于世芳
提要在考察西方行政倫理的演進時,大多研究是以行政模式的轉(zhuǎn)化為大背景。本文簡述了行政倫理興起的原因,并對前公共行政時期、傳統(tǒng)公共行政時期、新公共行政時期三個階段的行政倫理內(nèi)涵進行探討,最后對當(dāng)代的行政倫理發(fā)展現(xiàn)狀進行概括。同時,公共服務(wù)理念是公共管理的精髓,行政倫理學(xué)則承擔(dān)著對這一精髓的解讀。本文回顧了在四個時期中政府提供公共服務(wù)的依據(jù),提出服務(wù)意識的強化同時需要外在約束機制。
關(guān)鍵詞:行政倫理;行政模式;效率;公平;公共服務(wù)
中圖分類號:D63文獻標(biāo)識碼:A
行政倫理學(xué)是公共行政學(xué)的一門分支學(xué)科,其出現(xiàn):一是公共行政在實踐中新出現(xiàn)的許多問題在原有的理論框架和學(xué)術(shù)解釋體系中已無法找到令人滿意的答案;二是公共行政實踐的發(fā)展(譬如行政權(quán)力腐敗),需要得到行政倫理研究的支持,這是最為根本的原因。不同的學(xué)者研究行政倫理興起原因的視角也不同,凱瑟琳·登哈特從行政角色的轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯砍霭l(fā)點;庫珀從后現(xiàn)代背景對公共行政的影響對此進行解釋,OECD從新公共管理改革實踐對行政沖擊的角度作出了報告。有學(xué)者將此總結(jié)歸納為三個方面的原因:價值定位的變遷、回應(yīng)公眾多元化需求的外部壓力、行政人員倫理自主性的內(nèi)部動力。在考察西方行政倫理學(xué)的演進時,大多研究是放在行政模式轉(zhuǎn)化的大背景下進行的,有的學(xué)者將其發(fā)展分為四個時期:傳統(tǒng)行政時期、政治與行政二分法受到挑戰(zhàn)時期、新公共行政時期以及行政倫理的當(dāng)代發(fā)展;有的學(xué)者從政治-行政二分時期、新古典行政時期以及新公共行政時期來研究。本文擬從前公共行政時期、傳統(tǒng)公共行政時期和新公共行政時期對行政倫理進行梳理。
一、前公共行政時期
傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究的重點放在了如何實現(xiàn)效率,假定保證政府的效率就能保證行政行為符合倫理原則。在古希臘時期,柏拉圖對良好政府的思考結(jié)果是:“我們建立這個國家的目標(biāo)并不是為了某一個階級的單獨突出的幸福,而是為了全體公民的最大幸福。”功利主義目的論繼續(xù)了這種倫理思考,密爾將最大化的效率目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榱己谜膫惱碓瓌t。他的政府理性建構(gòu)觀認為,作為一種制度安排,政府的理性建構(gòu)目標(biāo)與人類的道德追求是一致的,效率是政府的基本價值訴求,是理想的良好政府形式的最高標(biāo)準(zhǔn)。
對于這一時期,學(xué)者的研究暗含著這樣一個假設(shè)前提:不管行政要實現(xiàn)怎樣的倫理目標(biāo),效率與科學(xué)原則是最有效的工具,甚至可以將效率與倫理行政劃等號。由于早期的行政系統(tǒng)是以合法性為基礎(chǔ)并忠于組織和國家與傳統(tǒng)行政,是以效忠國王或某個特定個人為基礎(chǔ),而非人格化的。因此,與之相對應(yīng)的是強調(diào)統(tǒng)治者的德性和對道德原則的敬畏的行政倫理。
二、傳統(tǒng)公共行政時期
在政治與行政二分的時代,行政就是執(zhí)行政策,其最高準(zhǔn)則就是價值中立和效率至上。對于行政組織和公共行政人員,不用參與決策,有效率地執(zhí)行任務(wù)是其全部職責(zé)。在此時期,依舊堅持效率至上觀,威爾遜繼承了功利主義的觀點,認為作為科學(xué)的公共行政管理和作為價值的行政倫理是不可通約的兩個領(lǐng)域,效率是好政府的特征,政府管理最高標(biāo)準(zhǔn)是效率。韋伯的官僚制的科學(xué)化、技術(shù)化的設(shè)計從根本上否定人的價值,把人降低為物,當(dāng)作一種工具,從根本上否認人的價值與意義。泰勒主義通過建立規(guī)章和科學(xué)原理,強調(diào)唯理論、效率和生產(chǎn)率。它鼓勵一代學(xué)者把官僚組織和管理效率作為公共行政領(lǐng)域兩件主要關(guān)心的事。
雖然道德是公共行政人員逃避的問題,但官僚組織的獎懲系統(tǒng)提倡和培養(yǎng)了另外一種價值觀:忠誠、順從和認同。譬如,威爾遜認為忠誠、團隊精神和自覺工作都是效率不可缺少的實質(zhì)性內(nèi)容。官僚組織由此塑造了獨特的行政倫理,由此可見,雖然機械性效率用數(shù)量化特征消解了功利主義效率觀的倫理特征,完全遵循了威爾遜行政價值中立的原則,效率至上觀仍然帶有濃厚的倫理底色。政府行政管理的任務(wù)是探尋一種有效的方式,以便計算“最大多數(shù)人”的最大凈利益余額。根據(jù)功利主義的觀點,關(guān)注行政效率可以實實在在地把握行政活動的合理性依據(jù),最大限度地實現(xiàn)行政管理的使命,高效完成管理社會的職責(zé),這種效率導(dǎo)向是通過比較產(chǎn)出或期望產(chǎn)出的相對利益量——即決策結(jié)果的得益或損失量。對最佳效果的強調(diào)對公共行政組織與機構(gòu)具有特定的倫理意義,“如果一個體系由于無效率和生產(chǎn)不足而不能滿足人的根本需要或不能實現(xiàn)人的潛能,維護它不僅是不合理的,而且是不道德的?!闭袨樽非笞罴呀Y(jié)果,蘊涵的價值取向就是效率。
在效率至上的時代,公共行政倫理并不是學(xué)者研究的重點,他們認為可以通過建立以功績制為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度來獲得倫理行為以及更有效率的政府,道德在行政領(lǐng)域是不占什么地位的,但行政倫理學(xué)還是在艱難中有了起步,Dorman.B.Eaton最早意識到公共行政中道德問題,他很明確地把公務(wù)員改革作為一個基本的道德行為。早在1880年,伊頓提出市政服務(wù)不僅僅是一項公共事業(yè),還是“考驗和表達國家政治的正義與道德風(fēng)氣”的途徑。雖然伊頓的研究淺嘗輒止,但他畢竟把宗教倫理的道德觀念引入了行政學(xué)的領(lǐng)域。我們可以將這一時期對行政倫理內(nèi)涵歸納為:對行政人員個人美德的重視;將職業(yè)規(guī)范與價值納入行政倫理;將對公民的責(zé)任和對憲法的責(zé)任納入到行政倫理中;提出組織倫理的概念,主張兼以猶太教和基督教的價值作為行政倫理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。
三、新公共行政時期
傳統(tǒng)公共行政時期效率觀的功利主義倫理底色在實踐中漸行漸遠。首先,強調(diào)效率的至上性充分表現(xiàn)出了哈耶克所說的理性建構(gòu)主義的高尚而危險的“致命自負”:人與人之間工具般地相互操縱使得人被異化,并且使得公共行政的實踐表現(xiàn)為社會整體無效率和社會長遠無效率。其次,對社會平等的探討。尊崇“效率至上”,一方面在許多公共問題的解決上一籌莫展;另一方面也忽視了對公共利益等基本價值的追求,甚至以犧牲公共利益為代價追求效率,結(jié)果往往是促使社會上有權(quán)勢者和既得利益者受益最多,兩極分化日益嚴(yán)重。第三,“行政自由裁量權(quán)”的深入研究使得行政倫理研究成為必然。公共行政人員如何負責(zé)任地履行行政自由裁量權(quán)成為關(guān)注熱點,“而今的行政人員的負責(zé)任的行為,已不是根據(jù)既定的東西來進行行政活動,而應(yīng)該根據(jù)預(yù)期的東西來進行行政活動”。也正如羅爾所言,“行政人員(官僚)是通過行政裁量權(quán)參與社會治理過程的,但是在一個民主社會里,進行這種不對選民負責(zé)的治理活動引起了一個嚴(yán)肅的官僚倫理問題?!?/p>
新公共行政運動是行政學(xué)發(fā)展史中的一個重要轉(zhuǎn)折點,它對倫理價值進行了全面深入的探討,要求恢復(fù)公共行政的政治實質(zhì),并促成了行政倫理學(xué)作為一個獨立研究領(lǐng)域的形成。效率和道德的關(guān)系,行政行為的內(nèi)外控制,行政組織與行政人員個人之間的關(guān)系作為行政倫理學(xué)的三大中心問題,被明確提出。新公共行政仍然肯定效率是公共行政的價值追求和目標(biāo)之一,但并非核心價值,更不是唯一的和終極的價值。安全、秩序、效率、公平等都是公共行政所追求的價值,其中社會平等是核心倫理概念。新公共行政學(xué)致力于把公共行政的注意力從傳統(tǒng)的關(guān)心效率、效果、預(yù)算和優(yōu)良管理技術(shù)轉(zhuǎn)移到關(guān)心社會公平上來。新公共行政學(xué)論述價值、道德和組織成員的個人發(fā)展,基調(diào)是道德,促使公共行政和其服務(wù)對象產(chǎn)生互動,以提高社會性效率來抵消傳統(tǒng)公共行政理論下的整體無效率和長遠無效率。在新公共行政看來,效率和公平是相輔相成的,強調(diào)它們之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,“真正的效率是建立在公平基礎(chǔ)上的社會效率”。德莫克開始把公務(wù)員個人的品質(zhì)和有效政府的建設(shè)結(jié)合在了一起,他批判了效率中心論,認為對于行政來說,諸如“忠誠”、“誠實”、“謙遜”以及其他一些品質(zhì)能帶來更好的服務(wù)??傊?,在新公共行政時期,舊的行政職能觀得以糾正,倫理學(xué)找到了新的位置,行政倫理學(xué)的研究開始了初步的系統(tǒng)發(fā)展,對于行政倫理學(xué)的發(fā)展方向,也提出了嘗試性的建議。
四、行政倫理的當(dāng)代發(fā)展以及公共服務(wù)理念
從20世紀(jì)九十年代至今,行政倫理的發(fā)展很迅速,學(xué)者們對行政倫理的各個主題進行的研究,幾乎涵蓋了行政倫理學(xué)研究的各個層面。新公共行政運動更多的是在理論上進行了批判,在實踐上并未發(fā)展出自己獨立的路徑,缺少了可操作性。當(dāng)代研究開始重視對行政倫理體系的構(gòu)建與反思,對行政倫理研究內(nèi)容進行了歸納與整理,研究了行政倫理研究的方法與途徑,試圖從整體上把握行政倫理研究的內(nèi)容與邏輯。
現(xiàn)代公共行政倫理觀注重社會公平、公共利益最大化、政府績效、公共服務(wù)等,尤為強化服務(wù)意識。三權(quán)分立為政府向社會提供公共服務(wù)提供了政治依據(jù);19世紀(jì)中后期,市場中的壟斷精神要求政府不斷加強自身組織結(jié)構(gòu)及其運行機制的建設(shè)以干預(yù)社會,這一時期關(guān)于政府的理論以及行動方案稱為政府提供公共服務(wù)的科學(xué)路徑;但科學(xué)路徑的定量化研究泛濫,忽視了政府作為社會系統(tǒng)的屬性,造成了價值視角的喪失,“新公共行政運動”要求恢復(fù)公共行政的政治實質(zhì),在行政人員層面上要求強化倫理道德路徑,將人們重新引向早期的政治路徑;由于新公共行政學(xué)派沒有發(fā)展出真正屬于自己的關(guān)于公共服務(wù)依據(jù)的證明和路徑選擇方案,所以曇花一現(xiàn),新公共管理運動的“企業(yè)家精神”為我們提供了市場路徑;九十年代以來,學(xué)者們呼喚“公共行政的精神”,批判把政府放在與社會的互動中來解決公共服務(wù)的問題,登哈特在此基礎(chǔ)上提出了“新公共服務(wù)”。但無論是新公共管理還是新公共服務(wù),都是在努力解決公共服務(wù)問題,服務(wù)意識是行政倫理的核心觀點,它們都是發(fā)現(xiàn)道德價值,用倫理精神去重新審視政府及其公共服務(wù)。
要強化行政組織及其公共行政人員的服務(wù)意識,就要積極倡導(dǎo)和實踐服務(wù)精神,努力提高行政效率,公共行政人員要能正確判斷有沖突性的行政客觀責(zé)任和行政主管責(zé)任,合理使用行政自由裁量權(quán),在利益沖突和角色沖突中把握好方向。同時,對于行政倫理的建構(gòu),要有德性激勵,就某種意義來講,德性激勵是我們所追求的目的,加強行政倫理的法制化建設(shè)是必需的,進行制度建構(gòu)時形成的具有可操作性的成文規(guī)章是實現(xiàn)德性激勵的前提,并為以后內(nèi)化為政府以及公共行政人員自覺的、長期的行政倫理行為提供保證。
(作者單位:南京大學(xué)公共管理學(xué)院)
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