趙金樓　李曼靜

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾乎是各種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的盲區(qū)，對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任開(kāi)展的審計(jì)工作剛剛起步，當(dāng)前村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基本運(yùn)行模式存在一定的弊端，不適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段村級(jí)組織機(jī)構(gòu)狀況及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制，影響了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的預(yù)期效果。成立村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)所或者農(nóng)村審計(jì)分局等專(zhuān)門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)和構(gòu)建市(縣)與鎮(zhèn)(區(qū))的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)網(wǎng)絡(luò)等審計(jì)模式將有利于充分發(fā)揮村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用，為新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：村級(jí)組織負(fù)責(zé)人；經(jīng)濟(jì)責(zé)任；審計(jì)模式；新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F324文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)系

新農(nóng)村，是指在社會(huì)主義制度下，反映一定時(shí)期農(nóng)村社會(huì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會(huì)全面進(jìn)步為標(biāo)志的社會(huì)狀態(tài)。其主要特點(diǎn)是：生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。具體而言，所謂“新農(nóng)村”包括五個(gè)方面，即新房舍、新設(shè)施、新環(huán)境、新農(nóng)民、新風(fēng)尚。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而繁重的歷史任務(wù)，必須堅(jiān)持以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為中心。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指我國(guó)在近些年來(lái)出現(xiàn)的旨在明確國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任而進(jìn)行的一種審計(jì)活動(dòng)，即通常所說(shuō)的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或者離任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是在改革開(kāi)放過(guò)程中形成的一種審計(jì)制度，是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)推行的一項(xiàng)強(qiáng)化干部管理和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人是中國(guó)行政管理過(guò)程中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是涉及人群最大的一個(gè)環(huán)節(jié)。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的工作面對(duì)廣大農(nóng)民，其行為好壞直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況越來(lái)越好，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的權(quán)力越來(lái)越大。一旦這種權(quán)力得不到有效的制約和監(jiān)督，就會(huì)造成貪污腐敗。多年以來(lái)，由于受體制的束縛，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾乎是各種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的盲區(qū)，這也是農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、各種經(jīng)濟(jì)矛盾日益加深的一個(gè)重要原因。

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要對(duì)象是村黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任或負(fù)責(zé)主持全面工作的村“兩委”其他負(fù)責(zé)人。對(duì)村民組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。但從近年各地村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況來(lái)看，盡管村務(wù)公開(kāi)、村級(jí)民主理財(cái)已普遍推行，也取得了一定的成效，但對(duì)于村級(jí)民主決策和村級(jí)組織主要負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任等情況，廣大群眾還是了解甚少，民主理財(cái)更缺乏有效地監(jiān)督，而上級(jí)黨組織對(duì)此也缺乏客觀、綜合地評(píng)價(jià)依據(jù)。新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作需要民主和透明化，依法加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制農(nóng)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式

(一)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制是村財(cái)民理鄉(xiāng)代管。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)選出代表組成民主理財(cái)組織進(jìn)行監(jiān)督管理，鄉(xiāng)經(jīng)管中心負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督。村集體經(jīng)濟(jì)組織要定期公布財(cái)務(wù)賬目，接受村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督。

(二)我國(guó)現(xiàn)階段村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式

目前，由于各地體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制等情況各不相同，開(kāi)展村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的模式也不盡相同。通過(guò)調(diào)研，筆者認(rèn)為，從組織實(shí)施形式上，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)大致分為以下四種模式：

1由市、縣(區(qū))委、政府領(lǐng)導(dǎo)同志直接安排或組織部門(mén)書(shū)面委托，由市、縣(區(qū))審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭，財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)配合，對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

2由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或辦事處黨委委托，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站和審計(jì)所等職能機(jī)構(gòu)實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

3由市、縣(區(qū))紀(jì)檢委、農(nóng)業(yè)局、監(jiān)察局、信訪(fǎng)辦、糾風(fēng)辦等部門(mén)根據(jù)工作需要臨時(shí)安排，或適時(shí)委托當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)參與對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

4將村級(jí)組織負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況納入日常監(jiān)督。有些地方為規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)民主理財(cái)措施，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)先后實(shí)行了“村賬鄉(xiāng)管”、“村賬鄉(xiāng)監(jiān)”，村級(jí)民主理財(cái)小組管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站集中記賬等不同的管理形式。另有一些市、縣(區(qū))的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處設(shè)立有審計(jì)所或農(nóng)經(jīng)站，按照本級(jí)黨委、政府的工作安排每年開(kāi)展村級(jí)財(cái)務(wù)收支審計(jì)。

三、當(dāng)前村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式的弊端

依據(jù)農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦下發(fā)的《關(guān)于做好村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的通知》(農(nóng)經(jīng)辦[2005]12號(hào))規(guī)定，村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站負(fù)責(zé)組織實(shí)施，沒(méi)有設(shè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排農(nóng)業(yè)服務(wù)中心組織實(shí)施。其工作體系是由農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由農(nóng)經(jīng)站直接實(shí)施。

但是，從實(shí)踐情況看，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作缺乏計(jì)劃性、穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，更缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站在機(jī)構(gòu)改革中被撤并，有關(guān)工作人員移崗；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站由于編制原因，造成人員不穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)無(wú)保障；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊……這些都是阻礙村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作有效開(kāi)展的客觀因素。

另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站等機(jī)構(gòu)沒(méi)有主體執(zhí)法資格，同時(shí)對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行追究缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，導(dǎo)致對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人用黨、政紀(jì)處理難以達(dá)到和國(guó)家公職人員相同的處理效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站向司法等機(jī)關(guān)移交的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有關(guān)的行政案件，往往以違法違紀(jì)問(wèn)題界定不清或達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)而不予立案，導(dǎo)致問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法解決。由于沒(méi)有相關(guān)的法律作為依據(jù)追究其責(zé)任，難以采取實(shí)質(zhì)性措施對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人處罰并促其整改。

在尚未設(shè)立或者已經(jīng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的地方，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作只好由審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)。然而，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是受托審計(jì)，在國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)中，并沒(méi)有為審計(jì)機(jī)關(guān)明確村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一職能。如果委托審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，應(yīng)該由哪個(gè)部門(mén)委托、審計(jì)報(bào)告應(yīng)該向哪個(gè)部門(mén)報(bào)送，審計(jì)結(jié)果應(yīng)該如何利用等等，均未明確。在這種情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該擔(dān)任什么角色?在工作中應(yīng)當(dāng)如何定位和操作?基層審計(jì)機(jī)關(guān)很難把握和操作。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，影響了預(yù)期審計(jì)效果的實(shí)現(xiàn)。

四、適應(yīng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式

由于村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象不屬于審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍，審計(jì)部門(mén)以何種身份參與此項(xiàng)工作尚待研究和明確。在目前法律依據(jù)尚未解決的情況下，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)尤為重要。

成立由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)組成的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)工作。農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭并負(fù)責(zé)具體工作的組織事宜；審計(jì)等部門(mén)負(fù)責(zé)審計(jì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)所或者農(nóng)村審計(jì)分局具體實(shí)施；紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重問(wèn)題的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理。形成統(tǒng)一組織、集中指導(dǎo)的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人整體審計(jì)體系和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

審計(jì)部門(mén)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)所或者農(nóng)村審計(jì)分局等專(zhuān)門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，逐步實(shí)行農(nóng)村財(cái)務(wù)委托代理服務(wù)和審計(jì)監(jiān)督制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)所或農(nóng)村審計(jì)分局屬于市、縣審計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)，分局局長(zhǎng)由市、縣審計(jì)局選派，分局工作人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)懂財(cái)務(wù)或者審計(jì)業(yè)務(wù)的干部中選拔，編制、工資待遇等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實(shí)行農(nóng)村財(cái)務(wù)委托代理服務(wù)時(shí)，由各村召開(kāi)村民代表大會(huì)，審議通過(guò)村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理服務(wù)協(xié)議和委托審計(jì)監(jiān)督?jīng)Q議，并與會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心簽訂委托村級(jí)財(cái)務(wù)管理協(xié)議，與農(nóng)村審計(jì)局簽訂委托村級(jí)財(cái)務(wù)和村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督協(xié)議，從而解決困擾村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的法律問(wèn)題。

采取市(縣)與鎮(zhèn)(區(qū))兩級(jí)相結(jié)合的方式，進(jìn)行定期(每三年一次)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以市(縣)為主導(dǎo)，以鎮(zhèn)(區(qū))為主力，審計(jì)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)具體做好指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)工作，各鎮(zhèn)(區(qū))具體組織實(shí)施。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)管理中心審計(jì)和自查為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)所或者農(nóng)村審計(jì)分局重點(diǎn)審計(jì)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))利用村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)委托代理制以及集體辦公、村務(wù)公開(kāi)等審核手段開(kāi)展審計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)所或者農(nóng)村審計(jì)分局在指導(dǎo)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審計(jì)工作的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理混亂、存在較大矛盾的村成立審計(jì)小組進(jìn)行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

審計(jì)部門(mén)拓寬經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍進(jìn)行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于增強(qiáng)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)、守法意識(shí)、廉政意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，有效促進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等戰(zhàn)略決策的全面貫徹落實(shí)；有利于提高村級(jí)組織負(fù)責(zé)人村務(wù)決策的科學(xué)性和可靠性，通過(guò)制度監(jiān)督、客觀評(píng)價(jià)，最終讓村級(jí)組織負(fù)責(zé)人獲得權(quán)力的合法性與行為的公正性；有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處部分村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的腐敗行為，及時(shí)糾正和處理村級(jí)組織負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)上謀取私利的行為；通過(guò)揭露和查處各種違法違規(guī)問(wèn)題，有利于維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，促進(jìn)支農(nóng)、惠農(nóng)各項(xiàng)政策措施的落實(shí)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，為新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。