承擔(dān)較多的事責(zé)，擁有更多的權(quán)力。

如果α>β，說明民族自治地方政府的支出對該公共產(chǎn)品的產(chǎn)出貢獻(xiàn)較大，相應(yīng)的，該項(xiàng)事權(quán)的分權(quán)系數(shù)應(yīng)該較大，也就是說，在該事權(quán)領(lǐng)域，民族自治地方政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，中央應(yīng)該下放較多的權(quán)力，給民族自治地方政府較多的自主權(quán)和靈活性，比如，中央政府只負(fù)責(zé)制定事權(quán)履行的目標(biāo)，確保事權(quán)得以順利履行的各種制度規(guī)范，考核政府業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)與方法等；只規(guī)定履行該事權(quán)的總支出范圍或民族自治地方政府支出占總預(yù)算的百分比，而不干涉民族自治地方政府的執(zhí)行過程，由地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況自行決定。

反之，如果α<β，則中央政府的支出對該公共產(chǎn)品的產(chǎn)出貢獻(xiàn)較大，該項(xiàng)事權(quán)的分權(quán)系數(shù)應(yīng)該較小，在履行該事權(quán)時，中央政府應(yīng)該承擔(dān)較多的責(zé)任。在這種情況下，民族自治地方政府很大程度上只是中央政府的代理或派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央的決策，接受中央的監(jiān)督，自主性和靈活性較少。

5.模型的應(yīng)用

利用最佳分權(quán)系數(shù)t和供應(yīng)函數(shù)i，可以為事權(quán)S的劃分提供依據(jù)：

（1）根據(jù)t的大小，可以初步判定中央與民族自治地方政府在履行事權(quán)S的相對責(zé)任大小。如果t>0.5，說明民族自治地方政府應(yīng)該承擔(dān)較多的事權(quán)，比如在決策方面，地方擁有較多的自主權(quán)，不需要經(jīng)過中央的審批；在執(zhí)行層面上，地方擁有更多的靈活性，可以根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施方案，自行管理，接受較少的中央政府的監(jiān)督等；如果t<0.5，中央政府就應(yīng)該承擔(dān)較多的責(zé)任，比如應(yīng)具備相當(dāng)?shù)臎Q策控制權(quán)，加強(qiáng)對民族自治地方政府執(zhí)行決策的監(jiān)督等?？紤]兩個較為極端的情形：當(dāng)t的值接近1時（比如t>0.9），說明分權(quán)度要求很高，此時，整項(xiàng)事權(quán)的執(zhí)行權(quán)基本上都應(yīng)劃分給民族自治地方政府，比如市政設(shè)施建設(shè)、城市交通管理的絕大部分事權(quán)（包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)）都應(yīng)劃給民族自治地方政府；當(dāng)t的值接近0時（比如t<0.1），那么，該項(xiàng)事權(quán)的集權(quán)度要求較高（比如，國防、外交、維護(hù)國家金融市場的穩(wěn)定等），中央政府應(yīng)該分配相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)，此時的民族自治地方政府只是中央的一個分支或派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行中央的決策，接受中央的嚴(yán)格監(jiān)督。

（2）利用供應(yīng)函數(shù)可以對民族自治地方政府的支出預(yù)算進(jìn)行控制，對民族自治地方政府履行事權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督。對于i=αiβie22，給定中央政府為執(zhí)行事權(quán)S的總支出預(yù)算與計劃提供的公共品P的數(shù)量Q，可以求出民族自治地方政府的支出額，作為監(jiān)督民族自治地方政府行為、考核民族自治地方政府業(yè)績的依據(jù)之一。

（3）計算民族自治地方政府占政府為履行事權(quán)S的總支出的比例t′，并將其與最佳分權(quán)系數(shù)t*=αα+β進(jìn)行比較，調(diào)整事權(quán)S在中央與民族自治地方政府之間的配置：如果t′>t*，則中央政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)收權(quán)，比如加強(qiáng)對民族自治地方政府的監(jiān)督，收回某些方面的決策權(quán)等；反之，如果t′

三、劃分交叉事權(quán)的實(shí)踐探索

由于交叉性公共產(chǎn)品的受益范圍較大甚至面臨一定的不確定性，因此，在實(shí)踐中難以僅僅用行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)直接確定事權(quán)的劃分。但是如果能在具體操作中注意注意以下問題，會有助于中央與民族自治地方交叉事權(quán)的合理劃分。

（一）一般原則：受益、效率、便民

從傳統(tǒng)的承認(rèn)事實(shí)的劃分事權(quán)方法，轉(zhuǎn)向以受益、效率、便民三原則為依據(jù)的劃分事權(quán)的方法上來。我國是單一制國家，在行政管理體制上必須確保國家政令的統(tǒng)一，中央政府承擔(dān)著對民族自治地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。因此，行政管理體制安排的原則，始終遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理的方針。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是為了保障政令的統(tǒng)一和暢通，分級管理為的是調(diào)動地方各級政府的積極性，確保政府的公共服務(wù)的高效率及人民享受政府服務(wù)的方便，從而受益、效率、便民三原則就天然成為單一制國家，政府事權(quán)劃分的基本準(zhǔn)則。所謂受益原則，是指政府事權(quán)劃分要按政府各項(xiàng)服務(wù)所覆蓋的居民范圍，來確定某項(xiàng)服務(wù)歸哪級政府承擔(dān)的辦法，不同類別的公共品和公共服務(wù)的供給，有的受益范圍覆蓋全國、全體居民受益，則應(yīng)劃歸中央負(fù)責(zé)，有的只覆蓋一定區(qū)域，則應(yīng)劃歸地方各級政府負(fù)責(zé)。在通常情況下，按受益范圍劃分事權(quán)，也是服務(wù)效率最高和最為便民的，就是說受益、效率與便民三個原則通常是統(tǒng)一的。當(dāng)然在特定情況下也會發(fā)生不統(tǒng)一的矛盾。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種特定情況主要的可歸結(jié)為兩類：一是政府服務(wù)事項(xiàng)受益范圍涉及若干行政區(qū)的情況；二是受益范圍雖然是覆蓋全國或幾個行政區(qū)，但從效率和便民來看，交給基層政府或一個行政區(qū)的政府去辦，會更為有效率和更為便民的情況。在劃分各級政府事權(quán)中碰到這兩種情況時，應(yīng)當(dāng)如何處理為佳，基于單一制國家在行政管理上貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理方針的需要，看來依然要首先依受益原則來劃分事權(quán)，如果是發(fā)生前邊的第一種特殊情況，則要采取使受益范圍內(nèi)各行政區(qū)共同承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，挑選出一個區(qū)域具體承擔(dān)主辦責(zé)任的補(bǔ)充措施以提高效率。如果是第二種情況，則要在依受益原則劃定責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，再由責(zé)任主體依效率和便民原則委托給合適的行政層級去具體承辦。用這種方式界定各級政府的事權(quán)，既可以在體制構(gòu)造中明確各級政府的事權(quán)，又可以做到各級政府在行使事權(quán)上的權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，確保體制有效地順暢運(yùn)行。［5］

（二）特殊考慮：區(qū)別對待民族自治地方事權(quán)

1.轉(zhuǎn)換收支額度測定與劃分的思路，從追求全國使用同一標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)到因地制宜區(qū)別對待的思路上來

從理論上說，在財政體制建設(shè)中的收支劃分與測定上，采取全國同一標(biāo)準(zhǔn)，乃是最為公平的辦法。但從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的需要出發(fā)，特別是從黨的十六屆六中全會決議規(guī)定的完善健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求來說，繼續(xù)采用同一標(biāo)準(zhǔn)卻是不合時宜的。因?yàn)樵诿褡宓貐^(qū)與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在巨大差距的情況下，不僅公共服務(wù)存在嚴(yán)重的不均等，并且財政收入實(shí)際能力也存在巨大差距的條件下，在收支測算與劃分上適用同一標(biāo)準(zhǔn)，就意味著對現(xiàn)存差距的固定，這樣既不公平，也與實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)均等化要求不符。相反，從各地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，給予區(qū)別對待，才能實(shí)現(xiàn)公共資源配置的公平，確保公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。當(dāng)然，區(qū)別對待并不是不要標(biāo)準(zhǔn)，而是說要依地區(qū)不同狀況，分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)來測定與劃分。

2.區(qū)別對待民族自治地方事權(quán)

對于民族自治地方承擔(dān)的代理性事權(quán)，中央應(yīng)當(dāng)明確其支出責(zé)任，或者由中央直接承擔(dān)這部分事權(quán)，或者通過轉(zhuǎn)移支付匹配相應(yīng)財力。對于外溢性事權(quán)，由于難以界定中央與地方各自的受益范圍，中央應(yīng)當(dāng)考慮民族地區(qū)財力較弱的現(xiàn)實(shí)，給予較多的資金支持（見表1所示）。

表1民族自治地方交叉事權(quán)的財力配置

代理性事權(quán)外溢性事權(quán)

受益范圍的確定能較難

事權(quán)劃分可以明確劃分難以明確劃分

處理方法中央承擔(dān)該項(xiàng)事權(quán)中央匹配相應(yīng)財力中央給予一定資金支持

3.建立事權(quán)劃分透明公開與信息披露制度

政府的透明度問題是憲政學(xué)、行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等一再強(qiáng)調(diào)的最為重要的現(xiàn)代執(zhí)政理念之一。只有提高政府透明度才是國民對政府施行有效制約的惟一且決定性的重要條件。不同政府部門、各級政府之間權(quán)限、職責(zé)的劃分即“事權(quán)”劃分的透明度，就是體現(xiàn)政府透明度的直接表現(xiàn)。［1］提供交叉性公共產(chǎn)品時，中央政府和民族自治地方政府之間的事權(quán)劃分必須實(shí)現(xiàn)高度的透明。一方面，此類公共產(chǎn)品面臨的受益群體范圍較大，同時也意味著可能產(chǎn)生的負(fù)面影響牽涉的范圍也同樣較大，如果事權(quán)劃分不夠清楚明晰，各級政府之間極易產(chǎn)生“爭利避弊”的情況，極大降低執(zhí)政效率；另一方面，此類公共產(chǎn)品的外溢效應(yīng)可能有不同程度的擴(kuò)散，事權(quán)劃分的公開有利于讓地方各級政府正確估計影響，適時爭取屬于本級政府轄區(qū)內(nèi)的權(quán)益，或者通過及時與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)避免負(fù)面效應(yīng)的影響。事權(quán)劃分透明公開，主要是通過嚴(yán)格的信息披露制度來實(shí)現(xiàn)的。一部分交叉性公共產(chǎn)品的特點(diǎn)決定了可以通過立法的方式將事權(quán)劃分的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等固定下來。但是對于那些具有惟一性的交叉性公共產(chǎn)品的提供，均通過立法方式確定事權(quán)劃分成本過大，并且不利于適時地調(diào)整。此時，事權(quán)的劃分需要根據(jù)個案的具體情況來確定，則信息披露就顯得尤為重要。信息披露的具體方式可以為將事權(quán)劃分的依據(jù)、程序和調(diào)整方案刊登在具有全國性影響的報紙、政府網(wǎng)站上，并且在提供公共產(chǎn)品的主要行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行更為深入細(xì)致的披露。

4.建立公眾參與度的提高與聽證制度

公眾參與度的提高是公共服務(wù)型政府建立的內(nèi)在要求，具體到交叉性公共產(chǎn)品的提供問題上，公眾參與特定項(xiàng)目政府事權(quán)劃分程序具有必要性和可行性。首先，公眾參與具有必要性。由于交叉性公共產(chǎn)品跨地域外部效應(yīng)的特性，真正受益于公共產(chǎn)品的主要是來自不同行政區(qū)域的普通公眾，鼓勵公眾參與即為維護(hù)其權(quán)益的方式之一。其次，公眾參與具有可能性。從表面上看，各級政府權(quán)限的劃分是政府內(nèi)部事務(wù)，普通公眾沒有權(quán)限也沒有能力提出意見和建議。但近年來逐步完善的聽證制度為普通公眾提供了參與的途徑和方式。雖然公眾對各級政府權(quán)限的劃分不具有最終的裁定權(quán)，但是能夠通過聽證會上的暢所欲言，充分表達(dá)自己的意愿，使政府部門能夠更為全面地衡量各方面利益，從而做出更為恰當(dāng)?shù)臋?quán)限劃分。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 朱慈蘊(yùn)，儂天驕.再論中央政府與民族自治地方政府事權(quán)和財權(quán)的劃分——從交叉性公共產(chǎn)品提供的視角展開［A］.中國（海南）改革發(fā)展研究院.中國公共服務(wù)體制：中央與地方［C］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006.123.

［2］ 國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究課題組.我國各級政府公共服務(wù)事權(quán)劃分的研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2005，（26）：8-20.

［3］ 王麗麗.中央與民族自治地方政府交叉事權(quán)的優(yōu)化配置研究［D］.東南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.38-43.

［4］ 葛新權(quán).論生產(chǎn)函數(shù)調(diào)整模型［J］.統(tǒng)計研究，2003，（6）：61-62.

［5］ 季建林.執(zhí)政成本的執(zhí)行偏差矯正與終結(jié)障礙消除［J］.云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2007，（6）：100-106.

［6］ 何振一. 健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制研究［J］.山西財政稅務(wù)?？茖W(xué)校學(xué)報，2007，（4）：3-6.

［7］ 李學(xué)軍，劉尚希.民族自治地方政府財政能力研究——以新疆維吾爾自治區(qū)為例［M］.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.55-60.

［8］ 溫軍.民族與發(fā)展：新的現(xiàn)代化追趕戰(zhàn)略［R］.清華大學(xué)博士后研究報告，2001.51.

［9］ 成邦文，劉樹梅，吳曉梅.C-D生產(chǎn)函數(shù)的一個重要性質(zhì)［J］.數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2001，（7）：78-80.

（責(zé)任編輯：孟 耀）