莊　瑜　王　韋

提要受托責(zé)任是由委托關(guān)系的建立而發(fā)生的。政府接受公眾的委托，利用公共資源，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，承擔(dān)公共受托責(zé)任，并通過向公眾披露政府財(cái)務(wù)信息來(lái)解除公共受托責(zé)任。隨著民主制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共受托責(zé)任越來(lái)越受到公眾的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：公共受托責(zé)任；政府財(cái)務(wù)報(bào)告；公共產(chǎn)品

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

受托責(zé)任是由委托關(guān)系的建立而發(fā)生的。楊時(shí)展教授（1990）認(rèn)為，委托關(guān)系建立之后，作為受托人要以最大的善意、最經(jīng)濟(jì)有效的辦法、最嚴(yán)格地按照當(dāng)事人的意思來(lái)完成委托人所托付的任務(wù)。政府接受公眾的委托，利用公共資源，為公眾提供公共品，承擔(dān)公共受托責(zé)任。同時(shí)，政府還要通過向公眾披露政府財(cái)務(wù)信息來(lái)解除他的受托責(zé)任。隨著民主制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共受托責(zé)任越來(lái)越受到公眾的關(guān)注，這就要求政府要更加努力地完善政府財(cái)務(wù)信息披露。

一、公共受托責(zé)任的內(nèi)容

受托責(zé)任大多是由于資源的委托行為而發(fā)生的。美國(guó)GASB認(rèn)為，政府的受托責(zé)任是建立在這樣一種理念上的：公民及資源提供者有權(quán)知曉并要求公開披露資源籌集和運(yùn)用的事實(shí)，以利于他們?cè)u(píng)判政府的公共選擇。政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法行使管理國(guó)家事務(wù)行政權(quán)力，依法擁有行政權(quán)和履行相應(yīng)的行政職能。在民主制國(guó)家里，政府由人民民主選舉產(chǎn)生，接受人民的委托，利用公共資源，為公眾提供各種服務(wù)。由于政府代表人民的意志執(zhí)行公共財(cái)政資源的籌集、使用和管理，所以必然要受到資源提供者（社會(huì)公眾）及其代表、國(guó)家法令、合同協(xié)議及其他約定的限制，必須對(duì)資源使用的經(jīng)濟(jì)性、有效性和使用效果負(fù)責(zé)，這便形成了廣泛存在于政府及其管理當(dāng)局與社會(huì)公眾之間的公共受托責(zé)任。

按照現(xiàn)代民主政治的一般理論，國(guó)家權(quán)力的本源在于人民。在全體社會(huì)成員的授權(quán)下，政府行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，承擔(dān)向社會(huì)提供企業(yè)（或個(gè)人）不愿提供、不能提供或無(wú)力提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。由于公共產(chǎn)品和服務(wù)的廣泛性，政府也就對(duì)全體社會(huì)成員承擔(dān)了社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的受托責(zé)任。這種由公共權(quán)力的委托而產(chǎn)生的受托責(zé)任即為“公共權(quán)力受托責(zé)任”。而政府行使公共權(quán)力、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需要耗費(fèi)一定的資源，必須以一定的形式和程序?yàn)槠湫惺构矙?quán)力提供資源保障。在民主政治制度里，通常以公共預(yù)算的方式，進(jìn)一步授權(quán)政府通過征稅等渠道從社會(huì)公眾那里取得公共資源，并由此形成政府對(duì)公共資源的使用和管理的“公共資源受托責(zé)任”或“公共財(cái)務(wù)受托責(zé)任”。政府把從社會(huì)取得的公共資源，按照人民的意志“投入”到社會(huì)需要的公共領(lǐng)域，經(jīng)過“產(chǎn)出”、“成果”、“影響”幾個(gè)階段，最終實(shí)現(xiàn)政府因公共權(quán)力而承擔(dān)的責(zé)任。

政府的公共受托責(zé)任，從其內(nèi)在職能來(lái)看，又是一個(gè)層次分明的“梯形受托責(zé)任”，由高到低可分為五個(gè)層次：（1）政策受托責(zé)任，涉及政策的選擇、執(zhí)行和廢止；（2）項(xiàng)目受托責(zé)任，指目標(biāo)的設(shè)立與實(shí)現(xiàn)程度（如結(jié)果和效率）；（3）業(yè)績(jī)受托責(zé)任，指各項(xiàng)活動(dòng)運(yùn)營(yíng)的既定標(biāo)準(zhǔn)得以實(shí)現(xiàn)的程度（如效率和經(jīng)濟(jì)性）；（4）過程受托責(zé)任，指應(yīng)用適當(dāng)?shù)姆椒?、程序?lái)衡量各項(xiàng)活動(dòng)計(jì)劃、分配和管理的業(yè)績(jī)；（5）忠實(shí)受托責(zé)任，指基金的使用與批準(zhǔn)的預(yù)算、法律、法令等相一致。從其特點(diǎn)來(lái)看，公共受托責(zé)任產(chǎn)生于民主政治中的委托代理關(guān)系，并依存于三個(gè)主要代理關(guān)系之中，即公務(wù)員對(duì)行政長(zhǎng)官的受托責(zé)任，行政部門對(duì)立法部門的受托責(zé)任和政府對(duì)民眾的受托責(zé)任。

二、政府公共受托責(zé)任與企業(yè)受托責(zé)任的不同

受托責(zé)任是由委托關(guān)系的建立而發(fā)生的，委托關(guān)系可以是由通常的托付行為建立，可以由聘請(qǐng)建立，可以由任命建立，也可以由民主選舉建立。政府的公共受托責(zé)任不同于企業(yè)，它是由民主選舉建立起來(lái)的受托責(zé)任。因此，政府公共受托責(zé)任與企業(yè)的受托責(zé)任有很大的不同。

王光遠(yuǎn)教授對(duì)公共受托責(zé)任與公司受托責(zé)任進(jìn)行對(duì)比，指出二者之間有以下不同：公共受托責(zé)任的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一；公共部門的各個(gè)支出項(xiàng)目排除在直接反映的產(chǎn)出價(jià)值概念之外；公共部門的財(cái)務(wù)報(bào)告僅提供產(chǎn)出信息，且其收入或收益并不反映消費(fèi)者認(rèn)定的服務(wù)價(jià)值，只反映一種定價(jià)制度或者為提供服務(wù)而分配資源的決策，而公司的損益表要反映銷售收入，應(yīng)計(jì)費(fèi)用和損益；公共部門的產(chǎn)出概念難以定義，難以計(jì)量；對(duì)政治決策者的政治受托責(zé)任難以評(píng)價(jià)。

劉秋明對(duì)公共受托責(zé)任與公司受托責(zé)任加以比較，認(rèn)為存在以下不同：公共受托責(zé)任的評(píng)價(jià)面臨困難；公共受托責(zé)任強(qiáng)調(diào)公平性原則；委托方對(duì)受托方的控制能力不足；受托方更多地受政治、法律和道德約束。

何瑞熊認(rèn)為，公共受托責(zé)任與公司受托責(zé)任最大的不同并不在于受托財(cái)務(wù)責(zé)任上，而是在于受托管理責(zé)任上。他認(rèn)為，公共部門的受托管理責(zé)任需要強(qiáng)調(diào)公平，而公司的受托管理責(zé)任不需要強(qiáng)調(diào)公平。雖然公共部門也關(guān)心效率，但是沒有像企業(yè)那樣將效率放在首位。

本文認(rèn)為，政府承擔(dān)的公共受托責(zé)任不同于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)受托責(zé)任，主要有以下幾方面：

1、政府不以營(yíng)利為目標(biāo)。由于政府公共受托責(zé)任的委托人（社會(huì)公眾）向政府提供資源的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)并非追逐經(jīng)濟(jì)上的利益，因此政府只能是非營(yíng)利的公共部門，不能以營(yíng)利為目標(biāo)。與企業(yè)經(jīng)營(yíng)受托責(zé)任履行過程中環(huán)環(huán)相扣的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制相比，政府公共受托責(zé)任的履行和實(shí)現(xiàn)機(jī)制比較復(fù)雜。因此，社會(huì)公眾無(wú)法像企業(yè)的委托人（股東等）那樣，通過財(cái)務(wù)報(bào)告中一些關(guān)鍵的比例性財(cái)務(wù)指標(biāo)（如每股收益等）來(lái)了解和評(píng)價(jià)受托人履行受托責(zé)任的情況和受托業(yè)績(jī)實(shí)現(xiàn)的程度（政府履責(zé)情況與耗費(fèi)資源之間的配比），并從根本上解除他們的受托責(zé)任。

2、政府行為缺乏可觀測(cè)性。選民與政府之間既存在委托與代理關(guān)系，又存在被管理與管理關(guān)系，這種強(qiáng)勢(shì)代理人（政府）與弱勢(shì)委托人（選民）的特殊委托代理關(guān)系決定了選民在信息獲取方面處于不利地位。與企業(yè)中代理人（經(jīng)理層）受外部競(jìng)爭(zhēng)（經(jīng)理人市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)）制約不同，同樣作為代理人的政府缺少對(duì)委托代理問題的自動(dòng)約束機(jī)制。由于可觀測(cè)性和市場(chǎng)自動(dòng)約束機(jī)制的缺乏，選民不得不尋求某種信息披露機(jī)制，以便了解并制約政府的行為。

3、政府的公共受托責(zé)任更強(qiáng)調(diào)公平。由于政府不以營(yíng)利為目標(biāo)，因此政府的公共受托責(zé)任在管理上更注重公平。Amitai Etzioni呼吁人們要注意與“受托責(zé)任”一詞相關(guān)的三種流行的含義：對(duì)競(jìng)選上臺(tái)的上級(jí)負(fù)更大責(zé)任；對(duì)社會(huì)群體（通常指少數(shù)群體）有更大回應(yīng)；以及對(duì)“價(jià)值和更高標(biāo)準(zhǔn)的道德”有更大追求。這里對(duì)少數(shù)群體有更大回應(yīng)和對(duì)價(jià)值和更高標(biāo)準(zhǔn)的道德有更大追求就是對(duì)公共部門的受托責(zé)任中的公平責(zé)任的描述。

三、政府的公共受托責(zé)任要求政府披露政府財(cái)務(wù)信息

隨著財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，代理人產(chǎn)生了對(duì)委托人的受托責(zé)任，由此產(chǎn)生的“會(huì)計(jì)責(zé)任”和“報(bào)告責(zé)任”也得以確立。委托人由于自身利益的所在，需要依靠財(cái)務(wù)信息對(duì)代理人的受托責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督以輔佐自己的決策：代理人由于受托責(zé)任的所在，需要提供財(cái)務(wù)信息以幫助解脫自身的受托責(zé)任。這種財(cái)務(wù)信息使用者和提供者的分離，使得會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)信息披露成為必然。

政府是通過人民民主選舉產(chǎn)生的，接受人民的委托治理國(guó)家，其主要職責(zé)是履行社會(huì)公共事務(wù)管理，行使行政管理的職能。政府履行其職能而提供的物品和服務(wù)屬于公共物品的范疇，公共物品是私人部門不能提供的物品，只能由政府提供。而政府提供公共物品不能或不完全能取得收入補(bǔ)償?shù)模敲凑峁┕参锲匪匦韬馁M(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源只能來(lái)源于政府憑借國(guó)家政權(quán)以各種形式向公眾征收。因此，政府從事社會(huì)公共事務(wù)管理、提供公共物品和公共服務(wù)，就是在履行社會(huì)公眾委托或賦予的責(zé)任。政府對(duì)公眾的受托責(zé)任是最基本的受托責(zé)任，這種受托責(zé)任還可以進(jìn)一步細(xì)分為下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的受托責(zé)任，政府對(duì)公眾的受托責(zé)任等；同時(shí)，這種受托責(zé)任也會(huì)派生出其他受托責(zé)任來(lái)，如政府對(duì)債權(quán)人的受托責(zé)任、政府對(duì)其他政府的受托責(zé)任等。政府完整的受托責(zé)任體現(xiàn)在政府是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的組織者和管理者。