于 媛 梁 燕

摘要：金融危機(jī)帶來金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也帶來了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的界定，但對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究終究是關(guān)于財(cái)政的“收”“支”比較，或者說是資源與責(zé)任的比較。根據(jù)國外的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可以分為直接顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、直接隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、或有顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和或有隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是否反映在財(cái)政預(yù)算中，可以分為可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前金融危機(jī)的背景下，積極的財(cái)政政策和金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的可能性使防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前我國財(cái)政的重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：金融危機(jī)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)矩陣

一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概述

(一)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

目前國內(nèi)對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究還處在起步階段，對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵還沒有一個(gè)統(tǒng)一的表述。雖然對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究包括赤字風(fēng)險(xiǎn)論、財(cái)政功能障礙論、公共資源不足論等，但財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上就是“收”不抵“支”所帶來的政府失靈的可能性，只是對于“收”和“支”的確認(rèn)上，不同的研究對其側(cè)重的內(nèi)容不同。

(二)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分析框架

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分析框架形成提供了良好的基礎(chǔ)，該財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣是由世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家HanaP0lackova Brixi提出的。根據(jù)負(fù)債是否有法律依據(jù)，政府債務(wù)分為顯形負(fù)債和隱性負(fù)債：根據(jù)負(fù)債的不確定性程度，政府負(fù)債分為直接負(fù)債和或有負(fù)債。對以上兩個(gè)角度的分類進(jìn)行交叉組合，就形成了四種類型的政府債務(wù)，即直接顯形債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯形債務(wù)和或有隱性債務(wù)。在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣中。直接顯形債務(wù)包括國家債務(wù)、預(yù)算涵蓋的開支和法律規(guī)定的長期性支出。直接隱性債務(wù)包括未來公共養(yǎng)老金、社會保障計(jì)劃、未來保健融資計(jì)劃和公共投資項(xiàng)目的未來日常維護(hù)成本?；蛴酗@性債務(wù)包括國家對非主權(quán)借款、地方政府、公共部門和私人部門實(shí)體的債務(wù)擔(dān)保等?；蛴须[性債務(wù)包括銀行破產(chǎn)、災(zāi)害救濟(jì)等。

由于Hana Polackova Brixi提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣就政府債務(wù)來論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣具有片面性。然而，它提供了一個(gè)很好的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析思路。由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)歸根到底還是“收”和“支”的對比，所以在對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析時(shí)可以從以上四個(gè)方面人手進(jìn)行“收”“支”對比。在直接顯形風(fēng)險(xiǎn)、直接隱性風(fēng)險(xiǎn)、或有顯性風(fēng)險(xiǎn)和或有隱性風(fēng)險(xiǎn)中，對第一類風(fēng)險(xiǎn)和后三類風(fēng)險(xiǎn)的研究方法是不同的，對前者的研究以定量分析為主，對后者的研究則以定性分析為主。因此，根據(jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是否已經(jīng)反映在財(cái)政預(yù)算中，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分為可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指直接顯性風(fēng)險(xiǎn)，不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包括直接隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、或有顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和或有隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、金融危機(jī)背景下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

(一)可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1.可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估。直接顯性風(fēng)險(xiǎn)主要考察財(cái)政的支出和收入對比情況，因此財(cái)政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率是評估該風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)重要指標(biāo)。20世紀(jì)90年代歐共體成員國在馬斯特里赫特簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟》規(guī)定，入圍成員國的財(cái)政赤字率必須低于3％，國債負(fù)擔(dān)率必須低于60％。由于財(cái)政赤字主要通過發(fā)債來彌補(bǔ)，而國債的發(fā)行也受其可持續(xù)性的制約，所以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)直接與赤字和債務(wù)規(guī)模有關(guān)。

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的信息，我國2008年支出大于收入的差額執(zhí)行數(shù)是1800億元。2009年的預(yù)算數(shù)為7500億元，是2008年執(zhí)行數(shù)的416.7％。2008年我國GDP總額為30.067萬億元，如果2009年我國GDP實(shí)現(xiàn)8％的增長，則2009年GDP總額為32.472萬億元。只要GDP總額不低于25萬元億且赤字不再增加，那么我國的財(cái)政赤字率還沒超過3％的警戒線。

但是，歐盟的標(biāo)準(zhǔn)并不能作為衡量我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，只能作為一種參考指標(biāo)。首先，有些國家雖然財(cái)政赤字率與國債負(fù)擔(dān)率都超過歐盟標(biāo)準(zhǔn)，但沒有發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次，有些國家雖然財(cái)政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率按歐盟標(biāo)準(zhǔn)屬于正常范圍，但出現(xiàn)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如1997年亞洲金融危機(jī)涉及的幾個(gè)國家。此外，對我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分析應(yīng)該結(jié)合中國的國情，不能忽視的是，金融危機(jī)背景下我國的預(yù)算財(cái)政赤字達(dá)到了歷史最高水平。誠然赤字的增加未必帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但416.7％的增長幅度必須引起政府對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)注。

2.金融危機(jī)背景下可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源?？蓽y財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源于財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方面。首先。財(cái)政收入的減少將在一定程度上增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在金融危機(jī)的背景下，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大內(nèi)需，政府面臨減稅壓力。作為政府收入的重要來源，稅收的減少必將增加赤字?jǐn)U大的可能性。再者，支出的增加同樣會在一定程度上增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了避免經(jīng)濟(jì)衰退，積極的財(cái)政政策成了政府必不可少的政策工具。根據(jù)凱恩斯的理論，積極的財(cái)政政策會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，這也是為什么各國紛紛擴(kuò)大公共支出的原因。我國也推出了4萬億元的政府投資計(jì)劃。整體安排如下：基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，鐵路、公路、機(jī)場、水利等約占15000億元；教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等約占1500億元：節(jié)能減排、生態(tài)工程約占2100億：調(diào)整結(jié)構(gòu)和技術(shù)改造約占3700億左右：汶川大地震重點(diǎn)災(zāi)區(qū)的災(zāi)后恢復(fù)重建10000億元。雖然4萬億并不是全部由政府承擔(dān)，但隨著刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的推出，巨額的財(cái)政支出已經(jīng)形成。因此，從財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方面來看，我國政府面臨著前所未有的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)壓力。

(二)不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1.不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估。不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包括直接隱性風(fēng)險(xiǎn)、或有顯性風(fēng)險(xiǎn)和或有隱性風(fēng)險(xiǎn)。由于這三類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生主要體現(xiàn)在支出方面，因此，對這三類風(fēng)險(xiǎn)的分析可以暫不考察收入方面的風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希提出的政府債務(wù)規(guī)模矩陣給出了我國各類政府政府債務(wù)的外延，其中的直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)可以作為不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分析對象。在該矩陣中，直接隱性負(fù)債包括社會保障基金缺口(養(yǎng)老基金缺口、失業(yè)救濟(jì)缺口和醫(yī)?；鹑笨?、農(nóng)村社會保障缺口和國債投資項(xiàng)目資金缺口：或有顯性負(fù)債包括其他公共部門(如政策性銀行、鐵道等)發(fā)行債券、間接擔(dān)保的外債、與國債投資被套的資金、政策性銀行的不良資產(chǎn)、政府各部門辦的融資機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、政策性擔(dān)保公司不良資產(chǎn)、資產(chǎn)管理公司不良資產(chǎn)和政府各部門為引資而擔(dān)保的其他債務(wù)：或有隱性債務(wù)包括國有銀行不良資產(chǎn)、國有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損、農(nóng)村合作基金不良資產(chǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)。雖然這些風(fēng)險(xiǎn)因素當(dāng)前并沒有反映在財(cái)政預(yù)算中，但是他們隨時(shí)都有可能轉(zhuǎn)化成財(cái)政支出的一部分。形成直接顯性風(fēng)險(xiǎn)。在評估不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要對以上所列債務(wù)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，對其轉(zhuǎn)化為直接顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性進(jìn)行估計(jì)。

2.金融危機(jī)背景下不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源。公共風(fēng)險(xiǎn)是不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源。引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)的因素有很多，其中包括在不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估中所列示的各類政府債務(wù)。但是當(dāng)前，除了那些由于體制不完善而長期存在的不可測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)外，金融危機(jī)將會引起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)需要得到政府足

夠的重視。這是因?yàn)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化所造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)巨大。世界其他國家的財(cái)政處境有效地證明了這一點(diǎn)。在這次金融危機(jī)中，美國安排了7000億美元的巨額救市資金來化解金融風(fēng)險(xiǎn)。其中包括向公司注資及清理問題資產(chǎn)。此外，冰島的破產(chǎn)直接揭示了金融危機(jī)會引起嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。雖然目前我國的金融系統(tǒng)還沒有暴露出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但這不能說明我國不存在金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的可能性。

除了國外的教訓(xùn)，我國歷史上已出現(xiàn)過金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化，主要表現(xiàn)形式有：對國有商業(yè)銀行注資，即1998年財(cái)政部發(fā)行2700億元特別國債，用于補(bǔ)充四大國有商業(yè)銀行的資本金：成立金融資產(chǎn)管理公司剝離商業(yè)銀行不良債權(quán)；地方政府援助地方金融機(jī)構(gòu)：中央財(cái)政償付被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的外債。這些金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是由于風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的不健全及財(cái)政“兜底”的預(yù)期。因此。金融危機(jī)的傳染性和國內(nèi)仍需完善的金融市場成為當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)潛在的兩大來源。

三、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

(一)加強(qiáng)稅收管理

首先，要加緊稅制改革。優(yōu)化宏觀稅負(fù)水平和稅制結(jié)構(gòu)。其次，為了降低我國的稅收流失率，應(yīng)建立有效的稅收征管體系，包括建立良好的納稅服務(wù)機(jī)制、稅收監(jiān)控機(jī)制和稅收懲罰機(jī)制。再者，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)形勢的變化，應(yīng)設(shè)計(jì)一套有效的彈性稅收機(jī)制，使其能夠在稅收損失最小的情況下達(dá)到擴(kuò)大總需求的目標(biāo)。

(二)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

一定條件下，支出的增加并不一定帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的增加，只要支出結(jié)構(gòu)合理，支出的增加會帶來經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而使稅收增加。在金融危機(jī)的背景下。我國的出口大幅下降，投資和消費(fèi)成為拉動(dòng)總需求的主要方面。為了促進(jìn)消費(fèi)，應(yīng)加大在醫(yī)療、教育和住房方面的財(cái)政支出，解除居民消費(fèi)的顧慮。在采用通過投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的財(cái)政支出策略時(shí)，應(yīng)避免重復(fù)投資和低效率投資，并防止追加投資支出的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)合理控制國債規(guī)模

當(dāng)前，發(fā)行國債除了被用作彌補(bǔ)赤字之外，已經(jīng)成一種政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要方式。政府發(fā)債無疑是為了擴(kuò)大需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。但是國債的發(fā)行需要一個(gè)良性循環(huán)，否則債務(wù)的積累會帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此。國債的發(fā)行需要控制在適度規(guī)模內(nèi)。合理的國債規(guī)模應(yīng)該使國債赤字率和債務(wù)率的實(shí)際值低于其可持續(xù)值。合理控制國債規(guī)模還要做到完善國債市場及科學(xué)實(shí)用債務(wù)資金。

(四)加強(qiáng)金融監(jiān)管

加強(qiáng)金融監(jiān)管的最終目的就是避免金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，為了防止金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，政府應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)管職能，加強(qiáng)政府監(jiān)管部門之間的分工合作，建立合理的金融風(fēng)險(xiǎn)評估制度，完善現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查制度。設(shè)計(jì)有效的存款保險(xiǎn)制度等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，避免成為隱性保險(xiǎn)制度中的最后貸款人，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)自身進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)防范。此外，還應(yīng)該充分發(fā)揮行業(yè)和社會對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的作用。