劉仲藜

1993年，黨中央、國務(wù)院經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和多次征求意見，慎重決策，從1994年開始實行以分稅制為核心的財稅體制改革。這是改革開放以來，也是新中國成立以來涉及范圍最大、調(diào)整力度最強、影響最為深遠(yuǎn)的一次財稅改革。我當(dāng)時任財政部部長、黨組書記，1994年初又兼任國家稅務(wù)總局局長，是這場改革的第一責(zé)任人，感到其中值得回顧之處很多，現(xiàn)選取相關(guān)的幾個片斷，和大家分享一下這段經(jīng)歷和體會。

機不可失

從建國初到改革開放前的30年間，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟，相應(yīng)地，財政實行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制。這種體制雖然在一定歷史條件下發(fā)揮過積極作用，但由于集權(quán)過多，管得太死，抑制了經(jīng)濟發(fā)展的活力。因而，如何最大限度地增強經(jīng)濟活力必然成為改革開放的主要目標(biāo)，當(dāng)然也就成為財稅改革的邏輯起點。

事實也是如此，改革開放以來的歷次經(jīng)濟體制改革，財稅總是首當(dāng)其沖；不管進(jìn)行何種改革，都離不開財稅的參與。黨的十一屆三中全會以后至1993年，為適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌需要，以充分調(diào)動地方和企業(yè)積極性為導(dǎo)向，以放權(quán)讓利為主線，形成了兩個包干體制：一是財政包干制，二是企業(yè)承包制。無獨有偶，二者最后都落腳到“大包干”。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但所謂企業(yè)經(jīng)營承包實際上是“包盈不包虧”，即使包上來的也跟不上物價上漲，物價一漲財政就又缺了一塊，這些都造成了稅收來源困難。同時，地方承包了以后，就有了這樣一種心理：我增收一塊錢，你還要拿走幾毛，如果不增收不就一點都不拿了嗎？于是就出現(xiàn)了“藏富于企業(yè)”、“藏富于地方”的現(xiàn)象，給企業(yè)減免稅，造成“不增長”，然后通過非財政途徑的攤派，收取費用。最后生產(chǎn)迅速發(fā)展，而稅收不上來。這一財政體制的弊病，從北京和上?？筛Q見一斑。北京當(dāng)時內(nèi)部規(guī)定在包干期內(nèi)，財政收入每年只增長4％，絕不多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成，分稅制之后才發(fā)現(xiàn)北京隱瞞了八九十億元的收入。又如上海，中央對其包干體制規(guī)定，以1988年核定的作為基數(shù)，超過部分中央與地方打五分成。結(jié)果，上海實行財政包干5年，年年財政收入是163—165 億元之間，基本沒增長。

如此，結(jié)果自然是是財源枯竭，尤其是中央財政收入增長乏力，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重，即當(dāng)時人們常講的“兩個比重”逐年下降，財政陷入困境，中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字。1993年在海南召開的一次座談會上，我說，李先念同志兼任財政部長時有上衣和長褲穿，王丙乾同志兼任部長時，還有襯衫，到我這兒只剩下背心和褲衩了。會上有同志跟我開玩笑說：您可能連背心都沒有，只剩下褲衩了。我說，過去舊小說里面常常提到國庫空虛，當(dāng)時不理解，今天當(dāng)了財政部長，才理解了這四個字，而且體會非常深刻。國務(wù)院副總理朱镕基對我說：你這個財政部長真是囊中羞澀呀！

為緩解財政困難，也曾想過一些辦法：一是打費的主意，以費補稅。上個世紀(jì)80年代中期開征“能源交通重點建設(shè)基金”，1989年又出臺了“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”，直接以平衡預(yù)算為目標(biāo)。二是中央財政向地方借錢，要求各省作“貢獻(xiàn)”，共借了三次。名為借款，實際上是“劉備借荊州，有借無還”。即使是比較富裕的地區(qū)也不愿慷慨解囊，所以鬧得很不愉快，真是非常傷感情。這些治標(biāo)不治本的辦法不可能從根本上解決財政問題，到1993年，中央財政的狀況已難以為繼，朱镕基講，如果這種情況發(fā)展下去，“到不了2000年就會垮臺，這不是危言聳聽”。

面對這種局面，從1987年開始，曾多次推動改革財政管理體制，在少數(shù)地區(qū)和企業(yè)中進(jìn)行了“稅利分流”和分稅制改革試點，但局部的試點跟總體的政策發(fā)生矛盾，其結(jié)果不僅沒有推進(jìn)改革，反而被更不規(guī)則的放權(quán)讓利所取代。

1992年小平同志的南方談話，猶如一聲春雷，使得大家的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的決定，并明確了財稅改革的方向和任務(wù)，即逐步實行“稅利分流”和分稅制。財政部門長期以來想干的事情、想搞的改革，終于可以向前推進(jìn)。

1993年4 月22日，中央政治局常委會專門聽取了我和國家稅務(wù)局局長金鑫關(guān)于財稅體制改革的匯報。常委們不斷插話，討論是非常熱烈的。我還記得一個很有趣的細(xì)節(jié)。江澤民總書記說，你們提的方案這么復(fù)雜，膽子不小嘛！金鑫很有意思，答了一句：科學(xué)嘛，就是要大膽假設(shè)，小心求證！4 月28日，中央政治局常委會正式批準(zhǔn)了稅制改革的基本思路，并決定朱镕基負(fù)責(zé)幾項重大改革方案的領(lǐng)導(dǎo)工作。

1993年7月中旬形成了國家與企業(yè)分配關(guān)系、工商稅制和分稅制改革三個初步方案。7月22日，國務(wù)院總理辦公會議決定加快財稅體制改革步伐，將原定的分步實施方案改為一步到位，要求9月份之前拿出具體方案，并于1994年1月1日起在全國推行。中央成立了財稅改革領(lǐng)導(dǎo)小組，我任組長，金鑫和財政部副部長項懷誠任副組長。9月2日、3日，中央政治局常委會聽取并同意財稅改革方案。

核心是分稅制

1994年財稅改革涉及的內(nèi)容較多，核心是分稅制改革。分稅制主要內(nèi)容是，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入范圍；分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)；建立中央對地方的稅收返還制度。改革的目標(biāo)就是要提高財政收入的“兩個比重”。我就任財政部部長之初，曾向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)說，中央向地方借錢這個辦法不行，哪有“老子”向“兒子”借錢的？只有“兒子”來向“老子”要錢才有凝聚力。毛主席說：手中沒把米，叫雞也不來，更何況這么大一個國家呢？后來分稅制改革決定里面有一句非常重要的話：“為了國家的長治久安”，這句話不僅僅是從經(jīng)濟角度來說的，也是有深刻政治含義的。

但是，如何分稅，是面臨的一個重大課題。1993年設(shè)計分稅制改革方案時，恰逢我國經(jīng)濟過熱，固定資產(chǎn)投資失控，金融秩序混亂，通貨膨脹嚴(yán)重。在經(jīng)濟環(huán)境并不寬松的情況下，既要達(dá)到提高“兩個比重”的目標(biāo)，又要致力于改善宏觀環(huán)境。因此，在劃分稅種時是費了一些心思的：明確將維護(hù)國家權(quán)益和實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；為鼓勵地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)和效益型經(jīng)濟，將主要來源于這些領(lǐng)域的稅收，例如營業(yè)稅等劃為地方稅；為淡化地方片面追求GDP，防止地區(qū)封鎖，減少重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)，將國家控制發(fā)展的一些消費品，比如煙、酒、高級化妝品實行消費稅，而消費稅100％歸中央；當(dāng)時最紅火的加工制造業(yè)的流轉(zhuǎn)稅，改革前主要屬于地方稅源的產(chǎn)品稅，改為增值稅以后實行共享，中央拿大頭；同時，為體現(xiàn)資源國有，國家要保留對資源稅的分享權(quán)，考慮到大部分資源集中在中西部地區(qū)，資源大省一般都是財政窮省，大部分資源稅全部留給地方，個別品種如海洋石油資源稅劃歸中央。

增值稅是稅制改革后最大的稅種，也是這次改革關(guān)鍵的內(nèi)容。朱镕基在聽取我們匯報后，在增值稅的增量分成比例上，他提出了“高、中、低”三個分成比例，即“二八”、“三七”、“四六”的設(shè)想，請方案小組算算賬，核心原則是“保地方利益，中央財政取之有度”。

8 月31日，在總理辦公會討論時，我們拿出 “高、中、低” 三個測算方案。只有個別人認(rèn)為，要借分稅制改革之機中央多拿一些，選擇“高”方案，但大多數(shù)人不同意；也有個別人同意“低”方案?！案摺薄ⅰ暗汀眱蓚€方案很快就被否決了，更多的人傾向“三七”開的“中”方案。最后交給中央政治局討論時確定分成比例為75︰25方案。同時建立一個超過上年增長部分給予返還的系數(shù)。

建立返還系數(shù)是激勵地方的做法。以一個基期年為基點，按照分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額，作為中央對地方的返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，而且逐年給予一定增長。究竟遞增比率為多少合適？開始時，我們傾向按通脹率確定，朱镕基提出是否可以考慮按中央財政的實際增收比率系數(shù)化、指數(shù)化來確定。最后確定了一個1︰0.3 系數(shù)，即全國增值稅和消費稅平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。1 ︰0.3系數(shù)，時間越長，返還的系數(shù)就會起變化，不斷降低，這是因為分母、分子的大小差不斷變化而引起的。

分稅制改革是一個漸進(jìn)式改革，朱镕基對河北省委及財政廳的同志說：這種改革是非常溫和的改革，地方既得利益沒有損害，而且返回去的不是“死面”，而是一塊“發(fā)面”。

分設(shè)國稅局和地稅局

1994年財稅改革前，稅法約束軟化。省、市、縣各級政府都有權(quán)減免稅。除地方有意藏富于民的體制性原因外，征管體制也存在缺陷。當(dāng)時全國是一個稅務(wù)系統(tǒng)，實行屬地化管理。在這種體制背景下，一些地方官員可以得心應(yīng)手地大量減免稅收。減免的稅收中很大一部分實際上為應(yīng)當(dāng)上繳中央的收入。地方“請客”，國家“埋單”。企業(yè)減免稅多了，財政就沒有錢了，中央財政更沒錢了。分稅制改革后，如果在征收上不實行分開征收，稅種劃分再合理，執(zhí)行中也會大打折扣。

在一些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家，大都分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套機構(gòu)。如美國就設(shè)有聯(lián)邦、州甚至地方稅務(wù)局；日本不僅分設(shè)有中央稅務(wù)局、地方稅務(wù)局，還設(shè)有專門的稅務(wù)警察局。這些國家都是總結(jié)了多年的經(jīng)驗才這樣做的。

我國按照分稅制體制要求，分別設(shè)置了兩個稅務(wù)局，一個是國家稅務(wù)局，一個是地方稅務(wù)局。國稅局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方稅務(wù)局實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主。

當(dāng)時也有不同意見，認(rèn)為會增加稅收人員?，F(xiàn)在十幾年過去了，情況如何？1995年全國稅收人員共73.4萬人，其中國稅43.9萬人，地稅29.5萬人。到2007年底，全國稅務(wù)系統(tǒng)74.8萬人，增加了1.4萬人。其中，地稅35.2萬人，增加4.7萬人，國稅39.6萬人，還減少了3.3萬人。即使地稅系統(tǒng)增加4.7萬人，也有其相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?995年決定將原由財政部門征管的農(nóng)業(yè)稅劃給地方稅務(wù)系統(tǒng)，由此，隨業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)，有的地方將一部分農(nóng)稅人員轉(zhuǎn)入了地稅系統(tǒng)，沒有劃轉(zhuǎn)的地方招聘了一些農(nóng)稅工作人員。

當(dāng)時設(shè)立兩個稅務(wù)局最大的問題，是稅務(wù)系統(tǒng)的離退休職工怎么劃分。后來朱镕基請示李鵬決定，稅務(wù)系統(tǒng)的離退休職工，除非本人愿意留在地稅局，原則上國稅局全收。這就是說中央把離退休人員全部擔(dān)起來了，由此解決了問題。

分設(shè)稅務(wù)局是一個十分重要的舉措。如果沒有分設(shè)兩個稅務(wù)局，現(xiàn)在根本不可能每年征收到數(shù)以萬億計的財政收入。因為分設(shè)稅務(wù)局，多蓋了一些辦公樓，這是事實。但它們之間的得失是不言而喻的。更為重要的是，分設(shè)稅務(wù)局從制度上杜絕了拿別人的錢請客這一極不正常的現(xiàn)象，規(guī)范了稅收征管秩序，凈化了市場經(jīng)濟運行環(huán)境。

關(guān)鍵是處理好國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系

國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系，是1994年財稅改革又一重要內(nèi)容。改革開放前我國經(jīng)濟主體是以國有企業(yè)為骨干的公有制企業(yè)，非國有企業(yè)是在改革開放后逐漸發(fā)展起來的，當(dāng)時數(shù)量還不大，但其市場化特征比較明顯。在國家與企業(yè)的分配關(guān)系上，國有企業(yè)另搞一套，顯然不符合市場經(jīng)濟的要求。這也是當(dāng)時社會各方面議論較多的問題。因而，處理國家與企業(yè)之間分配關(guān)系的改革，核心是處理好國家與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系。

國有企業(yè)改革走市場化道路，和非國有經(jīng)濟統(tǒng)一納稅，這在當(dāng)時還是有爭議的。當(dāng)然也有不少人支持我們。我記得時任中國人民銀行行長助理的吳曉靈（后來是副行長），在一起開會的時候，就贊成我們的意見，認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一征稅，公平競爭。

改革國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系，首先要客觀分析實際情況。與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)所得稅率高達(dá)55％，稅后利潤必須上繳；由于社會保障制度尚未建立，還要承擔(dān)相當(dāng)大一部分社會職能，如職工養(yǎng)老、公費醫(yī)療等。此外，企業(yè)還辦“社會”，如子弟校、幼兒園甚至政法機關(guān)。這些負(fù)擔(dān)如果降不下來，國有企業(yè)與非國有企業(yè)難以平等競爭，而承包制又面臨諸多矛盾，諸多不平衡。

為了合理處理國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系，增強國有企業(yè)的活力，1993年在財稅改革的同時采取了六項措施：一是停征能源交通基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金；二是普遍提高折舊率，并允許企業(yè)加速折舊；三是企業(yè)的技術(shù)開發(fā)費按實際發(fā)生額，進(jìn)入成本費用，用于技術(shù)開發(fā)研究的設(shè)備購置，5萬元（當(dāng)時價）以下的直接進(jìn)成本，5萬元以上的分年攤銷進(jìn)成本；四是企業(yè)固定資產(chǎn)投資貸款的利息可以列入成本；五是降低企業(yè)所得稅率；六是作為過渡措施，對1993年前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上繳的辦法，同時，微利企業(yè)繳納的所得稅也不退庫。

上述措施的最后一條，我們的最初意見是應(yīng)該交。方案出來后，我讓財改司副司長劉克崮先去征求國家經(jīng)貿(mào)委企業(yè)改革司司長蔣黔貴的意見，雙方意見達(dá)成了一致。第二天在朱镕基主持的改革方案討論會上，經(jīng)貿(mào)委領(lǐng)導(dǎo)王忠禹、陳清泰的表態(tài)是積極的，認(rèn)為財政部認(rèn)真考慮了他們的意見，方案總體不錯，建議對稅后交利問題適當(dāng)考慮，有些細(xì)節(jié)可再改進(jìn)，同意在全國實行。最后，朱镕基以改革大局為重，說服我接受企業(yè)稅后利潤暫時不上交財政。我當(dāng)時認(rèn)為，出資人（即老板）應(yīng)當(dāng)有回報。稅是公共收入，利潤才是出資人的紅利。朱镕基的理由是，當(dāng)時國有企業(yè)承擔(dān)了相當(dāng)大一部分社會服務(wù)職能，而我們的社會保障制度還未建立，稅后利潤留給企業(yè)可以適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。他的理由是正確的，我接受了。

1994年的改革統(tǒng)一了國內(nèi)企業(yè)的所得稅稅率，沒有考慮涉外企業(yè)。企業(yè)所得稅稅率為什么定為33％，這是有原因的。當(dāng)時，財改司的同志經(jīng)過兩個月的奮戰(zhàn)，按照國有工業(yè)企業(yè)、國有大中型企業(yè)、全部國有企業(yè)和全部測算企業(yè)四個口徑，分別按35％、33％和30％三種稅率，測算了三套改革方案，對相應(yīng)的增減收情況進(jìn)行了精確計算。最后建議取33％的稅率方案，企業(yè)負(fù)擔(dān)與改革前比總體持平，略有下降。還能不能再降一點呢？姚依林曾經(jīng)問過這個問題。后來我們匯報，是可以低的，但是現(xiàn)在不能低，為什么呢？因為當(dāng)時的外資企業(yè)所得稅率為30％，另外地方可以有10％（即3個百分點）的附加，合起來為33％。如果國內(nèi)企業(yè)再降，就不符合企業(yè)公平稅負(fù)這一市場經(jīng)濟的基本原則了?，F(xiàn)在想來，正是當(dāng)時合理確定了企業(yè)所得稅稅率，才使得我們2007年推出的企業(yè)所得稅兩法合一的改革，具有了稅率上的法理基礎(chǔ)。

工商稅制改革

工商稅制改革內(nèi)容繁多，動作很大，是這三項改革中操作最復(fù)雜、工作量最大的一項。改革的指導(dǎo)思想非常明確，就是要統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系。

流轉(zhuǎn)稅是工商稅制改革的關(guān)鍵，因為它是收入的大頭。改革后的流轉(zhuǎn)稅由增值稅、消費稅和營業(yè)稅組成。流轉(zhuǎn)稅改革中，增值稅改革是核心。改革后實行統(tǒng)一的生產(chǎn)型增值稅，取消舊的多環(huán)節(jié)重復(fù)征收的產(chǎn)品稅。

這次改革選擇生產(chǎn)型增值稅，主要有兩方面考慮：一是不能影響財政收入，尤其是中央財政收入。為了達(dá)到這一目標(biāo)，采用生產(chǎn)型增值稅比較現(xiàn)實，盡管它與規(guī)范的消費型增值稅相比，還欠科學(xué)，但畢竟比傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)稅前進(jìn)了一大步。二是1993年前后，中國經(jīng)濟處于投資失控、膨脹狀態(tài)，而消費型增值稅恰恰對投資具有一定的刺激效應(yīng)，與當(dāng)時實行的緊縮政策不一致。