劉淑妍　諸大建

摘要從考察改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要政策工具——6個(gè)五年規(guī)劃入手，研究與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境3個(gè)支柱相關(guān)的政策演進(jìn)。1978—1995年是中國(guó)單個(gè)支柱的政策發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為發(fā)展的主要內(nèi)容。1992年中國(guó)參加21世紀(jì)議程，開始在理論上注意到3個(gè)支柱的發(fā)展，但是只是到了2001年的“十五”計(jì)劃才提出了與可持續(xù)發(fā)展的三重底線有對(duì)比意義的三生協(xié)調(diào)發(fā)展思想，并且在計(jì)劃編制中對(duì)資源環(huán)境問題有了充分的注意。2006年以來，中國(guó)的五年規(guī)劃政策開始出現(xiàn)了環(huán)境引導(dǎo)發(fā)展或者環(huán)境優(yōu)先的政策趨勢(shì)，但是在理論上仍然停留在并列或者融合的論述上。因此，當(dāng)前需要?jiǎng)?chuàng)新我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展管理模式和政策，設(shè)計(jì)未來政策變革的基本方向和路徑。

關(guān)鍵詞可持續(xù)發(fā)展政策；五年規(guī)劃；生態(tài)文明

中圖分類號(hào)F061.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104(2009)02-0122-05

自20世紀(jì)90年代后期，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增強(qiáng)，相伴隨的環(huán)境問題越來越制約著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)可持續(xù)發(fā)展政策的關(guān)注，研究者們從過去單純討論環(huán)境保護(hù)與開發(fā)，開始向環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三生協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。本文通過對(duì)我國(guó)6個(gè)五年計(jì)劃中有關(guān)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)內(nèi)容進(jìn)行梳理，明確當(dāng)下我國(guó)可持續(xù)發(fā)展政策變遷的基本走向，判斷未來我國(guó)可持續(xù)發(fā)展政策需要更為重視和強(qiáng)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)3類政策的相互包容和協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)。

16個(gè)五年規(guī)劃中可持續(xù)發(fā)展政策的總體趨勢(shì)分析

1.1經(jīng)濟(jì)包含社會(huì)與環(huán)境的反包含模式階段(從“六五”計(jì)劃到“八五”計(jì)劃的效率論階段)

1978—1995年是中國(guó)單個(gè)支柱的政策發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為發(fā)展的主要內(nèi)容，雖然環(huán)境與社會(huì)并沒有完全忽視，但是社會(huì)與環(huán)境方面的政策相對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策是明顯弱化的。效率優(yōu)先是這一時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要策略，三者關(guān)系所呈現(xiàn)出來的是經(jīng)濟(jì)包括社會(huì)，環(huán)境一定程度上包含于社會(huì)之中，三者的地位處于不平等、不均衡狀態(tài)。規(guī)劃的內(nèi)容設(shè)計(jì)表現(xiàn)為：

“六五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的基本任務(wù)是繼續(xù)貫徹改革、整頓、提高的方針，進(jìn)一步解決過去遺留下來的各種發(fā)展問題，取得實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況根本好轉(zhuǎn)的決定勝利。其中經(jīng)濟(jì)類政策規(guī)劃占據(jù)主要地位。社會(huì)政策規(guī)劃重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究和教育發(fā)展，人口、勞動(dòng)、居民收入和消費(fèi)水平，以及城鄉(xiāng)建設(shè)和社會(huì)福利事業(yè)、文化事業(yè)、衛(wèi)生體育事業(yè)。環(huán)境政策規(guī)劃包含于第五篇社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。僅僅在第三十五章環(huán)境保護(hù)中，提出制止對(duì)自然環(huán)境的破壞，努力控制生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化，使一些重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境狀況有所改善。

發(fā)展到“七五”規(guī)劃，所提出的主要任務(wù)依然是進(jìn)一步為經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，努力保持社會(huì)總需求平衡，使改革更加順利地展開，力爭(zhēng)在五年或更長(zhǎng)一些的時(shí)間內(nèi)，基本上奠定有中國(guó)特色的新型社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)；同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，在發(fā)展生產(chǎn)和提高經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，繼續(xù)改善城鄉(xiāng)人民生活。經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃依然占據(jù)主要地位。社會(huì)政策規(guī)劃主要在第九篇中，強(qiáng)調(diào)重視人民生活和社會(huì)保障，控制人口增長(zhǎng)，規(guī)劃勞動(dòng)力就業(yè)，以及提高居民收入，引導(dǎo)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整。并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)衛(wèi)生、體育和社會(huì)保障事業(yè)。環(huán)境政策規(guī)劃包含于第九篇人民生活和社會(huì)保障中。在第五十二章環(huán)境保護(hù)中強(qiáng)調(diào)到1990年使工業(yè)的主要污染物50％～70％達(dá)到國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；保護(hù)江河、湖泊、水庫和沿海的稅制；保護(hù)重點(diǎn)城市的環(huán)境；保護(hù)農(nóng)村環(huán)境；改善生態(tài)環(huán)境。

“八五”規(guī)劃的基本任務(wù)仍然是以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)。但已逐步強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中注重兼顧社會(huì)和環(huán)境。篇章規(guī)劃中專門設(shè)置第八篇人民生活和消費(fèi)政策。環(huán)境政策規(guī)劃包含于第四篇地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局和政策中。把環(huán)境治理提升到國(guó)土開發(fā)整治和環(huán)境保護(hù)的層次中來，強(qiáng)調(diào)有重點(diǎn)對(duì)大江大河大湖進(jìn)行綜合治理；嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，加快土地綜合利用總體規(guī)劃制定；加強(qiáng)對(duì)海岸帶、海島、海域的海洋資源調(diào)查、勘探和規(guī)劃；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)和管理；重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的防治和管理等內(nèi)容，環(huán)境政策的設(shè)計(jì)有了與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)平衡的位置。

1.2經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境并列的階段(“九五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃期間的協(xié)調(diào)論階段)

1992年中國(guó)參加21世紀(jì)議程，開始在理論上注意到三個(gè)支柱的發(fā)展，1995年最高領(lǐng)導(dǎo)提到了可持續(xù)發(fā)展，但是只是到了2001年的“十五”計(jì)劃才提出了與可持續(xù)發(fā)展的三重底線有對(duì)比意義的三生協(xié)調(diào)發(fā)展思想，并且在計(jì)劃編制中對(duì)資源環(huán)境問題有了充分的注意。然而，那個(gè)時(shí)候無論是從內(nèi)容上還是形式上對(duì)三個(gè)支柱的理解仍然是并列式而不是包含式的。規(guī)劃中的內(nèi)容變化表現(xiàn)為：

“九五”規(guī)劃是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在五年規(guī)劃基礎(chǔ)上提出我國(guó)2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，把可持續(xù)發(fā)展和科教興國(guó)作為我國(guó)的兩大重點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針中，強(qiáng)調(diào)牢牢把握“抓住機(jī)遇、深化改革、擴(kuò)大開放、促進(jìn)發(fā)展、保持穩(wěn)定”的大局，是今后必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針，要正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系。提出今后15年保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，努力做到速度和效益相統(tǒng)一、微觀活力和宏觀調(diào)控統(tǒng)一，總量增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的統(tǒng)一。社會(huì)政策規(guī)劃表現(xiàn)在將原有的人口和就業(yè)內(nèi)容提到宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策篇章中；教育與科技合并為第五篇實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略。規(guī)劃中明確提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展；保持社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，積極促進(jìn)社會(huì)公正、安全、文明、健康發(fā)展。環(huán)境政策規(guī)劃表現(xiàn)為第九篇可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。第一條國(guó)土資源保護(hù)和開發(fā)中強(qiáng)調(diào)依法保護(hù)并合理開發(fā)土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)和海洋資源，完善自然資源有償使用制度和價(jià)格體系，逐步建立資源更新的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)土地管理。第二條環(huán)境和生態(tài)保護(hù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，所有建設(shè)項(xiàng)目都要有環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃和要求，在各類項(xiàng)目建設(shè)中逐步強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)。

“十五”規(guī)劃繼續(xù)堅(jiān)持把發(fā)展作為主題，堅(jiān)持把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)按照宏觀調(diào)控，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，科技、教育發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展，提高人民生活水平5個(gè)方面給出預(yù)期目標(biāo)設(shè)計(jì)。內(nèi)容結(jié)構(gòu)有了清晰的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、可持續(xù)發(fā)展三大類區(qū)分。經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃從原來的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，各地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。環(huán)境政策則內(nèi)化于可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中，人口、資源和環(huán)境篇章強(qiáng)調(diào)了人口增長(zhǎng)(社會(huì)因素)與保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境間的關(guān)系，明確提出把改善生態(tài)、保護(hù)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。堅(jiān)持把發(fā)展作為主題，高度重視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、生態(tài)、環(huán)境和科技等因素的協(xié)調(diào)前進(jìn)，把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提高到一個(gè)新的水平。

1.3環(huán)境引導(dǎo)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段(從“十一五”計(jì)劃開始的優(yōu)先論階段)