于麗娜

一、農(nóng)村治安承包的背景及效果

治安承包就是將其整體治安或某項治安或某個要害部位、重點項目的巡邏看護、安全管理，以每年一定價格的方式承包給一個人或幾個人，并簽訂合同，明確責權(quán)利，嚴格獎懲兌現(xiàn)，從而達到維護治安和安全的目的?？梢哉f，治安承包的出現(xiàn)有著深刻的社會背景。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，極大地促進了城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的發(fā)展，隨著各項改革政策的出臺，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，不可避免地給社會治安帶來一定影響:廣大工人、農(nóng)民、個體業(yè)主獲得了獨立的經(jīng)濟地位和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)后，人、財、物的流動更加頻繁，對組織、單位的人身依附關(guān)系開始松散，原有的社會管理機制和行政強制手段逐步弱化。由于受經(jīng)濟利益驅(qū)動，以及價值觀念轉(zhuǎn)變帶來的影響，原來實行的干部帶班巡邏、義務(wù)巡邏、聯(lián)戶聯(lián)防等治安防范措施已經(jīng)顯得力不從心。社會治安防控機制與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟嚴重脫節(jié)，基層社會治安防范工作需要尋求新的出路，這時，治安承包制度應(yīng)勢而生。

在農(nóng)村地區(qū)，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，流動人口的增多，治安任務(wù)也變得更為繁雜艱巨，迫切需要加大治保工作力度。而且，農(nóng)村原有的治保組織和工作制度，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社會治安和經(jīng)濟發(fā)展的需要。另外，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村大量的青壯年勞力外出打工，只有老人、婦女和兒童留守，致使農(nóng)村群防能力減弱，治安形勢惡化。而治安承包制度的出現(xiàn)則滿足了農(nóng)村治安的需求。治安承包制度將治安防范以合同的形式承包出去，不僅彌補了農(nóng)村警力的不足，也維護了農(nóng)村地區(qū)的安全穩(wěn)定。

實行治安承包制度也在實踐中取得了良好的社會效果。在實行治安承包的一些地區(qū)，社會治安形勢明顯好轉(zhuǎn)。例如河南方城縣在實行治安承包后，治安形勢發(fā)生了巨大的變化。據(jù)該縣政法委副書記呂長春介紹，自1998年以來，全縣治安案件發(fā)案率急劇上升。最嚴重的小史店鎮(zhèn)，1999年發(fā)生盜竊、搶劫案件上百起，殺人案件8起，死20人。治安形勢的惡化促使該縣的領(lǐng)導決定在小史店鎮(zhèn)試行治安承包責任制。在試點的2000年，小史店鎮(zhèn)僅發(fā)生刑事案件11起，比上年下降60%，一躍成為該縣同類鄉(xiāng)鎮(zhèn)中治安狀況最好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、對治安承包責任制的評析

（一）治安承包存在的正當性

任何新事物的出現(xiàn)，都會有人提出質(zhì)疑，主要質(zhì)疑的是治安承包的正當性。理由是治安管理權(quán)作為一種公權(quán)力，只能由國家機關(guān)行使。治安管理的承包是政府對其公共職責的放棄，容易引發(fā)大量的非法行為，甚至還會加劇社會的混亂。從新公共管理理論、社區(qū)警務(wù)理論以及社會治安綜合治理的角度來講，治安承包有其存在的正當性。

1.治安承包符合新公共管理理論的理念。自20世紀80年代以來，西方國家開啟了以“新公共管理”為導向的行政改革新時代。新公共管理理論要求用市場的方法再造政府，提出了“多元共治”的理念，強調(diào)發(fā)揮社會力量的作用，反對政府包辦一切。在公共治安中引入競爭機制、市場機制，可以改變公共治安低效率的狀況，提高公共治安生產(chǎn)者的積極性。雖然公共治安應(yīng)該由政府提供,但是引入了競爭機制,把部分公共治安的生產(chǎn)以契約的方式委托給行政機關(guān)中的個人，甚至其他組織或個人進行生產(chǎn),其目的就是要提高公共治安的供給效率,以更小的成本提供更好的公共治安服務(wù)。治安承包就是這么一種改變公共治安生產(chǎn)的新嘗試。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動加劇，貧富差距進一步拉大，加之社會控制機制尚不完善,社會治安形勢日益復(fù)雜，成為一個嚴重的社會問題。公共治安服務(wù)越來越為社會各界所關(guān)注。因此，要善于調(diào)動社會各界的積極性，把蘊含在人民群眾中的巨大熱情發(fā)揮出來,實現(xiàn)公共治安的社會化、市場化。

2.治安承包社區(qū)警務(wù)理論的核心。自20世紀30年代以來，西方國家盛行“社區(qū)警務(wù)”理論。社區(qū)警務(wù)是一種依托社區(qū)、立足社區(qū)、依靠社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的新型警務(wù)體制，同時也是在社區(qū)內(nèi)實行治安管理和防范的一種新的警務(wù)理念。社區(qū)警務(wù)理論提倡社區(qū)群眾以多種形式參與治安防控工作，共同研究、解決社會治安問題。社區(qū)警務(wù)的核心是改善和密切警民關(guān)系，通過警民合作，共同預(yù)防控制犯罪、維護社會治安。就目前的治安承包而言，既不是單純的政府行為，也不是純粹的民間活動，而是警察職務(wù)行為與居民自治的有機結(jié)合，是政府主導下的各種社區(qū)治安資源和社區(qū)治安力量的有效結(jié)合。

3.治安承包符合社會治安綜合治理方針的要求。社會治安綜合治理是指在各級黨委和政府的領(lǐng)導下，把各方面的力量組織起來，充分運用政治、經(jīng)濟、思想、教育、文化等手段，打擊犯罪，積極消除產(chǎn)生犯罪的原因，從根本上預(yù)防和減少犯罪行為的發(fā)生。治安承包利用經(jīng)濟利益杠桿，充分調(diào)動了群眾參與社會治安的積極性，發(fā)揮了“群防群治”的優(yōu)勢，并且采用契約的形式，使權(quán)責利明確，將治安防范落到實處。治安承包不但符合社會治安綜合治理的要求，從效果上看，也達到了社會治安綜合治理的目的，可以說是社會治安綜合治理的新形式，它有利于維護正常的社會治安秩序，保持社會穩(wěn)定。

（二）治安承包中遇到問題及解決辦法

1.承包事務(wù)內(nèi)容需明確界定。社會治安涉及每一個社會成員的切身利益，原本應(yīng)當由專門性的行政機關(guān)進行治理。如果要承包出去，到底哪些治安事務(wù)可以由私人力量進行承包？治安事務(wù)的承包是否存在禁區(qū)？明確承包事務(wù)的范圍應(yīng)是完善治安承包制度首先必須解決的問題。

治安防范事務(wù)：治安防范的承包內(nèi)容包括私權(quán)范疇的事項，如糾紛調(diào)節(jié)、對違法犯罪人員的舉報權(quán)和制止權(quán)、對違法犯罪分子的正當防衛(wèi)權(quán)、檢舉權(quán)和扭送權(quán)、治安巡邏等，但其中的治安巡邏卻具有雙重屬性：既屬于公安機關(guān)的公權(quán)力，又屬于私權(quán)的范疇。治安巡邏是指公安機關(guān)及其人民警察為了維護社會治安而依法組織實施的一種巡查警戒活動。在我國進行治安巡邏工作的既有專門的巡警隊伍，又有由各種民警、武警等組成相對固定的警察隊伍，還包括由民警和居民組成的群眾性治安聯(lián)防組織。

部分非強制性治安管理事務(wù)：治安承包不能承包那些具有強制性的行政命令、行政強制措施、違反治安管理行為的調(diào)查及處罰等事務(wù)。只能承包治安管理權(quán)中的一些具有業(yè)務(wù)性的管理權(quán)，如戶籍管理、暫住人口的登記和發(fā)證、房屋出租管理以及治安調(diào)解等，這些管理權(quán)雖屬公權(quán)力，但不屬于國家強制管理權(quán)。

2.嚴格選定治安承包人。承包人的選定一定要慎重，因為承包人承包的內(nèi)容是治安防范工作，要履行巡邏防范、維護地方平安的職責，承包人的素質(zhì)不僅關(guān)系到治安承包制度的成敗，更關(guān)系到社會的安定和諧。承包人的選定,應(yīng)通過招標的形式，向社會公開招聘一批身體健康、品行端正、志愿從事治安保衛(wèi)工作,并嚴格遵守國家法律、法規(guī)的人。同時，公安機關(guān)要發(fā)揮監(jiān)督審查的作用，對承包人的政治思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)進行必要的審查，確保其能夠勝任工作。選定承包人后，公安機關(guān)要對其進行培訓，使其具備行使治安防范工作的能力。

3.要簽訂治安承包合同。治安承包是以合同的形式明晰承包人的責權(quán)利，可以說承包合同是治安承包責任制的中心環(huán)節(jié)。承包合同不是一般的合同，而是帶有一定的管理職能，對治安防范承包人職責權(quán)限的界定，必須嚴格遵照國家的法律法規(guī)，嚴防越權(quán)、越規(guī)行為發(fā)生。

4.要對治安承包人進行考核。考核是檢驗治安防范承包人履行協(xié)議情況的有效形式?？己藰藴适钦麄€考核機制最關(guān)鍵的問題?？己藰藴士蓤猿钟残灾笜撕蛙浶灾笜讼嘟Y(jié)合的原則。硬性指標主要是指發(fā)案量、抓獲違法嫌疑人數(shù)量等。單純地以發(fā)案量等硬性指標來衡量治安承包的績效并不是合理的，相反地，應(yīng)該以軟性指標——即公民的滿意度作為績效評估的主要標準。因為案件發(fā)生與不同季節(jié)、不同時段有密切關(guān)系，以確定的數(shù)量指標來衡量不確定的事實無疑欠缺科學性。這些內(nèi)容都要在治安承包合同中加以明確。對于全年達到合同規(guī)定要求的治安承包人要予以獎勵，對平時不負責而出現(xiàn)問題的治安承包人，要與其解除承包合同。

5.籌措治安承包經(jīng)費的途徑。承包經(jīng)費的來源必須合法，不能搞硬性集資、攤派增加群眾的負擔。目前，各地都在積極探索解決承包經(jīng)費的辦法。例如河南方城縣公安局在充分論證的基礎(chǔ)上，探索出了四種途徑：一是直接兌現(xiàn)貨幣，有能力出資的采取這種形式；二是實行實物折價，把承包費換算成樹木、糧食等；三是用集體機動地、荒山、荒灘承包權(quán)抵換承包費；四是以工代費。這種靈活變通的辦法照顧了不同層次不同條件的發(fā)包人、承包人。

另外，山東聊城市還實行了“治安保險”的新辦法。一是面向城區(qū)居民的“社區(qū)治安保險”，由居民與社區(qū)、社區(qū)與人保公司分別簽訂治安承包責任協(xié)議和保險協(xié)議，每戶居民每年繳納36元費用，分出4.4元辦理社區(qū)治安保險，保險金額為3000元，并免費為每位社保隊員提供總額為1萬元的人身意外傷害保險。二是面向農(nóng)村的“契約式聯(lián)防保險”，由每戶村民每年繳納治安聯(lián)防費30元，分出10元作為保費，由保險公司承保家財險，保險金額1萬元。上述辦法較好地解決了試點社區(qū)和村莊群防群治的經(jīng)費問題，調(diào)動了當?shù)厝罕妳⑴c社會治安綜合治理的積極性。治安保險的做法不僅解決了治安承包費用，而且也解除了承包人的后顧之憂。需要注意的是，治安承包一定要遵循“誰出資，誰受益”的原則，承包費用的籌集一定要建立在人民群眾自愿的基礎(chǔ)之上。

最后，需要提及的是，治安承包者為了拿到獎勵金，自然會千方百計地完成指標，這就增加了其濫用權(quán)力的可能性，同時也加重了公安部門監(jiān)管的責任。公安機關(guān)必須加強對基層治保人員的指導和監(jiān)督，在對治安承包者加強監(jiān)管的同時，應(yīng)努力提高基層治保人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。只有這樣,才能使治安承包制度沿著健康的方向發(fā)展。

（作者單位：北京市社會科學院首都綜治研究所）