摘要：競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易自由化政策存在相互促進(jìn)和補(bǔ)充的關(guān)系，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)有助于WTO貿(mào)易自由化政策的推進(jìn)。在WTO尚未明確是否將競(jìng)爭(zhēng)政策納入其多邊貿(mào)易框架之前，不宜以非違反之訴的方式使WTO對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行事實(shí)上的全面規(guī)范。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)政策；貿(mào)易政策；WTO；非違反之訴

中圖分類號(hào)：F740；D996.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2009)05-0117-07

WTO雖然對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策本身沒有進(jìn)行直接規(guī)范，但是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易政策間的關(guān)系問題一直給予密切關(guān)注。國(guó)際層面要求在WTO框架下解決競(jìng)爭(zhēng)政策國(guó)際協(xié)調(diào)問題的呼聲很高，在WTO的新一輪談判策劃中，試圖將競(jìng)爭(zhēng)政策作為談判新議題的努力再次展開。1996年12月WTO新加坡部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議決定成立了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)政策工作小組，幾經(jīng)周折，2004年8月1日通過的WTO總理事會(huì)《多哈工作議程決定》將競(jìng)爭(zhēng)政策從議題名單中撤除。盡管如此，在WTO框架下協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策的努力已經(jīng)展開。在競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)尚未取得實(shí)質(zhì)性成果之前，存在著利用WTO非違反之訴將競(jìng)爭(zhēng)政策全面引入WTO框架的可能性，而這種可能性一旦付諸實(shí)施，將會(huì)對(duì)WTO產(chǎn)生重大的影響。

一、 競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易政策

競(jìng)爭(zhēng)政策一般是指國(guó)家為了保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而制定和實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策，其核心目標(biāo)是通過保護(hù)市場(chǎng)正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)關(guān)系，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利。競(jìng)爭(zhēng)政策本身在很大程度上是一種法律化的經(jīng)濟(jì)政策，而競(jìng)爭(zhēng)政策主要是通過法律來實(shí)施，因此，競(jìng)爭(zhēng)法構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)政策的核心。從這個(gè)角度看，競(jìng)爭(zhēng)政策首先體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)予以規(guī)范的意愿和程度，國(guó)家可以選擇制定實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)法，也可以選擇不制定競(jìng)爭(zhēng)法，這是國(guó)家基于其自身經(jīng)濟(jì)政策的要求而做出的選擇；其次，一般認(rèn)為，作為競(jìng)爭(zhēng)政策核心的競(jìng)爭(zhēng)法主要包括反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法。反壟斷法主要規(guī)范對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成阻礙的壟斷行為，其目標(biāo)是確保市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。盡管各國(guó)制定反壟斷法的基本宗旨是一致的，但基于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的不同需求，其內(nèi)容和方式存在很大差別，但其規(guī)范范圍即壟斷行為的類別大同小異，例如我國(guó)反壟斷法規(guī)定的壟斷行為包括經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位、具有或者可能具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法主要規(guī)范市場(chǎng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，禁止經(jīng)營(yíng)者利用不正當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。因此，限制競(jìng)爭(zhēng)行為、壟斷行為、限制性商業(yè)慣例等相關(guān)概念均可以統(tǒng)括在競(jìng)爭(zhēng)法或競(jìng)爭(zhēng)政策概念之中。

競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易自由化存在著相互促進(jìn)和補(bǔ)充的關(guān)系，二者在目標(biāo)上具有一致性。實(shí)施貿(mào)易自由化政策有助于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)現(xiàn)，而如果沒有競(jìng)爭(zhēng)政策的輔助，貿(mào)易自由化的實(shí)現(xiàn)也將受到阻礙?！霸趪?guó)家之間的關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘減少后，要真正實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易的目標(biāo)，還需要通過制定和實(shí)施有效的競(jìng)爭(zhēng)政策來配合和補(bǔ)充，以防止企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為在政府障礙已被消除的領(lǐng)域建立起新的市場(chǎng)障礙，形成所謂貨物與服務(wù)雖可以自由進(jìn)出國(guó)境但仍無法進(jìn)入他國(guó)市場(chǎng)的尷尬局面”。因此，在貿(mào)易自由化取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展之后，競(jìng)爭(zhēng)政策的作用顯得尤為重要，否則WTO所取得的貿(mào)易自由化成果可能會(huì)被私人企業(yè)的限制性商業(yè)慣例所抵消。這種起到抵消作用的限制性商業(yè)慣例被稱為“與貿(mào)易有關(guān)的私人部門活動(dòng)”（TRAPS， trade-related activities of private sectors）。

日本消費(fèi)膠卷案的起因充分說明了競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易政策之間的這種關(guān)系。美國(guó)柯達(dá)公司認(rèn)為，日本富士公司在日本市場(chǎng)實(shí)施的一系列反競(jìng)爭(zhēng)行為違反了日本的禁止壟斷法律，但是日本政府執(zhí)法不力，對(duì)富士公司的違法行為予以縱容或容忍，使富士公司操縱了日本消費(fèi)膠卷和相紙的市場(chǎng)，阻礙了柯達(dá)公司產(chǎn)品進(jìn)入日本市場(chǎng)，根據(jù)WTO取得的貿(mào)易自由化利益由于日本的競(jìng)爭(zhēng)政策而受到抵消。為此，柯達(dá)公司于1995年5月依據(jù)美國(guó)1974年貿(mào)易法向美國(guó)貿(mào)易代表提出指控，最終導(dǎo)致了美國(guó)依照WTO爭(zhēng)端解決程序起訴日本的日本消費(fèi)膠卷案。

二、 以GATT/WTO作為競(jìng)爭(zhēng)政策國(guó)際協(xié)調(diào)框架的努力

由于競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易政策間存在著相互促進(jìn)和補(bǔ)充的關(guān)系，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策在國(guó)際層面進(jìn)行協(xié)調(diào)的需要伴隨著國(guó)際貿(mào)易自由化的進(jìn)程應(yīng)運(yùn)而生。

旨在創(chuàng)建國(guó)際貿(mào)易組織（ITO）的哈瓦那憲章的起草者已充分認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)貿(mào)易自由化的重要意義，因此，哈瓦那憲章第五章專章規(guī)定了限制性商業(yè)慣例。關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）先行、哈瓦那憲章緊隨其后的計(jì)劃落空后，GATT協(xié)定聯(lián)系哈瓦那憲章有關(guān)章節(jié)包括第五章規(guī)定的第29條失去了意義，因此，GATT締約方于1955年一致通過一項(xiàng)決議，決定刪除GATT第29條，但由于一個(gè)締約方?jīng)]有批準(zhǔn)該決議，致使GATT第29條的條文仍然予以保留，只是不再具有實(shí)際意義，其指向的哈瓦那憲章關(guān)于限制性商業(yè)慣例的第五章對(duì)締約方不具有任何約束力。

盡管如此，將競(jìng)爭(zhēng)政策納入GATT/WTO框架的努力一直在進(jìn)行中。早在1955年，就有締約方代表提議在GATT中設(shè)置規(guī)范國(guó)際貿(mào)易中限制性商業(yè)行為的條款，但因時(shí)機(jī)不成熟而沒有獲得通過。1958年，GATT決定成立一個(gè)專家組研究GATT是否以及在何程度上規(guī)范限制性商業(yè)慣例，專家組通過了一份研究報(bào)告，建議為限制性商業(yè)慣例問題提供一個(gè)進(jìn)行磋商的機(jī)會(huì)。繼烏拉圭回合談判中未能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行討論，將“國(guó)際反壟斷法典草案”作為諸邊協(xié)議而納入WTO框架中的專家動(dòng)議未能成功之后，在WTO新一輪談判中納入競(jìng)爭(zhēng)政策議題的努力和計(jì)劃也相繼落空。目前的狀態(tài)是，在WTO框架下展開競(jìng)爭(zhēng)政策談判未能實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，這種談判今后能否啟動(dòng)以及何時(shí)啟動(dòng)取決于WTO成員方能否就其分歧較大的立場(chǎng)達(dá)成妥協(xié)。

從目前的情形看，將競(jìng)爭(zhēng)政策納入WTO框架的可能性是存在的，但具體進(jìn)程還很難預(yù)料，主要的困難在于各成員方的觀點(diǎn)和態(tài)度存在很大差別。發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)注的是通過對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出競(jìng)爭(zhēng)政策的要求，使發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，以免貿(mào)易自由化的成果因發(fā)展中國(guó)家缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而受到減損；發(fā)展中國(guó)家則更加關(guān)注對(duì)反傾消措施進(jìn)行控制以及跨國(guó)公司濫用優(yōu)勢(shì)地位的限制競(jìng)爭(zhēng)行為；美國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為反傾消措施與競(jìng)爭(zhēng)政策無關(guān)，拒絕就反傾消問題進(jìn)行談判。可見，各成員方的立場(chǎng)差異還是很大的。在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，寄希望于通過制定競(jìng)爭(zhēng)政策規(guī)則而使非違反之訴的適用退出這個(gè)領(lǐng)域，還不是很現(xiàn)實(shí)。

三、 GATT/WTO的非違反之訴制度

非違反之訴(Non-violation complaint）是世界貿(mào)易組織（World Trade Organization， WTO）爭(zhēng)端解決機(jī)制中比較有特色的一項(xiàng)規(guī)則。非違反之訴是指這樣的一種情形：如果一成員方實(shí)施了某項(xiàng)措施，并致使另一成員方依照WTO協(xié)定而合理預(yù)期的利益受到抵消或損害，即使該項(xiàng)措施并沒有違反WTO協(xié)定，利益受到抵消或損害的成員方仍然有權(quán)依照WTO爭(zhēng)端解決程序提起申訴，如果裁定非違反之訴成立，被訴方雖然沒有義務(wù)撤消被訴的措施，但有義務(wù)與申訴方達(dá)成滿意的調(diào)整或進(jìn)行補(bǔ)償。非違反之訴在“關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定”（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT）簽訂時(shí)就規(guī)定在GATT1947第23條1（b）中，在GATT近50年的爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，專家小組通過具體案件裁決對(duì)非違反之訴做出了一定程度的闡明，烏拉圭回合談判又進(jìn)一步將其適用領(lǐng)域擴(kuò)展到“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”（GATS）和“與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定”（TRIPS）以及其他多邊貿(mào)易協(xié)定。

GATT1947“非違反之訴”的概念源于20世紀(jì)30年代國(guó)際聯(lián)盟系列經(jīng)濟(jì)會(huì)議有關(guān)貿(mào)易政策的討論，以及后來同一時(shí)期主要是美國(guó)簽訂的雙邊貿(mào)易協(xié)定。

第一次世界大戰(zhàn)后，各國(guó)政府在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的努力中，對(duì)貿(mào)易自由化的認(rèn)識(shí)并不存在分歧。為落到實(shí)處，國(guó)際聯(lián)盟于1920年設(shè)立的經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主持了一系列討論，主要目的之一就是促進(jìn)簽訂貿(mào)易條約降低關(guān)稅，即所謂的“關(guān)稅停戰(zhàn)”（Customs truce）。但達(dá)成此目的必須解決普遍存在的“間接保護(hù)”（Indirect protection）問題，這樣才不致使關(guān)稅降低的利益被關(guān)稅外的其他替代性措施所抵消?！伴g接保護(hù)”在當(dāng)時(shí)不但十分盛行，而且花樣繁多，因此，如何解決這一問題自然成為討論中的關(guān)鍵。最初的設(shè)想是要先列出應(yīng)予禁止的“間接保護(hù)”措施，但1933年的倫敦貨幣與經(jīng)濟(jì)會(huì)議否定了這個(gè)設(shè)想，因?yàn)楦鲊?guó)逐漸認(rèn)識(shí)到，全部列出此類措施是不可能的，于是決定以一個(gè)原則性的條款即“公平待遇條款”（Equitable treatment clause）來解決。在此背景下，美國(guó)代表Fred Nielsen為會(huì)議準(zhǔn)備了條款草案，并被倫敦會(huì)議所采納。在這個(gè)條款中第一次使用了“抵消或損害”的用語，形成了“非違反性抵消或損害”（Non-violation 1ification or impairment， NVNI）的概念。這一概念在美國(guó)其后的雙邊貿(mào)易協(xié)定中得到普遍推行，在此基礎(chǔ)上，通過其提出的作為ITO談判基礎(chǔ)的“憲章建議稿”，美國(guó)使這一概念引入了ITO進(jìn)而GATT談判中。有意思的是，美國(guó)在其建議稿中，僅意在使“非違反之訴”適用于ITO的“商業(yè)政策篇”，這樣做的目的是計(jì)劃將“商業(yè)政策篇”作為一個(gè)獨(dú)立的協(xié)議，作為首輪關(guān)稅減讓談判結(jié)果的協(xié)議框架。這一目的因GATT1947的先期臨時(shí)生效而實(shí)現(xiàn)，從而美國(guó)將“非違反之訴”僅適用于關(guān)稅減讓情形的初衷彰然若揭。

從非違反之訴的根源及被寫入GATT的背景看，顯然是為了維持關(guān)稅減讓承諾的實(shí)際利益或作用，從而使通過關(guān)稅減讓而促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易這一當(dāng)時(shí)惟一可選擇的途徑不致落空，因此，關(guān)稅減讓利益的維持是非違反之訴的核心和整個(gè)設(shè)計(jì)的全部目的所在。GATT的根本目的是保護(hù)成員方間互惠關(guān)稅減讓，由于當(dāng)時(shí)在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域許多實(shí)體規(guī)則的缺失，名目繁多的“間接保護(hù)”措施可能輕易地令GATT的根基受到動(dòng)搖，因此，以非違反之訴的設(shè)計(jì)防止成員方利用非關(guān)稅壁壘或其他政府措施抵消關(guān)稅減讓帶來的利益。日本膠卷相紙案的專家組對(duì)此曾明確：“第23條（1）b的目的是，通過對(duì)GATT規(guī)則沒有規(guī)定、但卻抵消或損害一成員方關(guān)稅談判合法預(yù)期利益的政府行為予以調(diào)整，保護(hù)GATT的減讓平衡。”

非違反之訴如從字面理解，與“違反之訴”相對(duì)應(yīng)、并列，似乎“違反之訴”之外的情形均包含在其中，適用范圍應(yīng)很寬泛。但事實(shí)上與GATT/WTO歷史上共300多個(gè)案件相比，非違反之訴是極少量的。雖然從字面上看不出這層意思，但從條款的設(shè)定背景和目的看，起草者們并沒有將非違反之訴視為常例，本意是要將其作為特例對(duì)待，這一層意思隨著國(guó)際貿(mào)易政策規(guī)則化范圍的擴(kuò)展而日漸清晰。在“日本膠卷案”中，專家組非常明確地表達(dá)了這一精神：“雖然非違反之訴救濟(jì)是WTO/GATT爭(zhēng)端解決中一個(gè)重要的、被接受的手段，并已‘載入書本’近50年，我們注意到只有8個(gè)案件專家組報(bào)告實(shí)質(zhì)性地對(duì)第23條1（b）申訴進(jìn)行了裁判。這表明，無論是GATT締約方還是WTO成員方均謹(jǐn)慎地適用該救濟(jì)措施，并實(shí)際上將其視為例外的爭(zhēng)端解決工具。我們注意到，在這一點(diǎn)上，歐盟油菜籽案及本案中的歐盟和美國(guó)均確認(rèn)‘非違反抵消或損害’（NVNI）救濟(jì)應(yīng)謹(jǐn)慎適用，并應(yīng)視為例外性的概念。理由很簡(jiǎn)單，成員方談判議定其同意遵守的規(guī)則，只例外地因未違反這些規(guī)則的行為而受到挑戰(zhàn)。”

畢竟非違反之訴的規(guī)定字面含義寬泛，規(guī)定模糊，上述例外對(duì)待的原則只能通過具體案例予以體現(xiàn)，因此，通過專家組的判例裁決，基本確立了非違反之訴的構(gòu)成要素，主要包括：（1）存在一成員方政府的措施；（2）申訴方在談判時(shí)無法合理預(yù)期會(huì)實(shí)施前述措施，或從另一個(gè)角度講，對(duì)一成員方的減讓存在合理預(yù)期的利益；（3）該利益因上述措施受到抵消或損害，即上述措施不利地打亂了減讓所確立的產(chǎn)品間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

日本消費(fèi)膠卷案（Japan-Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper）是WTO第一個(gè)非違反之訴案件，雖然美國(guó)提出的非違反之訴沒有得到支持，但專家組報(bào)告對(duì)非違反之訴進(jìn)行了較為全面細(xì)致的論述，包括非違反之訴的目的、構(gòu)成要素、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等，這是專家組在總結(jié)GATT以往實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)非違反之訴的理解。對(duì)專家組的這些理解還存在很多爭(zhēng)議，值得專門進(jìn)行討論，超出了本文的范圍。但是，通過對(duì)本案事實(shí)的大致了解，有助于更具體地認(rèn)識(shí)非違反之訴的含義。

1996年9月20日，美國(guó)根據(jù)WTO爭(zhēng)端解決諒解第4條及第6條的規(guī)定，請(qǐng)求設(shè)立專家組，以解決其與日本間有關(guān)消費(fèi)膠卷和相紙的爭(zhēng)端。美國(guó)認(rèn)為，日本的某些法律、法規(guī)、要求和措施影響了進(jìn)口到日本的消費(fèi)膠卷和相紙的分消、允諾消售和國(guó)內(nèi)消售，對(duì)美國(guó)應(yīng)從日本在肯尼迪回合、東京回合、烏拉圭回合所作的消費(fèi)膠卷和相紙關(guān)稅減讓中取得的合法預(yù)期利益造成抵消或損害，因此依照GATT第23條1（b）的規(guī)定提起非違反之訴。

美國(guó)在申訴中提出的對(duì)其利益造成抵消或損害的日本政府措施共有21項(xiàng)，大體分為三類：（1）分消措施：鼓勵(lì)和便利形成一種消費(fèi)膠卷和相紙的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)使進(jìn)口膠卷和相紙被排除在傳統(tǒng)分消渠道之外；（2）大型零售商場(chǎng)法：通過限制大型零售商場(chǎng)的設(shè)立，限制了進(jìn)口消費(fèi)膠卷和相紙?zhí)娲苑窒赖陌l(fā)展；（3）促消措施：通過限制促消而使進(jìn)口消費(fèi)膠卷和相紙?jiān)谑袌?chǎng)上處于不利地位。美國(guó)認(rèn)為，日本的這些國(guó)內(nèi)措施雖然并沒有違反GATT的規(guī)定，但對(duì)其在關(guān)稅減讓談判中的預(yù)期利益產(chǎn)生抵消或損害，因此符合非違反之訴的成立條件。專家組報(bào)告認(rèn)定美國(guó)提出的非違反之訴不成立。

前面提到，非違反之訴字面上看來范圍很寬泛，但事實(shí)上卻是作為例外來掌握的，因此，無法望文生義地理解。這里選擇美國(guó)申訴的其中一項(xiàng)措施——“大型零售商場(chǎng)法”——來進(jìn)一步認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

日本國(guó)會(huì)于1973年10月1日通過“大型零售商場(chǎng)法”，1974年3月1日起生效。該法主要是對(duì)大型零售商場(chǎng)的設(shè)立予以監(jiān)控。根據(jù)該法的要求，新的大型零售商場(chǎng)計(jì)劃完工和開張前12個(gè)月，須向有關(guān)部門提交通知，有關(guān)部門就該商場(chǎng)是否適用本法規(guī)定的程序做出通告，商場(chǎng)只能在此通告7個(gè)月后才能開業(yè)。向有關(guān)部門提交前述通知后的4個(gè)月內(nèi)，必須向有關(guān)部門、地方商會(huì)、當(dāng)?shù)亓闶凵袒蚱鋮f(xié)會(huì)、消費(fèi)者就商場(chǎng)設(shè)立計(jì)劃進(jìn)行解釋。商場(chǎng)開業(yè)前至少5個(gè)月，必須向有關(guān)部門提交通知，該有關(guān)部門確定新商場(chǎng)的設(shè)立是否可能對(duì)中小零售商產(chǎn)生重大影響，如果是，則有關(guān)部門可要求減少商場(chǎng)面積及/或推遲開業(yè)時(shí)間。美國(guó)認(rèn)為，大型零售商場(chǎng)更樂于消售進(jìn)口消費(fèi)膠卷，因而是進(jìn)口消費(fèi)膠卷和相紙重要的分消渠道。“大型零售商場(chǎng)法”限制、制約了新的大型商場(chǎng)的設(shè)立，從而限制了進(jìn)口消費(fèi)膠卷和相紙的另一分消渠道的發(fā)展。

專家組認(rèn)為，構(gòu)成非違反之訴應(yīng)符合三個(gè)要素的要求，即被訴方政府實(shí)施某項(xiàng)措施、申訴方具有合法預(yù)期利益、損害及因果關(guān)系。就“大型零售商場(chǎng)法”而言，第一個(gè)要素是具備的，它屬于日本政府實(shí)施的一項(xiàng)措施；關(guān)于合法預(yù)期利益，美國(guó)認(rèn)為是其源自日本消費(fèi)膠卷和相紙關(guān)稅減讓（肯尼迪回合、東京回合、烏拉圭回合）的對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入改善的合法預(yù)期，而專家組認(rèn)為，從實(shí)施措施和關(guān)稅減讓的時(shí)間看，美國(guó)僅對(duì)源自肯尼迪回合的關(guān)稅減讓有改善市場(chǎng)準(zhǔn)入的合法預(yù)期；關(guān)于損害和因果關(guān)系，專家組認(rèn)為“大型零售商場(chǎng)法”并不是特別針對(duì)某一具體產(chǎn)品或某一來源的產(chǎn)品，因此，并未破壞進(jìn)口及國(guó)產(chǎn)消費(fèi)膠卷和相紙的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，不存在損害。因此，裁定美國(guó)提出的非違反之訴不成立。

四、競(jìng)爭(zhēng)政策國(guó)際協(xié)調(diào)對(duì)非違反之訴適用范圍的影響

非違反之訴的適用范圍向來是對(duì)非違反之訴的意義和價(jià)值持有相左觀點(diǎn)者均重點(diǎn)關(guān)注的問題，或呼吁縮減其適用范圍，或力主擴(kuò)大其適用范圍。在GATT/WTO立法及實(shí)踐中，非違反之訴適用范圍在兩個(gè)不同方向上的變化都發(fā)生過，體現(xiàn)了對(duì)非違反之訴限制主義和激進(jìn)主義不同力量的作用?？疾旆沁`反之訴適用范圍變化過程，對(duì)于認(rèn)識(shí)這種制度的作用、價(jià)值和未來趨向應(yīng)該會(huì)有裨益，盡管這個(gè)變化過程顯得雜亂無章。

競(jìng)爭(zhēng)政策被納入WTO框架后，勢(shì)必形成有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)體性紀(jì)律，對(duì)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入產(chǎn)生影響的競(jìng)爭(zhēng)政策需要符合這種實(shí)體性紀(jì)律的要求，否則將構(gòu)成對(duì)WTO協(xié)定義務(wù)的違反。因此，有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策爭(zhēng)端將主要以違反之訴的方式解決，非違反之訴在這方面的適用機(jī)會(huì)大大降低。非違反之訴適用范圍受到這種影響的現(xiàn)實(shí)性取決于競(jìng)爭(zhēng)政策納入WTO框架的可能性。

而在目前階段，如果擴(kuò)張非違反之訴的適用范圍，通過非違反之訴全面解決競(jìng)爭(zhēng)政策引發(fā)的貿(mào)易政策問題，無疑將對(duì)違反之訴的適用范圍產(chǎn)生重大影響。

GATT雖然認(rèn)為應(yīng)該對(duì)限制性商業(yè)慣例采取一定的行動(dòng)，但并不傾向于利用其爭(zhēng)端解決機(jī)制處理競(jìng)爭(zhēng)政策問題。如前所述，GATT于1958年11月指定了一個(gè)專家組（Group of Experts）進(jìn)行研究，以確定GATT是否、在何程度上以及如何對(duì)國(guó)際貿(mào)易中的限制性商業(yè)慣例采取行動(dòng)。專家組隨后提交了研究報(bào)告，認(rèn)為GATT締約方全體在這方面應(yīng)該采取行動(dòng)，而且認(rèn)為GATT締約方全體是對(duì)限制性商業(yè)慣例采取行動(dòng)的恰當(dāng)?shù)摹⑦m格的機(jī)構(gòu)。但在采取行動(dòng)的方式上，專家組沒有達(dá)成統(tǒng)一意見，按照大多數(shù)專家的意見，作為限制性商業(yè)慣例方面的專家而不是GATT法律問題的專家，專家組不能判斷對(duì)限制性商業(yè)慣例是否適用GATT第23條。大多數(shù)專家確信，盡管如此，應(yīng)建議締約方全體不要依據(jù)GATT第23條采取行動(dòng)。多數(shù)專家不建議采納GATT爭(zhēng)端解決條款處理限制性商業(yè)慣例的理由是，“這樣的行動(dòng)會(huì)引發(fā)根據(jù)第23條第2段的報(bào)復(fù)措施的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，而采取這種報(bào)復(fù)措施所基于的判斷可能是在缺乏足夠的關(guān)于限制性商業(yè)慣例事實(shí)信息的情形下不得已而做出的，從而對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生不利的影響。”為此，多數(shù)專家建議采取雙邊磋商方式，以求消除限制性商業(yè)慣例的不利影響，但GATT對(duì)這種雙邊磋商不主動(dòng)參與，亦不采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。少數(shù)專家的意見與其他專家的意見大體相同，差別在于建議GATT積極主動(dòng)地參與雙邊協(xié)商，如果有關(guān)雙方經(jīng)過磋商沒有達(dá)成一致，則締約方全體指定一個(gè)專家組參加上述磋商。并且認(rèn)為，如果仍無法達(dá)成一致，將向締約方全體進(jìn)行報(bào)告，締約方全體可以根據(jù)GATT第23條第2款的規(guī)定提出建議，但是不進(jìn)一步采取GATT第23條第2款第二句所規(guī)定的其他措施?？梢?，專家組并不建議通過GATT爭(zhēng)端解決條款處理限制性商業(yè)慣例，少數(shù)專家的意見歸根到底也不是利用GATT爭(zhēng)端解決條款處理限制性商業(yè)慣例。

GATT隨后又指定了一個(gè)工作組（Working Party）對(duì)上述報(bào)告進(jìn)行研究，工作組最后提交了一份經(jīng)各方妥協(xié)的草案，締約方全體在此基礎(chǔ)上于1960年11月18日通過了《關(guān)于限制性商業(yè)慣例的決定》，中心思想是表明GATT目前無法對(duì)限制性商業(yè)行為進(jìn)行控制，但考慮到對(duì)GATT貿(mào)易自由化進(jìn)程構(gòu)成阻礙，建議開展雙邊磋商，如雙方認(rèn)同有關(guān)限制性商業(yè)慣例產(chǎn)生了有害的影響，則應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧┫@種影響，如不能達(dá)成一致，則通知秘書處，由秘書處轉(zhuǎn)達(dá)給締約方全體。

上述決定是以GATT不插手處理限制性商業(yè)慣例為基調(diào)的，否則，該決定對(duì)限制性商業(yè)慣例的有關(guān)描述和處理原則使人感覺非違反之訴是最接近的可用機(jī)制。

時(shí)過境遷，當(dāng)GATT覺得可以插手限制性商業(yè)慣例時(shí)，人們首先想到的就是非違反之訴。世界銀行1993年的一份政策研究報(bào)告《競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)爭(zhēng)政策及GATT》體現(xiàn)了這種思路，巧合的是，該報(bào)告的作者之一為GATT秘書處法律部的Petros C.Mavroidis教授。該報(bào)告的中心論點(diǎn)是，為了促進(jìn)全球競(jìng)爭(zhēng)，與其協(xié)調(diào)各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策，莫如進(jìn)一步推進(jìn)貿(mào)易自由化以及實(shí)施現(xiàn)有的GATT規(guī)則；現(xiàn)有的GATT規(guī)則和判例法適用于有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策問題的爭(zhēng)端解決，既可以針對(duì)締約方實(shí)施其現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)法律的行為，也可以針對(duì)締約方不實(shí)施有關(guān)法律的行為；對(duì)于與競(jìng)爭(zhēng)政策有關(guān)的爭(zhēng)端，應(yīng)該更積極地利用GATT現(xiàn)有的非直接途徑，如非違反之訴這個(gè)具有強(qiáng)大潛在功能的工具。

倡議適用非違反之訴處理限制性商業(yè)慣例問題的另一位著名學(xué)者是Jagdish Bhagwati教授。Jagdish Bhagwati教授提出WTO應(yīng)審查競(jìng)爭(zhēng)政策問題，其動(dòng)因是美國(guó)將“外國(guó)政府容忍企業(yè)的系統(tǒng)的反競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)”（the toleration by a foreign government of systematic anticompetitive activities by enterprises）列為可啟動(dòng)“301條款”的情形之一，認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)政策問題已經(jīng)引發(fā)了國(guó)家的單邊措施。Jagdish Bhagwati教授建議，GATT通過適用非違反之訴將與競(jìng)爭(zhēng)政策有關(guān)的問題納入到GATT的管轄范圍，這樣做的優(yōu)勢(shì)在于通過爭(zhēng)端解決實(shí)踐迅速確立競(jìng)爭(zhēng)政策方面公認(rèn)的最低要求標(biāo)準(zhǔn)，形成判例，同時(shí)又緩解了單邊措施帶來的問題。

五、不宜通過非違反之訴將競(jìng)爭(zhēng)政策全面納入WTO框架

非違反之訴并不是不能適用于有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的措施，如果成員方實(shí)施了一項(xiàng)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的措施，對(duì)另一成員方依照WTO協(xié)定合理預(yù)期的減讓利益造成了抵消或損害，沒有理由不能提起非違反之訴。但是，上述倡導(dǎo)適用非違反之訴處理競(jìng)爭(zhēng)政策爭(zhēng)端的建議并不局限于此，而是期望通過非違反之訴全面地將競(jìng)爭(zhēng)政策的有關(guān)問題納入到GATT/WTO框架下，這種做法勢(shì)必將突破非違反之訴正常的適用限度，只有通過賦予非違反之訴新的涵義才能實(shí)現(xiàn)，從而帶來相應(yīng)的一系列問題。這種解決路徑的實(shí)質(zhì)是解釋現(xiàn)有的協(xié)議，需要WTO上訴機(jī)構(gòu)的法律解釋或者WTO總理事會(huì)的正式解釋。

如果通過非違反之訴全面地將競(jìng)爭(zhēng)政策的有關(guān)問題納入到GATT/WTO框架下，會(huì)產(chǎn)生如下的問題：

1.需要對(duì)非違反之訴做出突破性的解釋

構(gòu)成非違反之訴需要滿足相應(yīng)的條件，包括政府實(shí)施的措施、具有合法預(yù)期的利益、該利益受到抵消或損害。但適用于競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，在能否滿足“政府實(shí)施的措施”這個(gè)要件上存在比較嚴(yán)重的問題。

非違反之訴要求被訴的措施必須是由政府實(shí)施的，這樣才能將有關(guān)后果歸責(zé)于政府。落實(shí)到競(jìng)爭(zhēng)政策的情形，限制性商業(yè)慣例的實(shí)施者往往是商業(yè)公司，按照一般的原則，這種純粹的私人行為不能成為GATT/WTO爭(zhēng)端解決程序?qū)彶榈膶?duì)象。為了克服這個(gè)障礙，達(dá)到將私人行為歸責(zé)于政府的目的，倡導(dǎo)者們對(duì)限制性商業(yè)慣例提出了不同的觀察角度，認(rèn)為在很多情況下，公司的限制性商業(yè)慣例或者需要政府的批準(zhǔn)（如反托拉斯豁免），或者需要政府的支持（如貿(mào)易壁壘）。另一種類似的版本認(rèn)為，在很多情況下，政府在支持及或幫助私人機(jī)構(gòu)的限制性商業(yè)慣例中扮演了重要的角色。但這種方法的問題在于，這個(gè)論斷對(duì)一部分限制性商業(yè)慣例可能是適用的，而且需要根據(jù)個(gè)案的具體情形具體分析，將其作為一般性的判斷則缺乏必要的理性，至少缺乏可信的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)支持；競(jìng)爭(zhēng)政策只是政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)方面，從政府實(shí)施管理這個(gè)角度看與其他方面的管理不存在質(zhì)的差別，為什么只在競(jìng)爭(zhēng)政策方面做出這樣的判斷？再者，發(fā)展中國(guó)家對(duì)跨國(guó)公司在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)大量存在的限制性商業(yè)慣例深為憂慮，苦于不能有效控制，難道可以將這種行為歸責(zé)于作為受害者的政府？可見，上述論斷的可信性值得懷疑。在GATT/WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，曾提出過將部分私人限制性商業(yè)慣例歸責(zé)于政府的標(biāo)準(zhǔn)，且不論這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)，由于日本政府管理經(jīng)濟(jì)的特殊文化場(chǎng)景，將這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)適用于具體個(gè)案中涉及的日本，可能得出肯定性的判斷，但在其他絕大部分國(guó)家中，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可能都不會(huì)獲得滿足。因此，還不能認(rèn)為專家組確立的該標(biāo)準(zhǔn)肯定了倡導(dǎo)者們的上述論斷。

“措施的實(shí)施”（the application …of any measure），從用語上可以肯定，是指積極的行為，例如制定法律規(guī)章、采取某種行動(dòng)等，因此政府不作為（Non-action）應(yīng)該不屬于措施的“實(shí)施”。因競(jìng)爭(zhēng)政策方面的原因?qū)е鲁蓡T方協(xié)定下利益受到抵消或損害的情形中，很多涉及到政府對(duì)限制性商業(yè)慣例予以容忍，或不實(shí)施已有的競(jìng)爭(zhēng)政策，或不制定競(jìng)爭(zhēng)政策，這些都屬于政府的不作為。“根據(jù)GATT/WTO法，成員方競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行機(jī)構(gòu)的容忍或不作為似乎與政府行為的關(guān)聯(lián)太過遙遠(yuǎn)，還不能將其納入爭(zhēng)端解決程序”。為了解決這個(gè)問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“措施的實(shí)施”是產(chǎn)生利益抵消或損害的手段（Means），設(shè)計(jì)非違反之訴制度是為了解決成員方對(duì)競(jìng)爭(zhēng)條件受到改變的擔(dān)心，競(jìng)爭(zhēng)條件的改變?cè)从谄渌蓡T方的積極行為，然而，如果將重心放在引起所禁止的結(jié)果的手段上，而不是放在結(jié)果本身上，那么結(jié)論是只有引起抵消或損害的部分政府行為（Government action）受到了規(guī)范，而其他部分則不能得到規(guī)范，這個(gè)結(jié)論與設(shè)計(jì)非違反之訴的目的不相符。因此，按照目的論的方法解釋更為適宜，既然關(guān)鍵是利益的抵消或損害，那么對(duì)引起這一結(jié)果的手段應(yīng)以靈活的方式進(jìn)行解釋，這樣，只要對(duì)競(jìng)爭(zhēng)條件造成了抵消或損害，不僅積極的行為而且消極的容忍都能適用非違反之訴。這種解釋難以令人信服。非違反之訴規(guī)范的對(duì)象是政府的某種行為，之所以對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，是因?yàn)檫@種政府行為造成了利益的抵消或損害，因此，前面提到的“手段”與“結(jié)果”是不能割裂的，不是所有的政府行為都受非違反之訴的規(guī)范，也不是所有造成利益抵消或損害的原因都受到規(guī)范。從解釋方法上，這種解釋不但違背了文義解釋的原則，而且也違背了有效解釋的原則，因?yàn)椤按胧┑膶?shí)施”在這種解釋中變成了多余的文字。再者，如果對(duì)“措施的實(shí)施”用語不必理會(huì)，那么“合理預(yù)期”豈不失去了意義?？磥磉@種“靈活方式”實(shí)質(zhì)是隨意的方式(注：這一觀點(diǎn)的作者對(duì)“靈活”的重要性作了專門標(biāo)注，認(rèn)為“靈活性”不僅是GATT法解釋中的關(guān)鍵概念，而且可能是GATT獲得成功的主要原因之一。)。

2.爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)立法引發(fā)合法性問題

如上所述，適用非違反之訴全面解決競(jìng)爭(zhēng)政策問題，必然涉及到對(duì)現(xiàn)有制度的突破，賦予了非違反之訴新的內(nèi)容，意味著為成員方在競(jìng)爭(zhēng)政策方面設(shè)定了新的義務(wù)。但是根據(jù)DSU第3.2款的規(guī)定：“WTO爭(zhēng)端解決體制是為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預(yù)測(cè)性的一個(gè)核心因素。各成員方承認(rèn)該體制的作用在于保護(hù)各成員在涵蓋協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)，及依照國(guó)際公法的解釋慣例澄清這些協(xié)定的現(xiàn)有規(guī)定。DSB的建議和裁決不能增加或減少涵蓋協(xié)定所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。”可見，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)只能是解釋、適用WTO的各項(xiàng)規(guī)定，在這個(gè)過程中，不能為成員方創(chuàng)設(shè)協(xié)議中不存在的新的權(quán)利和義務(wù)，否則，就超越了全體成員方給予的授權(quán)。在GATT時(shí)期，專家組的報(bào)告獲得通過需要全體締約方的一致同意，任一締約方的反對(duì)都可以阻止專家組報(bào)告的通過，從這個(gè)角度講，專家組只是一個(gè)沒有決定權(quán)的工作機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的“專家”組。而WTO制定的“反向協(xié)商一致”原則對(duì)此做出了實(shí)質(zhì)性的改變，根據(jù)這個(gè)原則，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（專家組和上訴機(jī)構(gòu)）的報(bào)告幾乎等于自動(dòng)通過，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)成了真正意義上的第三方裁決機(jī)構(gòu)。WTO的規(guī)則取向特點(diǎn)主要是由這一點(diǎn)決定并通過這一點(diǎn)表現(xiàn)的，而DSU第3.2款的規(guī)定正是因應(yīng)這種變化而對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)權(quán)限的限定，超越這個(gè)權(quán)限，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)報(bào)告的合法性將出現(xiàn)問題。

競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)是一個(gè)較復(fù)雜的問題，不管采取何種方式，其中核心之一都會(huì)涉及到如何在競(jìng)爭(zhēng)政策價(jià)值與貿(mào)易政策價(jià)值之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，如何在貿(mào)易自由化與成員方通過競(jìng)爭(zhēng)政策管理國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的自由之間進(jìn)行平衡。在對(duì)這個(gè)核心問題沒有形成任何國(guó)際共識(shí)的情況下，由WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)利用一個(gè)并不恰當(dāng)?shù)闹贫热ト藶榈匦纬梢?guī)則，不但嚴(yán)重影響WTO體制的可靠性和可預(yù)見性，也不利于競(jìng)爭(zhēng)政策國(guó)際協(xié)調(diào)的進(jìn)程。因此，在與貿(mào)易有關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)政策問題上，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)不能越俎代庖，具體解決方案應(yīng)著重考慮如何有助于維持和強(qiáng)化WTO體制在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的地位。

3.突破了非違反之訴的特定目的性

非違反之訴制度的設(shè)定具有特定目的性。GATT1947是為締約方達(dá)成的關(guān)稅減讓成果提供一個(gè)協(xié)議框架，其中各項(xiàng)規(guī)則的目的都服務(wù)于保障關(guān)稅減讓成果的有效性。從這個(gè)角度出發(fā)，非違反之訴針對(duì)那些盡管不違背GATT的規(guī)定但對(duì)關(guān)稅減讓利益造成抵消或損害的政府措施，其目的在于保護(hù)關(guān)稅減讓平衡，而不是對(duì)這些“合法”措施本身進(jìn)行規(guī)范。因此，非違反之訴并不是為了填補(bǔ)GATT規(guī)定的漏洞（loophole），這些漏洞的存在不是GATT考慮不周造成的，而是GATT特意將其留在了規(guī)范范圍之外，競(jìng)爭(zhēng)政策問題也在此之列。這些留在規(guī)范范圍之外的領(lǐng)域，在具有現(xiàn)實(shí)需求和條件具備的情況下，可能會(huì)成為多邊貿(mào)易體制規(guī)范的對(duì)象。因此，競(jìng)爭(zhēng)政策問題納入GATT/WTO框架有其正常的路徑，而不能通過非違反之訴的大門進(jìn)入，這顯然是一個(gè)錯(cuò)誤的入口。非違反之訴的功能是特定的，不能把它作為解決疑難問題的萬靈藥。WTO作為多邊貿(mào)易體制框架，為成員方處理國(guó)際貿(mào)易中的新問題提供了一個(gè)多邊談判和洽商的平臺(tái)，非違反之訴不具有這個(gè)功能。

綜上分析，筆者認(rèn)為試圖通過非違反之訴將競(jìng)爭(zhēng)政策問題全面納入WTO框架的方案是不恰當(dāng)?shù)?。?dāng)然這并不影響在符合規(guī)定條件的情況下，部分與競(jìng)爭(zhēng)政策有關(guān)的政府措施成為申訴方啟動(dòng)非違反之訴的正當(dāng)理由，當(dāng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格掌握。

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