于世芳

提要在考察西方行政倫理的演進時，大多研究是以行政模式的轉(zhuǎn)化為大背景。本文簡述了行政倫理興起的原因，并對前公共行政時期、傳統(tǒng)公共行政時期、新公共行政時期三個階段的行政倫理內(nèi)涵進行探討，最后對當(dāng)代的行政倫理發(fā)展現(xiàn)狀進行概括。同時，公共服務(wù)理念是公共管理的精髓，行政倫理學(xué)則承擔(dān)著對這一精髓的解讀。本文回顧了在四個時期中政府提供公共服務(wù)的依據(jù)，提出服務(wù)意識的強化同時需要外在約束機制。

關(guān)鍵詞：行政倫理；行政模式；效率；公平；公共服務(wù)

中圖分類號：D63文獻標(biāo)識碼：A

行政倫理學(xué)是公共行政學(xué)的一門分支學(xué)科，其出現(xiàn)：一是公共行政在實踐中新出現(xiàn)的許多問題在原有的理論框架和學(xué)術(shù)解釋體系中已無法找到令人滿意的答案；二是公共行政實踐的發(fā)展（譬如行政權(quán)力腐敗），需要得到行政倫理研究的支持，這是最為根本的原因。不同的學(xué)者研究行政倫理興起原因的視角也不同，凱瑟琳·登哈特從行政角色的轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯砍霭l(fā)點；庫珀從后現(xiàn)代背景對公共行政的影響對此進行解釋，OECD從新公共管理改革實踐對行政沖擊的角度作出了報告。有學(xué)者將此總結(jié)歸納為三個方面的原因：價值定位的變遷、回應(yīng)公眾多元化需求的外部壓力、行政人員倫理自主性的內(nèi)部動力。在考察西方行政倫理學(xué)的演進時，大多研究是放在行政模式轉(zhuǎn)化的大背景下進行的，有的學(xué)者將其發(fā)展分為四個時期：傳統(tǒng)行政時期、政治與行政二分法受到挑戰(zhàn)時期、新公共行政時期以及行政倫理的當(dāng)代發(fā)展；有的學(xué)者從政治-行政二分時期、新古典行政時期以及新公共行政時期來研究。本文擬從前公共行政時期、傳統(tǒng)公共行政時期和新公共行政時期對行政倫理進行梳理。

一、前公共行政時期

傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究的重點放在了如何實現(xiàn)效率，假定保證政府的效率就能保證行政行為符合倫理原則。在古希臘時期，柏拉圖對良好政府的思考結(jié)果是：“我們建立這個國家的目標(biāo)并不是為了某一個階級的單獨突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福。”功利主義目的論繼續(xù)了這種倫理思考，密爾將最大化的效率目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榱己谜膫惱碓瓌t。他的政府理性建構(gòu)觀認為，作為一種制度安排，政府的理性建構(gòu)目標(biāo)與人類的道德追求是一致的，效率是政府的基本價值訴求，是理想的良好政府形式的最高標(biāo)準(zhǔn)。

對于這一時期，學(xué)者的研究暗含著這樣一個假設(shè)前提：不管行政要實現(xiàn)怎樣的倫理目標(biāo)，效率與科學(xué)原則是最有效的工具，甚至可以將效率與倫理行政劃等號。由于早期的行政系統(tǒng)是以合法性為基礎(chǔ)并忠于組織和國家與傳統(tǒng)行政，是以效忠國王或某個特定個人為基礎(chǔ)，而非人格化的。因此，與之相對應(yīng)的是強調(diào)統(tǒng)治者的德性和對道德原則的敬畏的行政倫理。

二、傳統(tǒng)公共行政時期

在政治與行政二分的時代，行政就是執(zhí)行政策，其最高準(zhǔn)則就是價值中立和效率至上。對于行政組織和公共行政人員，不用參與決策，有效率地執(zhí)行任務(wù)是其全部職責(zé)。在此時期，依舊堅持效率至上觀，威爾遜繼承了功利主義的觀點，認為作為科學(xué)的公共行政管理和作為價值的行政倫理是不可通約的兩個領(lǐng)域，效率是好政府的特征，政府管理最高標(biāo)準(zhǔn)是效率。韋伯的官僚制的科學(xué)化、技術(shù)化的設(shè)計從根本上否定人的價值，把人降低為物，當(dāng)作一種工具，從根本上否認人的價值與意義。泰勒主義通過建立規(guī)章和科學(xué)原理，強調(diào)唯理論、效率和生產(chǎn)率。它鼓勵一代學(xué)者把官僚組織和管理效率作為公共行政領(lǐng)域兩件主要關(guān)心的事。

雖然道德是公共行政人員逃避的問題，但官僚組織的獎懲系統(tǒng)提倡和培養(yǎng)了另外一種價值觀：忠誠、順從和認同。譬如，威爾遜認為忠誠、團隊精神和自覺工作都是效率不可缺少的實質(zhì)性內(nèi)容。官僚組織由此塑造了獨特的行政倫理，由此可見，雖然機械性效率用數(shù)量化特征消解了功利主義效率觀的倫理特征，完全遵循了威爾遜行政價值中立的原則，效率至上觀仍然帶有濃厚的倫理底色。政府行政管理的任務(wù)是探尋一種有效的方式，以便計算“最大多數(shù)人”的最大凈利益余額。根據(jù)功利主義的觀點，關(guān)注行政效率可以實實在在地把握行政活動的合理性依據(jù)，最大限度地實現(xiàn)行政管理的使命，高效完成管理社會的職責(zé)，這種效率導(dǎo)向是通過比較產(chǎn)出或期望產(chǎn)出的相對利益量——即決策結(jié)果的得益或損失量。對最佳效果的強調(diào)對公共行政組織與機構(gòu)具有特定的倫理意義，“如果一個體系由于無效率和生產(chǎn)不足而不能滿足人的根本需要或不能實現(xiàn)人的潛能，維護它不僅是不合理的，而且是不道德的?！闭袨樽非笞罴呀Y(jié)果，蘊涵的價值取向就是效率。

在效率至上的時代，公共行政倫理并不是學(xué)者研究的重點，他們認為可以通過建立以功績制為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度來獲得倫理行為以及更有效率的政府，道德在行政領(lǐng)域是不占什么地位的，但行政倫理學(xué)還是在艱難中有了起步，Dorman.B.Eaton最早意識到公共行政中道德問題，他很明確地把公務(wù)員改革作為一個基本的道德行為。早在1880年，伊頓提出市政服務(wù)不僅僅是一項公共事業(yè)，還是“考驗和表達國家政治的正義與道德風(fēng)氣”的途徑。雖然伊頓的研究淺嘗輒止，但他畢竟把宗教倫理的道德觀念引入了行政學(xué)的領(lǐng)域。我們可以將這一時期對行政倫理內(nèi)涵歸納為：對行政人員個人美德的重視；將職業(yè)規(guī)范與價值納入行政倫理；將對公民的責(zé)任和對憲法的責(zé)任納入到行政倫理中；提出組織倫理的概念，主張兼以猶太教和基督教的價值作為行政倫理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

三、新公共行政時期

傳統(tǒng)公共行政時期效率觀的功利主義倫理底色在實踐中漸行漸遠。首先，強調(diào)效率的至上性充分表現(xiàn)出了哈耶克所說的理性建構(gòu)主義的高尚而危險的“致命自負”：人與人之間工具般地相互操縱使得人被異化，并且使得公共行政的實踐表現(xiàn)為社會整體無效率和社會長遠無效率。其次，對社會平等的探討。尊崇“效率至上”，一方面在許多公共問題的解決上一籌莫展；另一方面也忽視了對公共利益等基本價值的追求，甚至以犧牲公共利益為代價追求效率，結(jié)果往往是促使社會上有權(quán)勢者和既得利益者受益最多，兩極分化日益嚴(yán)重。第三，“行政自由裁量權(quán)”的深入研究使得行政倫理研究成為必然。公共行政人員如何負責(zé)任地履行行政自由裁量權(quán)成為關(guān)注熱點，“而今的行政人員的負責(zé)任的行為，已不是根據(jù)既定的東西來進行行政活動，而應(yīng)該根據(jù)預(yù)期的東西來進行行政活動”。也正如羅爾所言，“行政人員（官僚）是通過行政裁量權(quán)參與社會治理過程的，但是在一個民主社會里，進行這種不對選民負責(zé)的治理活動引起了一個嚴(yán)肅的官僚倫理問題?！?/p>

新公共行政運動是行政學(xué)發(fā)展史中的一個重要轉(zhuǎn)折點，它對倫理價值進行了全面深入的探討，要求恢復(fù)公共行政的政治實質(zhì)，并促成了行政倫理學(xué)作為一個獨立研究領(lǐng)域的形成。效率和道德的關(guān)系，行政行為的內(nèi)外控制，行政組織與行政人員個人之間的關(guān)系作為行政倫理學(xué)的三大中心問題，被明確提出。新公共行政仍然肯定效率是公共行政的價值追求和目標(biāo)之一，但并非核心價值，更不是唯一的和終極的價值。安全、秩序、效率、公平等都是公共行政所追求的價值，其中社會平等是核心倫理概念。新公共行政學(xué)致力于把公共行政的注意力從傳統(tǒng)的關(guān)心效率、效果、預(yù)算和優(yōu)良管理技術(shù)轉(zhuǎn)移到關(guān)心社會公平上來。新公共行政學(xué)論述價值、道德和組織成員的個人發(fā)展，基調(diào)是道德，促使公共行政和其服務(wù)對象產(chǎn)生互動，以提高社會性效率來抵消傳統(tǒng)公共行政理論下的整體無效率和長遠無效率。在新公共行政看來，效率和公平是相輔相成的，強調(diào)它們之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，“真正的效率是建立在公平基礎(chǔ)上的社會效率”。德莫克開始把公務(wù)員個人的品質(zhì)和有效政府的建設(shè)結(jié)合在了一起，他批判了效率中心論，認為對于行政來說，諸如“忠誠”、“誠實”、“謙遜”以及其他一些品質(zhì)能帶來更好的服務(wù)?？傊?，在新公共行政時期，舊的行政職能觀得以糾正，倫理學(xué)找到了新的位置，行政倫理學(xué)的研究開始了初步的系統(tǒng)發(fā)展，對于行政倫理學(xué)的發(fā)展方向，也提出了嘗試性的建議。

四、行政倫理的當(dāng)代發(fā)展以及公共服務(wù)理念

從20世紀(jì)九十年代至今，行政倫理的發(fā)展很迅速，學(xué)者們對行政倫理的各個主題進行的研究，幾乎涵蓋了行政倫理學(xué)研究的各個層面。新公共行政運動更多的是在理論上進行了批判，在實踐上并未發(fā)展出自己獨立的路徑，缺少了可操作性。當(dāng)代研究開始重視對行政倫理體系的構(gòu)建與反思，對行政倫理研究內(nèi)容進行了歸納與整理，研究了行政倫理研究的方法與途徑，試圖從整體上把握行政倫理研究的內(nèi)容與邏輯。

現(xiàn)代公共行政倫理觀注重社會公平、公共利益最大化、政府績效、公共服務(wù)等，尤為強化服務(wù)意識。三權(quán)分立為政府向社會提供公共服務(wù)提供了政治依據(jù)；19世紀(jì)中后期，市場中的壟斷精神要求政府不斷加強自身組織結(jié)構(gòu)及其運行機制的建設(shè)以干預(yù)社會，這一時期關(guān)于政府的理論以及行動方案稱為政府提供公共服務(wù)的科學(xué)路徑；但科學(xué)路徑的定量化研究泛濫，忽視了政府作為社會系統(tǒng)的屬性，造成了價值視角的喪失，“新公共行政運動”要求恢復(fù)公共行政的政治實質(zhì)，在行政人員層面上要求強化倫理道德路徑，將人們重新引向早期的政治路徑；由于新公共行政學(xué)派沒有發(fā)展出真正屬于自己的關(guān)于公共服務(wù)依據(jù)的證明和路徑選擇方案，所以曇花一現(xiàn)，新公共管理運動的“企業(yè)家精神”為我們提供了市場路徑；九十年代以來，學(xué)者們呼喚“公共行政的精神”，批判把政府放在與社會的互動中來解決公共服務(wù)的問題，登哈特在此基礎(chǔ)上提出了“新公共服務(wù)”。但無論是新公共管理還是新公共服務(wù)，都是在努力解決公共服務(wù)問題，服務(wù)意識是行政倫理的核心觀點，它們都是發(fā)現(xiàn)道德價值，用倫理精神去重新審視政府及其公共服務(wù)。

要強化行政組織及其公共行政人員的服務(wù)意識，就要積極倡導(dǎo)和實踐服務(wù)精神，努力提高行政效率，公共行政人員要能正確判斷有沖突性的行政客觀責(zé)任和行政主管責(zé)任，合理使用行政自由裁量權(quán)，在利益沖突和角色沖突中把握好方向。同時，對于行政倫理的建構(gòu)，要有德性激勵，就某種意義來講，德性激勵是我們所追求的目的，加強行政倫理的法制化建設(shè)是必需的，進行制度建構(gòu)時形成的具有可操作性的成文規(guī)章是實現(xiàn)德性激勵的前提，并為以后內(nèi)化為政府以及公共行政人員自覺的、長期的行政倫理行為提供保證。

（作者單位：南京大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻：

［1］Kathryn G，Denhardt，The Ethics of Public Service：Resolving Moral Dilemmas in Public Organizations. New York：Press 1998；特里·庫珀.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑，中國人民大學(xué)出版社，2001；OECD，Ethic Service：Current Issues and Practics，OECD Public management occasional papers，no 14，1996.

［2］TerryL.Cooper.Handbook Of Administrative Ethics.New York：Marcel Dekker，P158.2001.

［3］Denhardt，Kathryn G.Teh Ethics of Public Service[M].Greenwood Press，Inc，1998.鄧哈特指出：組織的獎勵系統(tǒng)鼓勵對組織的忠誠、對組織權(quán)威及規(guī)則的順從，同時強有力地鼓勵對組織的認同.

［4］M.M.Harmon and R.T.Mayer，Organization Theory for Public Administration，Boston：Little Brown，P242.1986.

［5］[美]布坎南，倫理學(xué)、效率與市場[M]，北京，中國社會科學(xué)出版社，1991.67.

［6］Dorman B.Eaton.Civil Service in Great British：A History ofAbuse ANS reforms and Their Bearing Upon American Politics[M].New York：Harper and Brothers，1880.

［7］F.E.Rourke.Bureaucratic Power in National Politics(2nded).Boston：Little，Brown，1972，P324.

［8］John A.Rohr.Ethics For Bureaucrats：An Essay on Law and Values(second ed).New York and Basel：Marcel Dekker，INC，1989，P23.