王建明

摘要為有效管制城市垃圾，我國迫切需要建立城市垃圾管制長效機制，實現(xiàn)從命令控制政策向環(huán)境經(jīng)濟政策的“歷史性轉(zhuǎn)變”。本文在對環(huán)境經(jīng)濟政策的理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗進行回顧的基礎(chǔ)上，著重討論三類環(huán)境經(jīng)濟政策：垃圾按量收費、預(yù)收處理費用與循環(huán)回收補貼、押金返還制度。結(jié)果表明，鑒于垃圾污染問題的獨特特征(屬于面源污染，邊際環(huán)境損害與個體行為水平不存在簡單線性關(guān)系。垃圾污染責(zé)任難以明確界定等)，城市垃圾管制沒有簡單、單一的環(huán)境經(jīng)濟政策。必須針對各責(zé)任主體設(shè)計獨特化、具體化、精細化、針對性的環(huán)境經(jīng)濟政策。任何一種環(huán)境經(jīng)濟政策的有效性都是相對的。都需要相關(guān)政策的支持、配合，也都必須和現(xiàn)有的法律制度、文化背景、經(jīng)濟水平等相適配。由此，不同環(huán)境經(jīng)濟政策必須整合協(xié)調(diào)使用，最終形成城市垃圾管制一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系。

關(guān)鍵詞城市垃圾管制；環(huán)境經(jīng)濟政策；體系；垃圾按量收費；押金返還制度

中圖分類號F062.9文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104(2009)02-0098-06

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展和城市人口的增加，城市垃圾污染問題也日益顯露和突出，逐漸成為政府和社會各界關(guān)注的焦點問題之一。加強城市垃圾管制，促進垃圾減量化、再利用、再循環(huán)，節(jié)約資源、保護環(huán)境已是勢在必行、刻不容緩。本文主要討論城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系，以期為中國出臺相關(guān)垃圾管制政策提供借鑒。

1環(huán)境經(jīng)濟政策的相關(guān)理論與實踐回顧

環(huán)境經(jīng)濟政策(也稱為“基于市場的”政策、激勵性政策、經(jīng)濟激勵政策、經(jīng)濟激勵手段、經(jīng)濟手段等)是與命令控制政策(或者說命令控制手段、行政手段等)相對而言的。環(huán)境經(jīng)濟政策的起源可以追溯到20世紀20年代Pigou首次提出的“矯正稅收”思想，經(jīng)濟學(xué)家后來稱之為糾正環(huán)境外部性的“庇古稅”(Pigouvian tax)。順著Pigou的思路，1972年，OECD提出并采納了“污染者付費原則”(Polluter-pays-principle，PPP)作為制定環(huán)境政策的基本經(jīng)濟原則。1984年，OECD召開了“環(huán)境與經(jīng)濟學(xué)”大會，對強化經(jīng)濟手段的作用給予了重視。1992年，聯(lián)合國《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》要求各國重視環(huán)境經(jīng)濟政策，明確認同了PPP原則、環(huán)境成本內(nèi)部化及經(jīng)濟手段的應(yīng)用。

概括地說，環(huán)境經(jīng)濟政策是按照市場經(jīng)濟要求，運用價格、稅收、收費等經(jīng)濟激勵手段，調(diào)節(jié)或影響市場微觀主體的行為，以實現(xiàn)環(huán)境管制的目標(biāo)。換言之，它是通過市場信號刺激行為人的動機，而不是通過明確的控制標(biāo)準和條款來規(guī)范人們的行為。環(huán)境經(jīng)濟政策主要分為兩類：一類是基于福利經(jīng)濟學(xué)觀點的“庇古手段”，如稅收、收費等手段；另一類是基于新制度經(jīng)濟學(xué)觀點的“科斯手段”，如明晰產(chǎn)權(quán)等。不論哪一類環(huán)境經(jīng)濟政策，其共同點都是引入市場力量，且這一市場力量足以影響微觀主體對可選擇行為的成本和收益進行評估，從而使污染者的最優(yōu)決策有益于環(huán)境。可見，環(huán)境經(jīng)濟政策不同于一般的財政手段。OECD1987年對10個國家的100多項經(jīng)濟措施的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多措施由于收費太低幾乎沒有意義，將近一半的措施原期望能產(chǎn)生經(jīng)濟激勵，實際僅有1／3的措施產(chǎn)生了刺激效果。超過一半的措施僅僅增加了財政收入。

環(huán)境經(jīng)濟政策得到了理論界和實踐部門的積極響應(yīng)和支持。OECD指出，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種“內(nèi)在約束”力量，它與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比具有如下特點：①可以最低的成本實現(xiàn)預(yù)期環(huán)境目標(biāo)(因為它給了微觀主體選擇的自由和彈性)；②有助于管制部門制定最優(yōu)的政策干預(yù)水平以實現(xiàn)社會最優(yōu)；③可以為持續(xù)的環(huán)境改善提供動態(tài)激勵。在StavinsL2j看來，相對于傳統(tǒng)的命令控制政策，環(huán)境經(jīng)濟政策的兩個顯著特征是：①具有低成本、高效率特點；②能產(chǎn)生技術(shù)創(chuàng)新及擴散的持續(xù)激勵。Stavins進一步指出，如果環(huán)境經(jīng)濟政策能夠得到很好地設(shè)計和執(zhí)行，那么廠商(私人)在追求自身利益的同時就可以客觀地實現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)。思德納認為，命令控制政策會導(dǎo)致更高的基本效率成本和次優(yōu)成本，因為產(chǎn)出替代效應(yīng)不能充分發(fā)揮，而且收入循環(huán)和稅收相互影響的成本總和顯得更高。與之相對，環(huán)境經(jīng)濟政策以內(nèi)化環(huán)境行為的外部性為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而可以建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。

當(dāng)然，環(huán)境經(jīng)濟政策也并非普遍、無條件適用。一些學(xué)者認為，庇古稅實現(xiàn)帕累托最優(yōu)是建立在若干經(jīng)典假設(shè)基礎(chǔ)上的。這些經(jīng)典假設(shè)包括：信息完全對稱、監(jiān)督成本很低、產(chǎn)權(quán)明晰等。當(dāng)這些經(jīng)典假設(shè)不能滿足或違背時，直接的庇古稅便不再有效。在Barde看來，PPP原則沒有對哪些當(dāng)事人應(yīng)該算作污染者給予準確的界定，而把對污染者的識別留給國家權(quán)力機關(guān)進行決定。且PPP原則沒有明確指明污染者需要支付多少。OECD則指出，環(huán)境經(jīng)濟政策所產(chǎn)生的刺激效果取決于其所影響的行為的彈性(價格彈性、補貼彈性、收入彈性等)、提供的信號的強度(收費水平)以及替代品或替代方案的可得性。

盡管環(huán)境經(jīng)濟政策并非完美無缺，也存在適用性問題，但總的來說，環(huán)境經(jīng)濟政策正在得到越來越普遍的認同和重視，且已經(jīng)擴展到環(huán)境政策的各個領(lǐng)域。在經(jīng)濟發(fā)達國家城市垃圾管制中，環(huán)境經(jīng)濟政策也同樣得到了越來越普遍的應(yīng)用。與之相對，中國的城市垃圾管制主要還是采用行政性的命令控制手段，環(huán)境經(jīng)濟政策使用較少。隨著垃圾問題的日益突出和傳統(tǒng)的命令控制政策缺陷(如階段性、高成本、低效率等)的逐漸顯露，建立城市垃圾管制的長效機制，推行環(huán)境經(jīng)濟政策已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢。國家環(huán)?？偩纸诔珜?dǎo)和詮釋的“環(huán)保新政”和“環(huán)境經(jīng)濟新政策”也體現(xiàn)了這一趨勢。下面，本文主要討論城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系。

2城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系構(gòu)架

討論垃圾管制的環(huán)境經(jīng)濟政策必須首先深入分析垃圾問題的本質(zhì)特征。筆者以為，垃圾問題至少具有以下三項特征：首先，垃圾污染屬于面源污染(Non-point pollution，NPP)，而不是“點源污染”(Point pollution)。換句話說，垃圾外部性是公共外部性(Public extemalities)，而不是私人外部性(Private externalities)。這表現(xiàn)為，每個人都受到其他人施加的垃圾污染影響，同時每個人又都在生產(chǎn)垃圾污染，并施加給其他人；其次，垃圾拋扔的邊際環(huán)境損害與微觀主體的行為水平不存在單一的線性關(guān)系。這是因為，個人垃圾拋扔量(這是其造成損害的行為水平)不可能低成本度量。即便能夠度量垃圾拋扔的數(shù)量，垃圾的成分不同，其邊際環(huán)境損害也不一樣。顯然，舊電池、廢熒光燈管與水果皮的損害是完全不同的；最后，家庭和廠商在垃圾問題中的責(zé)任是難以明確界定的。這體現(xiàn)為，垃圾既是家庭在消費(包括購買、使用、處理)中產(chǎn)生的，同時垃圾(如各

類包裝材料、紙張、電池等)又是廠商生產(chǎn)的，而且往往消費行為也是廠商引導(dǎo)的，是其營銷行為的結(jié)果。這樣，廠商也是垃圾問題的間接制造者。

基于以上對垃圾問題的特征分析，我們可以進一步推斷相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟政策特點。首先，“科斯手段”一般不適用于垃圾管制，垃圾管制需要尋求適宜的“庇古手段”。這是因為，垃圾污染涉及的責(zé)任主體數(shù)量眾多，采用科斯手段的交易成本會非常高昂；其次，簡單的庇古稅不適用于垃圾管制。換句話說，對不同的微觀主體并不存在一個簡單、單一的環(huán)境經(jīng)濟政策，垃圾管制需要基于庇古稅原理采取一些修正性或替代性的環(huán)境經(jīng)濟政策；最后，垃圾管制不僅僅需要制定針對家庭的環(huán)境經(jīng)濟政策，而且還需要向上游延伸，即制定針對各類廠商(包括原材料廠商、產(chǎn)品制造商、商品零售商)的環(huán)境經(jīng)濟政策。進一步說，城市垃圾管制必須針對各責(zé)任主體設(shè)計獨特化、具體化、精細化、針對性的環(huán)境經(jīng)濟政策，最終形成一體化的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。垃圾問題的特征及相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟政策特點如表1所示。

考察垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系構(gòu)架需要分析垃圾生產(chǎn)的全過程。從物質(zhì)流程看，垃圾生產(chǎn)遵循這樣的物質(zhì)流程：原材料——產(chǎn)成品——商品——產(chǎn)品／垃圾——廢棄物。從責(zé)任者看，垃圾生產(chǎn)涉及的責(zé)任者依次為：原材料廠商——制造商——零售商——家庭(消費者)——垃圾處理場。鑒于垃圾在不同階段有不同的物質(zhì)形式，有著不同的責(zé)任者，由此，必須針對不同的責(zé)任者采取不同的環(huán)境經(jīng)濟政策。對原材料廠商可以采用原生材料征稅、再生材料補貼；對制造商可以采用循環(huán)回收補貼、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、預(yù)收處理費用等；對零售商可以采用押金返還制度等；對家庭可以采用垃圾按量收費、押金返還制度等。垃圾生產(chǎn)的物質(zhì)流程與相應(yīng)的一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系構(gòu)架如圖1所示。

在垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系構(gòu)架中，不僅僅包括面向家庭的環(huán)境經(jīng)濟政策(即下游政策)，也包括面向廠商(針對生產(chǎn)環(huán)節(jié))的環(huán)境經(jīng)濟政策(即上游政策)，還包括同時面向家庭和廠商的環(huán)境經(jīng)濟政策(即綜合政策)。限于篇幅，本文主要討論三類環(huán)境經(jīng)濟政策：垃圾按量收費、預(yù)收處理費用與循環(huán)回收補貼、押金返還制度。

3下游政策：垃圾按量收費

傳統(tǒng)的垃圾收費政策是固定收費。這種固定收費可以為垃圾處理籌集資金，緩解財政壓力，但它對所有的家庭實行統(tǒng)一價格(不論垃圾排放量多少)，這從兩方面產(chǎn)生低效率：一是由于家庭不用為拋扔的垃圾額外付費，家庭缺乏垃圾減量化或再循環(huán)的激勵；二是廠商也缺乏積極性去生產(chǎn)垃圾處理成本更低的產(chǎn)品。鑒于此，很多學(xué)者倡導(dǎo)或支持“垃圾按量收費”Pay-as-you-throw，PAYT，也稱“單位定價”(Unit-based pricing)。

垃圾按量收費是根據(jù)家庭實際的垃圾排放量確定收費額。它通過對垃圾直接定價來實現(xiàn)有效率的資源配置。垃圾按量收費的主要優(yōu)勢體現(xiàn)在以下兩方面：①激勵居民根據(jù)垃圾排放的私人成本來調(diào)整其排放和回收行為。垃圾按量收費增加了居民拋扔垃圾的私人邊際成本，居民會相應(yīng)地減少垃圾排放、增加垃圾回收；②激勵居民在消費時選擇產(chǎn)生垃圾量更少的產(chǎn)品，如購買簡化包裝的產(chǎn)品，減少一次性產(chǎn)品的購買等，從而從源頭減少垃圾量。

垃圾按量收費在經(jīng)濟發(fā)達國家已經(jīng)受到越來越普遍的重視和應(yīng)用，日益成為垃圾收費政策的趨勢。美國、日本、歐洲、澳大利亞、韓國等國家或地區(qū)的很多城市都實施了垃圾按量收費。在美國，20世紀80年代末期，僅有約100個社區(qū)實施了垃圾按量收費，1993年增加到1 000個，1997年4 150個，2001年5 200個。2006年則有7 095個社區(qū)采取了垃圾按量收費，占社區(qū)總數(shù)的26.3％以愛荷華州的Dubugue社區(qū)為例，自21302年垃圾按量收費實施后，循環(huán)回收增加30％，垃圾處理降低28％，垃圾減量效果非常顯著。

對垃圾按量收費的主要質(zhì)疑在于，垃圾按量收費可能導(dǎo)致“非法傾倒”(megat dumping)現(xiàn)象。從理論上講，當(dāng)家庭僅有兩種垃圾處置選擇(要么垃圾排放，要么循環(huán)回收)，那么對垃圾排放直接定價會刺激循環(huán)回收；但當(dāng)非法傾倒是第三種選擇，那么對垃圾排放直接定價會刺激非法傾倒。根據(jù)筆者對中國城市居民的問卷調(diào)查，對于“實行垃圾按袋收費后，人們會偷偷倒垃圾而不付錢”，有70.3％的居民“同意”或“大致同意”，僅有16.5％的居民“不同意”或“不太同意”。這表明多數(shù)居民還是擔(dān)心非法傾倒問題在一定程度上存在。然而，也有很多學(xué)者研究認為，非法傾倒更多只是人們的擔(dān)憂，而不是現(xiàn)實。Reschovcky和Stone的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管有51％的被訪者聲稱垃圾按量收費實施后非法傾倒增加了，但實際上并未發(fā)現(xiàn)顯著非法傾倒的證據(jù)。Skumatz和FreemanTM的研究進一步表明，非法傾倒只在20％的社區(qū)存在，而且延續(xù)時間并不長。

總的來說，相對于垃圾固定收費來說，垃圾按量收費具有較好的垃圾減量和循環(huán)回收效果，它通過對垃圾直接定價產(chǎn)生有效率的個體行為。但是，垃圾按量收費也可能誘發(fā)負面行為，尤其是非法傾倒行為。對中國來說，實行垃圾按量收費能否在減少垃圾排放量的同時又不導(dǎo)致大范圍的“非法傾倒”，這需要在實踐中進一步檢驗。就目前而言，考慮到中國城市居民的環(huán)保意識和道德觀念，全面實施垃圾按量收費必須謹慎。但在特定城市(或社區(qū))，尤其是對環(huán)境保護和資源節(jié)約意識較高同時道德觀念較強的城市(或社區(qū))，可以試行垃圾按量收費政策。中國一些城市已經(jīng)進行了嘗試。據(jù)《京華時報》(2007年11月28日)報道，北京已選取若干小區(qū)著手垃圾按量收費的試點工作。

4上游政策：預(yù)收處理費用與循環(huán)回收補貼

預(yù)收處理費用(Advance disposal fees，ADF)是在制造、銷售、消費時根據(jù)產(chǎn)品的最終處理成本收取的費用。通常也稱為“污染產(chǎn)品稅”、“產(chǎn)品收費”等。預(yù)收處理費用的經(jīng)濟原理在于，產(chǎn)品交易時未來處理廢舊產(chǎn)品(或包裝)的環(huán)境外部性并未反映在價格中，這樣預(yù)先收取處理費用能適當(dāng)提高產(chǎn)品價格，以反映真實社會成本，最終抑制產(chǎn)品消費和垃圾產(chǎn)生。

預(yù)收處理費用可以實現(xiàn)三個目標(biāo)：①激勵廠商實行前端減量化(減少產(chǎn)品產(chǎn)量或?qū)嵭袦p物質(zhì)化設(shè)計)，或轉(zhuǎn)向生產(chǎn)可循環(huán)回收產(chǎn)品，或提高產(chǎn)品中的循環(huán)材料含量(這進而有助于培育和穩(wěn)定廢舊產(chǎn)品的回收市場)；②抑制消費者對不可循環(huán)回收產(chǎn)品的消費，促進可循環(huán)回收產(chǎn)品的消費。盡管有時預(yù)收處理費用對消費行為的凈影響并不大，但預(yù)收處理費用的“象征意義”往往向消費者傳達了這樣的信息：這種產(chǎn)品是不合意的，消費者也會因此減少對其的消費；③為垃圾減量化、再利用、再循環(huán)和其它相關(guān)環(huán)保項目籌集資金。

預(yù)收處理費用在OECD國家應(yīng)用比較普遍，很多國家

都對一次性容器、電池、塑料袋、殺蟲劑、汽車輪胎等產(chǎn)品實施了預(yù)收處理費用。以塑料袋為例，1988年意大利實行“塑料袋課稅法”，商店每賣一個價值50里拉的塑料袋，要交100里拉(8美分)稅。這一政策實施以來，意大利的塑料袋消費立即降低了20％—30％，而在1983—1988年間塑料袋使用量增加了37％。而且，塑料袋稅除了激勵消費者更節(jié)約使用塑料袋外，還刺激了廠商研究和開發(fā)可生物降解的包裝袋。在愛爾蘭，2002年開始征收塑料袋稅，每個塑料袋征收15歐分(約1.5元人民幣)。愛爾蘭的塑料袋征稅取得了立竿見影的效果。塑料袋的人均年使用量從征稅前的328個下降為21個，降低了93.6％。而且塑料袋稅還為政府帶來了大約7 500萬歐元的稅收收益。鑒于2006年塑料袋的人均年使用量又上升到30個，愛爾蘭政府宣布，從2007年3月起塑料袋稅提高為22歐分，以確保塑料袋稅的激勵效果。

對預(yù)收處理費用的一個主要質(zhì)疑就在于，預(yù)收處理費用是一個“鈍”政策工具，它不能區(qū)別“拋扔”和“不拋扔”垃圾的社會成本差異。這是因為，預(yù)收處理費用的主要功能是激勵廠商實行前端減量化，但它并不直接鼓勵末端(垃圾產(chǎn)生后)再循環(huán)，消費者在消費后會喪失循環(huán)回收的積極性。鑒于此，實施預(yù)收處理費用時應(yīng)制定相應(yīng)的對策措施，如將稅收收益用于循環(huán)回收補貼，以促進產(chǎn)品的循環(huán)回收。

循環(huán)回收補貼(Recycling subsidy，RS)是對再生材料(舊報紙、舊塑料、舊玻璃等)的循環(huán)回收或再利用進行補貼。其經(jīng)濟合理性在于，再生材料使用的外部收益沒有被廠商內(nèi)部化，這導(dǎo)致社會使用過少的再生材料。這樣，實行循環(huán)回收補貼可以降低再生材料的相對價格，促進循環(huán)回收和再利用。循環(huán)回收補貼從兩方面發(fā)揮作用：一是從供給方面，它可以增加再生材料的市場供給，從而減少流向垃圾填埋場的垃圾總量；二是從需求方面，它可以促進廠商更多地使用再生材料，從而增加對再生材料的市場需求，促進再生材料市場的發(fā)展。

在美國等發(fā)達國家，對有利于循環(huán)回收的各種補貼(或類似的支持性政策)很多。例如，美國對私人企業(yè)在材料循環(huán)利用方面的研發(fā)投資給予補貼就非常普遍。已有35個州對投資于可循環(huán)利用產(chǎn)品的研發(fā)活動進行補貼，補貼方式有提供資助、貸款和減免稅收等。這對于鼓勵循環(huán)回收和再利用發(fā)揮了積極的作用。

對于循環(huán)回收補貼：①存在生產(chǎn)技術(shù)、市場需求等不確定因素時，循環(huán)回收補貼的有效性是值得懷疑的。Edwards和Pearee對紙循環(huán)的研究表明，提高回收材料的價格不會影響回收行為。他們甚至認為，通過直接操縱價格來鼓勵回收是最不可取的政策工具。這是因為，利用再生材料需要進行極其昂貴的新設(shè)備投資，在大部分現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)都是針對原生材料的情況下，使用再生材料的短期邊際成本是很高的。對此，一些學(xué)者指出，一種有效的方法是對廠商購置新型資本設(shè)備進行補貼，這種新型設(shè)備既可使用原生材料，也可使用再生材料。但考慮到采用再生材料作為投入會面臨供應(yīng)不確定性問題，企業(yè)可能不愿意進行這種資本投資。這樣，對某些再生材料(如廢鐵和舊報紙)來說，補貼的實行或取消不會影響回收率；②與預(yù)收處理費用類似，循環(huán)回收補貼只有單方面的效應(yīng)。即補貼主要促進廠商在垃圾生產(chǎn)后再循環(huán)(刺激垃圾的循環(huán)回收和再利用)，但它并不鼓勵垃圾生產(chǎn)的源頭削減。補貼甚至?xí)?dǎo)致過度生產(chǎn)、過度消費和過度廢棄。換言之，補貼在取得垃圾循環(huán)效應(yīng)的同時可能刺激垃圾產(chǎn)生，這至少部分地削弱了補貼的垃圾管制效果。對此，一種可行的解決辦法是將循環(huán)回收補貼和預(yù)收處理費用結(jié)合使用，這樣就同時鼓勵生產(chǎn)的源頭削減和處理的循環(huán)回收。循環(huán)回收補貼和預(yù)收處理費用的結(jié)合實際上就是押金返還制度。

5綜合政策：押金返還制度

押金返還制度(Deposit refund system，DRS)是消費者(或下游廠商)在購買可能導(dǎo)致垃圾污染的產(chǎn)品時支付一定的押金，當(dāng)其返還廢舊產(chǎn)品或包裝容器時獲得押金返還的一種環(huán)境經(jīng)濟政策。其基本原理是：押金在一定程度上構(gòu)成了對消費者的行為約束，用押金這一經(jīng)濟杠桿可以刺激消費者將廢舊產(chǎn)品返還給廠商(而不是直接拋扔)，從而實現(xiàn)垃圾管制目標(biāo)。押金返還制度是一個雙層系統(tǒng)，它在效果上類似于消費時對垃圾征稅(實現(xiàn)源頭削減)，垃圾回收時又進行補貼(確保循環(huán)利用)。如果垃圾被扔掉，就只能由消費者承擔(dān)費用。這樣，押金返還制度能夠確保采用成本最低的辦法來減少垃圾處理量，無論是通過源頭削減途徑還是通過循環(huán)利用途徑來實現(xiàn)。

押金返還制度得到了大多數(shù)學(xué)者的歡迎和支持。在筆者看來，押金返還制度本質(zhì)上是對庇古稅的修正、補充或替代。庇古稅有效的隱含假設(shè)是，政府可以直接、低成本地對負外部性行為進行監(jiān)控和證實。排污者行為越明顯，排污量越大，庇古稅才越有效。對垃圾污染(面源污染)來說，直接的庇古稅必然面臨著高昂的信息成本、監(jiān)督成本。此時押金返還制度可以很好地替代庇古稅。在押金返還制度下，無須政府或其他第三方對個人的負外部性行為進行直接的監(jiān)控和記錄證實，而是通過負外部性制造者主動展示良好行為。如果說庇古稅是“對不良行為的懲罰”，那么押金返還制度則是對“良好行為的獎勵"~12J。在押金返還制度下，個人有激勵去減少負外部性行為以獲得押金返還，而無須第三方監(jiān)控。這種責(zé)任重心轉(zhuǎn)移(從政府監(jiān)控和證實負面行為向個人主動展示良好行為)的制度設(shè)計顯然大大節(jié)約了交易成本。庇古稅和押金返還制度的替代如圖2所示。

押金返還制度在經(jīng)濟發(fā)達國家有著廣泛的應(yīng)用和成功的實踐。在德國，2003年1月起開始強制實行飲料容器押金制度。顧客購買不可回收容器的礦泉水、啤酒、可樂和汽水時，均要支付相應(yīng)的押金。自2006年5月起，德國押金制度擴展適用到一切對生態(tài)不友好的一次性飲料包裝。在美國，目前有11個州對飲料容器實施了容器押金法案，并取得了理想的效果：實施容器押金法案的州，路邊亂扔垃圾總體降低30％—64％，亂扔飲料容器降低69％—84％，回收率則高達78％(與此相對，未實施容器押金法案的州回收率僅為23％)。

當(dāng)然，也有一些學(xué)者質(zhì)疑押金返還制度實施的管理成本可能過高。對此，Dinan建議管制者重點對某些產(chǎn)品(舊電池、玻璃容器等)實施押金返還制度。根據(jù)Stavins的總結(jié)，押金返還制度主要適用于以下情形：①目標(biāo)是減少廢棄物的非法處置現(xiàn)象和總體上提高物質(zhì)的循環(huán)利用水平；②在廢棄物的合法處置成本和(對非法處置或亂扔垃圾進行)清理成本之間存在顯著的差異。筆者認為，盡管押金返還制度的適用范圍較窄，只占垃圾總量中的一小部分，但它針對的是社會邊際成本較高或者循環(huán)回收收益較高的垃圾(如廢舊容器、廢舊電池、廢輪胎、廢電子產(chǎn)品等有毒有害廢棄物)，由此，實施押金返還制度的社會收益相對較高。相應(yīng)地，為了有效地管制城市垃圾，中國也應(yīng)該借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗，對特定產(chǎn)品或領(lǐng)域?qū)嵤┭航鸱颠€制度。

6結(jié)語

從經(jīng)濟發(fā)達國家城市垃圾管制理論和實踐的發(fā)展趨勢看，一個明顯的趨勢就是從命令控制政策向環(huán)境經(jīng)濟政策的轉(zhuǎn)變。純粹的命令控制政策越來越受到挑戰(zhàn)，環(huán)境經(jīng)濟政策越來越得到普遍的應(yīng)用。對中國來說，隨著垃圾問題的日益突出和命令控制政策缺陷的逐漸顯露，我們也迫切需要實現(xiàn)從命令控制政策向環(huán)境經(jīng)濟政策的“歷史性轉(zhuǎn)變”。

當(dāng)然，本文并非對城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟政策體系做一個系統(tǒng)描述。筆者僅僅討論了三類政策：垃圾按量收費(下游政策)、預(yù)收處理費用與循環(huán)回收補貼(上游政策)、押金返還制度(綜合政策)。就本文有限的分析可以看出，任何一種環(huán)境經(jīng)濟政策的有效性都是相對的，都需要其它相關(guān)政策的支持、配合，也都必須和現(xiàn)有的法律制度、文化背景、經(jīng)濟水平等相適配。而且，為了有效地管制城市垃圾，不同的環(huán)境經(jīng)濟政策往往必須整合協(xié)調(diào)使用。從長期看，有效的垃圾管制政策不僅必然影響家庭的購買、消費和處理決策，而且還必然影響廠商的原材料選用(增加再生材料的使用)、產(chǎn)品設(shè)計(提高循環(huán)利用能力)和包裝生產(chǎn)(降低過度包裝)等決策。因此，整合使用多種環(huán)境經(jīng)濟政策，形成一體化的環(huán)境經(jīng)濟政策體系必將成為城市垃圾管制的趨勢。

(編輯：于杰)