張　煒

摘要：我國高等教育財政撥款存在著“中部塌陷”的現(xiàn)象。湖北、湖南、安徽、江西、河南、山西六省的高等教育生均預算內(nèi)事業(yè)費位于各地區(qū)的最低檔次。造成這一現(xiàn)象的原因主要是中部六省社會經(jīng)濟發(fā)展 “中部塌陷”的大環(huán)境；此外，現(xiàn)階段我國高等教育財政撥款模式和相關的教育財政政策也在一定程度上刺激了中部地區(qū)高等教育財政經(jīng)費“非均衡”發(fā)展的實踐。加大中央教育財政對中部六省的轉移支付，重視從績效和地區(qū)需求來構建高等教育財政撥款激勵機制是解決這一問題的主要途徑。

關鍵詞：高等教育財政；六?。恢胁克?；撥款

一、引言

近幾年來，隨著國家對東北老工業(yè)基地和西部大開發(fā)的政策傾斜，中部六省的發(fā)展壓力驟然增大，甚至面臨中部塌陷的困境。①中部六省人多地少，其人均國民生產(chǎn)總值低于全國的平均水平?！?007年中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)表明：中部六省國土面積合計102.81萬平方公里，為全國的10.71%；2006年，六省的國民生產(chǎn)總值之和為43217.98億元，占當年全國GDP的20.49%；同年,六省人口總計35251萬，占當年全國總人口的26.82%；六省的人均GDP為12260元,低于同年全國人均GDP的16046元。然而，中部六省同是又是我國高校集中和在校學生密集的區(qū)域之一——2006年，六省共有公辦普通高等學校471所，占全國1867所公辦普通高等學校的25.23%；六省公辦普通高等學校共有在校學生477.70萬人，占全國的27.47%。

二、我國高等教育財政撥款的“中部塌陷”現(xiàn)象

現(xiàn)階段，我國高等教育財政撥款呈現(xiàn)出“中部塌陷”的現(xiàn)象。

表1的數(shù)據(jù)顯示：1996年，中部六省高等教育生均事業(yè)費撥款都位于6000元以下，排在全國省市區(qū)的倒數(shù)第一檔和倒數(shù)第二檔。10年后，這一基本格局仍未能改變：2006年高等教育生均事業(yè)費撥款在4500元以下的地區(qū)又包括中部六省，六省的排序依然靠后；與此形成對照的是，東部的北京、上海、天津、廣東、浙江以及西部的西藏、青海等省市的生均預算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費撥款一直位居全國前列。此外，據(jù)《2006年教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》的數(shù)據(jù)顯示：2006年中部六省高等教育預算內(nèi)教育事業(yè)費平均增幅為9.62%，既低于東部地區(qū)的14.67%，也低于西部地區(qū)的10.17%。

表2則進一步顯示了東、中、西部各省區(qū)的高等教育生均預算內(nèi)事業(yè)費及其構成的詳細情況。1996年，東、中、西部三大區(qū)域的高等教育生均預算內(nèi)事業(yè)費的平均值分別為8726元、5209元、7086元；2006年分別為7194元、3363元、4533元；雖然總體上仍維持著“東部＞西部＞中部”的生均經(jīng)費支出格局，但東部與中、西部的差距在拉大。另一方面，從高等教育生均預算內(nèi)個人經(jīng)費與公用經(jīng)費（P/N）的比值來看：1996年，三大區(qū)域的P/N均值的差異不大，比例關系為1.02∶1.08∶1.02——即我國高等教育預算內(nèi)事業(yè)費中的個人經(jīng)費與公用經(jīng)費比例東、中、西部沒有顯著的差異，幾乎各占一半；但到了2006年，各區(qū)域高等教育預算內(nèi)個人經(jīng)費迅速增長，此時的比例關系為2.28∶2.53∶2.12，中部六省的人員經(jīng)費占事業(yè)費的比重最大而公用經(jīng)費所占比重最少。對各區(qū)域的P/N值的離散情況的方差測算結果顯示：1996年，中部和東部的P/N值具有較低的離散程度，分別為0.02和0.03；而隨著高等教育經(jīng)費改革的深入，2006年只有中部六省的P/N值具有較低的離散程度——其方差為1.22，遠低于東部的6.27和西部的2.11。高等教育經(jīng)費支出的區(qū)域結構性的特征差異充分表明：中部六省高等教育財政經(jīng)費投入水平相對較低且在結構上有較強的內(nèi)在一致性。

三、我國高等教育財政撥款的“中部塌陷”的原因分析

（一）中部六省社會經(jīng)濟發(fā)展“中部塌陷”

對于我國經(jīng)濟社會發(fā)展“中部塌陷”現(xiàn)象的歸因，主要包含以下四個方面。第一，改革開放以來，中部地區(qū)的資本積累率相對較低。2006年中部人口占全國的26.82%，GDP占全國的20.49%,資本形成額只占18.50%,而固定資產(chǎn)投資只占全國的18.57%。[１]第二，在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略指導下,一段時期以來國家投資重點在東部和西部。相關數(shù)據(jù)顯示：20世紀80年代全國基建投資累計達9000億元，其中投放在東部的占50.1%，西部、中部九省分別占26.6%和16.3%，不分地區(qū)的占7%。與此同時,財政轉移支付的年增長率的比重為:東部16.86%、西部14.21%、中部九省11.17%。［２］第三，中部地區(qū)金融市場發(fā)展還不夠充分。1995年至2005年中部地區(qū)的人均存、貸款率均落后于東部和西部，也低于同期全國平均水平。［３］第四，中部六省的產(chǎn)業(yè)結構高度化演進水平相對較低。2006年，全國第一產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值的比重為11.73%,而同期中部六省為15.30%，比全國平均水平高3.57%；六省的第三產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值比重為36.20%，比全國平均水平39.35%低3.15%。上述多方面的因素造成了中部六省地方財政能力一直相對有限，在2006年財政收支和地區(qū)人均GDP排名中，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南的財政收入和支出分列31省市區(qū)（不含港、澳、臺）的第11、15、23、8、14、13位和15、14、22、6、12、11位；而人均GDP則分列第15、28、24、16、17、21位。②

由于一些地方財政捉襟見肘，地方高等教育的政策所規(guī)定的經(jīng)費投入難以落實的情況時有發(fā)生。例如由于地方財力有限，某省的地方高校生均事業(yè)費一度嚴重不足——政府實際投入標準一直維持在3000元/生以下，而部分地方院校甚至只有1900元/生，遠低于中央直屬高校7000元/生的標準；此外，該地區(qū)部屬高校的“985工程”、“211工程”大部分配套經(jīng)費多年以來也沒有得到完全落實。［４］在地方政府財力嚴重不足的前提下，高校發(fā)展經(jīng)費的獲得更加依賴于銀行貸款。而截止到2006年底，湖北、湖南、安徽、山西等省的省屬高校負債總額均超過了60億元。

總之，“中部塌陷”現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在地區(qū)的國民生產(chǎn)總值等宏觀經(jīng)濟指標等方面，也反映在高等教育財政投入方面。中部六省社會經(jīng)濟發(fā)展“中部塌陷”的大背景決定了中部六省在地方高等教育財政投入方面提高的有限性和不可持續(xù)性，這是首要的、基本的決定因素。

（二）我國高等教育財政撥款體制的消極影響

改革開放以來，我國高等教育財政撥款體制歷經(jīng)兩次變革：第一次是1985年由“基數(shù)+發(fā)展”轉向“綜合定額+專項補助”；第二次則是發(fā)端于2000年的教育部試點部門預算改革，開始于2002年的由“綜合定額+專項補助”的撥款模式轉向“綜合+專項預算”的撥款改革。第一次改革將增量撥款的“基數(shù)”部分由依據(jù)“歷史數(shù)據(jù)”變革為依據(jù)高校自身的“規(guī)模層次”，這在客觀上促進了我國高校通過擴大辦學規(guī)模、提升辦學層次來獲得更多的教育經(jīng)費。第二次改革從財政管理體制“現(xiàn)代化”的高度將高等教育財政撥款正式納入教育部門和高校的預算管理，這是我國邁向現(xiàn)代高等教育財政管理的關鍵性步驟。但由于歷史因素和種種原因，改革還沒有最終完成——撥款的“綜合”部分的具體操作和執(zhí)行仍主要沿用原有的撥款標準或稍加變通；而真正發(fā)生著積極變化的是“專項補助”部分——這部分需要根據(jù)高校的部門或項目的自身預算提請相關申請，由教育部組織專家審核、財政部和教育部再將這部分經(jīng)費進行專項劃撥。

現(xiàn)階段，我國高等教育財政撥款模式處于從“綜合定額+專項補助”模式向“綜合+專項預算”模式轉型的過程中。然而，由于改革實踐過程中的種種困難和問題還沒有得到真正、徹底地解決，改革并沒有從根本上改變我國高等教育財政撥款的基本流程和“成本—增量”撥款的實質。因此，我國高等教育“綜合定額+專項補助”撥款模式的“重視辦學層次和規(guī)模，忽視培養(yǎng)質量、辦學特色和績效”的消極影響至今仍未完全肅清。

在這樣的撥款體制下，中部六省的高等教育財政經(jīng)費撥付也不可避免的存在著“重點地區(qū)，重點投入；重點高校，重點投入；重點專業(yè)，重點投入”的非均衡發(fā)展的“戰(zhàn)略規(guī)則”。《2005年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示：2004年，我國共有公辦普通高校1505所，其中中央直接管理的高校111所，地方直接管理的高校1394所。當年，中央高校財政總收入為736億元，校均財政收入為6.63億元；地方高校財政收入為1264億元，校均財政收入為0.97億元，僅為中央高校的14.63%。由此可見，在“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”下，中央高校占據(jù)了政府高等教育財政投入大部分資源。與東部和西部的中央高校相比，無論從分布的數(shù)量還是財政投入的經(jīng)費上來講，中部六省的中央高校都不占優(yōu)勢。如表3所示，我國中央直接管理的高校主要集中在東部地區(qū)：東部十省市匯集了47所教育部屬高校、63所“211工程”高校和16所“985工程”高校，超過了西部十一省市區(qū)和中部六省的總和。此外，東部15所“985工程”大學的一期共建投入校均達到了9.3億元，明顯高于西部和中部六省的校均水平；中部六省的部屬高校、“211工程”高校、“985工程”高校在數(shù)量上與西部地區(qū)相當，校均“985工程”大學的一期共建投入還略低于西部高校。

中部六省的中央高校集中了六省地方政府的大量高等教育財政資源。此外，中部六省的教育部屬高校、“211工程”和“985工程”國家重點建設高校幾乎全部集中在六省的省會城市。從共建的協(xié)議上講，這些省會地區(qū)要么給予配套經(jīng)費直接撥付，要么提供用地、交通、水電等配套工程的間接支撐。高等教育非均衡發(fā)展的財政撥款政策與實踐使得地方政府對地方普通高校和?？?、職業(yè)技術院校的財政投入的意識進一步弱化，在高等教育進入大眾化的階段，經(jīng)費投入常年達不到相關規(guī)定的生均投入標準。由于在區(qū)域社會經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下，中部六省很難得到中央在政策和經(jīng)費上的重點支撐，中部六省高等教育財政撥付就會傾向對少數(shù)規(guī)模大、層次高的重點地區(qū)、重點高校加大投入——因為這樣既能夠保持與國家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的一致，又能夠迅速得到共建畢業(yè)生、地區(qū)重點工程建設、專業(yè)技術發(fā)展、科技企業(yè)孵化等顯著的“軟實力”上的回報。因此，在現(xiàn)有的“成本—增量”型撥款模式下，地方非重點本科、專科和職業(yè)技術院校的專業(yè)、特色產(chǎn)出和績效發(fā)展常常被地方財政投入所忽視——在大學生眾多且重點高校實力超群的中部六省尤為如此。

（三）財政投入政策重心轉移：分稅制改革與義務教育投入改革的影響

在我國，1994年開始實施的“分稅制”財政體制具有“讓利不分權”、“事權劃分不明晰”、“財權與事權不統(tǒng)一”、“轉移支付體制滯后”等特點。實施“分稅制”財政體制后，地方財政占總財政收入的比重由1998年的51%下降到2006年的45%。③尤其是中、西部大多數(shù)省份的地方政府由于稅基小而雜、不成體系、征收困難等原因，造成了這些地區(qū)地方財政收入水平較低、公共經(jīng)費撥款積極性不高的不利局面。以湖北省為例，2006年湖北財政收入按結構比重的前五位依次為營業(yè)稅、增值稅、行政性收費、企業(yè)所得稅和城市維護建設稅，分別占當年財政收入的24.22%、16.34%、12.85%、9.99%和6.34%；而其后20多項稅費收入的總共僅占全部財政收入的30.26%，其中有的稅費項目收入還不足50萬。④

在分稅制實施改革的六年后，為了進一步減輕農(nóng)民負擔，鞏固分稅制改革的成果，我國從2000年開始在安徽試點取消農(nóng)業(yè)稅。2005年中部六省取消了農(nóng)業(yè)稅，2006年全國范圍內(nèi)全面取消了農(nóng)業(yè)稅。中部六省是我國的“魚米之鄉(xiāng)”，取消農(nóng)業(yè)稅對六省地方政府財政收入的影響程度要高于東部和西部地區(qū)（見表4）。2000年，中部六省農(nóng)業(yè)稅收入合計為61.22億元，占同年六省財政總收入比重達到了5.87%；這個比重明顯高于西部的4.61%和東部的1.10%。

分稅制改革從地方政府宏觀財政收入上間接影響了中部六省高等教育財政經(jīng)費的撥付；而我國的義務教育財政投入改革則直接影響了中部六省高等教育財政經(jīng)費的撥付。2001年國務院頒布了《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》，規(guī)定了我國義務教育投入“以縣為主”。而實際上，我國地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展差異極大，中、西部縣級財政無力負擔義務教育投資；另一方面中央教育財政對義務教育撥付力度相對不足。為了改變這一情況，2005年國務院又頒布了《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》?！锻ㄖ芳哟罅耸〖壺斦Φ胤搅x務教育經(jīng)費的負擔力度，此次改革在一定程度上分流了地方政府對高等教育的投入。

表5中，中部六省2005年比2004年義務教育階段的普通中、小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費的增長速度都在17%到35%之間，明顯高于普通高校9%到13%之間的增長水平。其中，山西、安徽、江西三省的普通高校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費還出現(xiàn)了顯著的負增長。

此外，中部六省的財政投入政策還存在落實的問題。我國《教育法》第五十五條規(guī)定：“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長?！钡珡谋?中可以看出：2006年，中部六省中只有河南和山西的預算內(nèi)教育撥款增長略高于財政經(jīng)常性收入增長；江西、河南、安徽則基本持平；而湖北當年的預算內(nèi)教育撥款增長速度遠低于地方財政經(jīng)常性收入增長。更進一步，從高校預算內(nèi)事業(yè)費和公用經(jīng)費增長兩個指標來看，六省對高等教育投入的重視程度不盡相同:湖北和河南對高等教育經(jīng)費投入增長更為顯著，而湖南、江西、安徽則增長緩慢；此外，山西的高校預算內(nèi)事業(yè)費、湖南和江西的高校預算內(nèi)公用經(jīng)費還出現(xiàn)了不同程度的負增長。

四、結語

造成中部地區(qū)高等教育經(jīng)費“中部塌陷”的原因是多方面、復雜而又有其規(guī)律和特點的。除開六省經(jīng)濟發(fā)展相對滯后原因外，我國高等教育財政體制、管理模式的不足以及財政政策缺陷都對我國地方高等教育財政經(jīng)費撥付產(chǎn)生了直接或間接的消極影響，尤其是對農(nóng)業(yè)大省多、大學生集中而高等教育整體發(fā)展水平還不高的中部地區(qū)。要解決這一問題，筆者提出幾點建議。

第一，國家盡快落實教育財政投入占GDP的4%這一目標。在加大對義務教育撥款的同時，國家應進一步鼓勵地方高等教育朝著多元化成本分擔的方向努力以更好地籌集教育經(jīng)費。

第二，中央教育財政考慮加強欠發(fā)達的中部地區(qū)的地方教育財政橫向和縱向轉移支付。在我國，北京、天津、上海、廣東等地區(qū)的高等教育和高等教育財政都相對發(fā)達，屬于中部地區(qū)人力資源流失的受益地區(qū)，可以考慮給予一定比例的橫向轉移。與此同時，財政部、教育部可以根據(jù)中部六省地方高校生均投入的標準與現(xiàn)實的差距，一方面督促省級財政切實加大投入，另一方面加強對這些地區(qū)高等教育的縱向轉移支付力度。

第三，進一步深化高等教育財政管理體制改革，加強高等教育現(xiàn)代會計制度的建立，重視地方高校的專業(yè)人才培養(yǎng)和績效發(fā)展，并由此改革現(xiàn)有的高等教育財政撥付制度。建立真正公平、有效的高等教育財政撥付的激勵機制是解決這一問題的根本辦法之一。

注釋：

①本研究中的“中部”專指湖北、湖南、安徽、江西、河南和山西六省。

②④數(shù)據(jù)來自《2007年中國統(tǒng)計年鑒》。

③數(shù)據(jù)根據(jù)《2007年中國統(tǒng)計年鑒》、《1999年中國統(tǒng)計年鑒》整理而來。

參考文獻：

[1]馮子標.中部塌陷原因及崛起途徑探[J].管理世界，2005(11)：150-151.

[2]張興勝.財經(jīng)分析:關于西部大開發(fā)的三個追問[N].中國經(jīng)濟時報,2008-08-08.

[3]楊勝剛,朱紅.中部塌陷、金融弱化與中部崛起的金融支持[J].經(jīng)濟研究,2007(5):55-67.

[4]蔣志臻.全國政協(xié)委員高校貸款視察報道[DB/OL].http://cppcc.people.com.cn/GB/5747585.html.