武明楠 尹靈枝

摘要：近幾年來，隨著經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，機關(guān)行政運作成本不斷攀升，已成為經(jīng)濟發(fā)展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各國政府極其重視的問題和追求的目標。而對于我國來說，降低行政成本，不僅是建立節(jié)約型政府、減輕人民負擔(dān)的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)、重塑黨和政府在民眾中的威信的迫切需要。本文正是基于上述考慮，通過對行政成本內(nèi)涵的界定及對目前狀況的分析，提出了一些控制政府行政成本的對策建議。

關(guān)鍵詞：成本行政成本政府成本職能轉(zhuǎn)變

一、我國政府成本運轉(zhuǎn)的現(xiàn)有狀況

(一)政府財政支出總量與支出結(jié)構(gòu)不夠合理

我國財政支出占GDP的比重“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時期分別為23.2％、17.7％、13％、14.5％，2000年為17.8％。從國際比較看處于低水平，從變化趨勢看也符合市場化改革的方向，但這不能反映真實的行政成本狀況。目前的預(yù)算規(guī)模只是整個政府收支的一部分，此外還有預(yù)算外收支、制度外收支兩部分。賬外賬、“小金庫”普遍存在著。三塊加在一起才是政府收支的全部。預(yù)算外部分還有一個大體的數(shù)字，制度外部分根本就無法搞清楚，有資料表明三部分各占1／3，整個政府收支占GDP的比重就是50％以上。這個規(guī)模在國際比較中就是很高的水平。與發(fā)達國家比肩。而且，財政支出在結(jié)構(gòu)比值上出現(xiàn)了不夠合理的現(xiàn)象。一是政府在經(jīng)濟建設(shè)上的支出最多。2003年，經(jīng)濟建設(shè)費用支出為7410.87億元，而社會文教費、國防費、行政管理費、其它支出分別是6469.37億元、1907.87億元、4691.26億元、4170.58億元。這說明我國依然帶有較強的計劃經(jīng)濟色彩。政府的職能還沒有轉(zhuǎn)變到位。二是行政管理費增長率最高。1978年行政管理費支出占整個財政支出的比重只有4.7％，2003年則高達19.03％。

(二)表面縮減的政府機構(gòu)與真實的財政負擔(dān)令人堪憂

中國的行政改革主要是精簡機構(gòu)的改革，而不是精簡公務(wù)人員數(shù)量的改革，更不是壓縮行政支出、降低行政成本的改革。例如：2000年，財政供養(yǎng)人口4290萬人，其中行政人員988萬人，事業(yè)人員3292萬人。按該年黨政機關(guān)10043元的平均工資計算，一年的人頭費就是4300多億元，占當年財政收入13380億元的32％，使我國本來就有限的財力更加捉襟見肘。

(三)政府自身名目眾多的管理費用嚴重失控

我國政府自身的管理費用一直由財政大包大攬，許多支出魚目混珠。公私不分，吞噬著國家大量財富。導(dǎo)致政府行政費用連年攀升。其一是公務(wù)用車。官方媒體報道說，國內(nèi)黨政機關(guān)每年的公車耗費超過年度國防開支，同樣養(yǎng)一輛車。消耗是社會車輛的6—8倍，效率卻只有出租車的1／5。其二是公款吃喝。有人統(tǒng)計，我國一年花在吃喝上的公款消費超過1000億元，里面隱藏著許多被揮霍的過度消費和由公變私的個人消費。其三是會海難填。會議常年不斷，展開不凋，而且出現(xiàn)了無所謂、無成效、無準備、無決議的“四無”會議。據(jù)報載，由各級政府召開的會議不少于1億個，每天30萬個，僅會議差旅費就達500億元之多。其四是政府采購。各級政府一年采購數(shù)千億元，有的因采購方式不當，導(dǎo)致費用過高；有的因計劃不周或盲目采購，購而無用或不用，造成浪費。

(四)政府決策失誤所滲透的成本代價無法衡量

政府決策是政府行為的高度權(quán)威化，政府決策的成功與否是影響行政成本的主要因素。某些部門和個人高度壟斷、控制信息和權(quán)力，甚至公然搞“愚民政策”、“暗箱操作”。尋租活動猖獗，致使決策出現(xiàn)偏差和紕漏，直接看是加大了行政成本，間接成本則無法衡量。

二、政府高成本運轉(zhuǎn)的原因

(一)政府運行活動中的情商效應(yīng)

人類的情商都是客觀存在的。每個正常人都有情商與智商，二者的共同作用構(gòu)成了一個人的生活和生存能力。情商雖然是客觀存在的，但人類社會的發(fā)展又是以制度為準則的。無節(jié)制、無規(guī)范的情商作用將造成社會成本的增大，造成社會資源配置的不合理和不優(yōu)化。政府的運作活動過程，常常受到情商的干擾而擴大了政府成本。例如：一些公務(wù)人員為贏得上級領(lǐng)導(dǎo)的感情照顧，通過拉關(guān)系、結(jié)親戚、請客送禮、行賄等手段大搞“感情投資”。上下級關(guān)系搞的很好的，下級公務(wù)人員損害公共利益、擴大政府成本的不軌行為，將受到上級領(lǐng)導(dǎo)的庇護和縱容，下級公務(wù)人員往往又利用其在損害社會公共利益中占到的便宜和實惠去“回報”上級領(lǐng)導(dǎo)。所以說在情商效應(yīng)的作用下，增加了政府成本。

(二)“帕金森定律”的背后

帕金森定律揭示行政機構(gòu)充滿矛盾、扯皮、辦事效率低、機構(gòu)臃腫、人浮于事的“官場病”。其中說道，各部門用人越來越多的秘密在于，當官者寧愿找兩個比自己水平低的助手也不肯找一個與自己勢均力敵的下屬。由于人太多了，相互之間又制造出“許多工作”，于是人員進一步擴大。政府成本不斷膨脹，正是因為政府官員大多都有增設(shè)機構(gòu)和增加自己下屬人員的愿望。

(三)決策的失誤

在一些重大問題的決策上，有些領(lǐng)導(dǎo)頭腦發(fā)熱，沒經(jīng)過科學(xué)的、合理的論證分析，就將決策付諸施實。結(jié)果造成重大損失，成本增加。

三、降低行政成本的有效路徑

中國行政體制改革的一個重要目標是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革需要的高效政府、廉潔政府、責(zé)任政府。因此，控制行政成本對于提高政府運作效率和宏觀經(jīng)濟效率、優(yōu)化資源配置、降低市場交易費用以及反腐敗等具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)積極推進政府職能的轉(zhuǎn)變

1.明確政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變的重點，是職能的數(shù)量、職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，在于精簡人數(shù)和減少職能。在于梳理職能的性質(zhì)。劃清哪些該由政府去做，哪些不屬于政府的職能范圍。

2.培育和發(fā)展社會中介組織。要轉(zhuǎn)變政府職能，降低政府行政成本，必須政事分開、政社分開、積極培育和發(fā)展社會中介組織。在市場經(jīng)濟條件下，該組織既能夠維護公平競爭秩序、保護市場主體利益。又能夠通過遵循行業(yè)規(guī)章，實現(xiàn)行業(yè)自律。因此中介組織具有本行業(yè)代言人和政府助手的雙重身份。

3.引入市場機制。企業(yè)以追求利潤最大化為目的，有著一整套科學(xué)規(guī)范的成本控制體系。西方許多國家已經(jīng)開始嘗試把市場機制引入政府，用企業(yè)家精神重塑政府。以顧客為導(dǎo)向建立政府服務(wù)體系，推進管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，提高政府績效，降低行政成本。我國可以在考慮本國實際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，在某些準公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品的提供方式上引入市場機制，提高公共服務(wù)效率，降低政府行政成本。

(二)提高政府決策的正確性

1.提高決策的民主化和科學(xué)化。所謂提高決策的民主化，即政府在制定決策前，要進行充分的調(diào)研，完善社會聽證制度，廣泛深入了解公民的需求，并經(jīng)過可行性分析和論證，制定出滿足公眾和社會多層次需要的決策，以免造成不必要的損失。

2.建立健全政府重大決策責(zé)任追究制度。對于那些造成重大經(jīng)濟損失或嚴重危害社會的決策失誤，都應(yīng)該認真追究主要決策者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，真正做到誰決策。誰負責(zé)。從機制上使各級政府領(lǐng)導(dǎo)者提高決策的正確性，降低行政成本。

(三)約束政府行為

1.樹立正確的政績考核指標。正確的政績考核指標可以引導(dǎo)地方政府官員進一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為。從已頒布的十一五規(guī)劃中我們可以看出，我國正在逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政績考核指標。在規(guī)劃中提到的22個經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標中，有8個約束性指標是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的領(lǐng)域，對地方政府和中央政府有關(guān)部門提出的要求。而多年來一直作為考核地方政府政績的GDP等經(jīng)濟增長指標并未被列入其中，這意味著政府的行為要從盲目追求高經(jīng)濟量化指標轉(zhuǎn)變?yōu)榕档透鞣矫娉杀荆瑢崒嵲谠跒槔习傩罩\利益方面。

2.加強廉政法制建設(shè)。盡快出臺國家統(tǒng)一的公務(wù)用車制度改革辦法，發(fā)布對公款招待吃喝的嚴格規(guī)定，嚴格出國、外出以及會議規(guī)定，保證權(quán)力沿著制度化、法制化的軌道運行。

3.完善監(jiān)督制約機制。建立和完善監(jiān)督制約機制，可采取以下措施實現(xiàn)：一是要加強紀檢監(jiān)察、人大和司法機關(guān)的監(jiān)督：二是要加強審計監(jiān)督，政府單位的項目支出每年應(yīng)經(jīng)同級審計機關(guān)審計，同時要對其進行不定期的財務(wù)審查，確保各項經(jīng)費使用規(guī)范管理。三是要加強財政預(yù)算監(jiān)督，繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，對變更預(yù)算增加財政支出的項目應(yīng)進入法定程序嚴格審批。四是要加強社會公眾和輿論監(jiān)督，使全民參與到監(jiān)督政府行為的過程中來，能夠更有效地降低政府行政成本。

4.大力推行規(guī)范的政府采購制度。各級政府都要遵循社會主義市場經(jīng)濟的特征和規(guī)律，充分發(fā)揮競爭規(guī)律、銷售折扣規(guī)律和成本價格規(guī)律的作用，按照法定程序，通過競爭性招標采購的方式，為行政單位從市場上采購質(zhì)優(yōu)價廉的貨物、工程和服務(wù)。從源頭上控制行政成本。

政府成本問題既是一個復(fù)雜的社會問題，又是一個十分敏感的現(xiàn)實問題。世界上不存在沒有代價的政府和政府行為，高成本的政府必然產(chǎn)生腐敗和降低效率。所以，我國要根據(jù)國情適時調(diào)整，以保證政府的高效運轉(zhuǎn)。