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        管理政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變中的文件辦文文種制度創(chuàng)新

        2009-02-21 02:48:06楊尚東
        群文天地 2009年20期
        關(guān)鍵詞:辦文文種政府職能

        袁 田 李 穎 楊尚東

        政府文件作為政府管理的重要工具,其制度演變與政府職能轉(zhuǎn)變有密切關(guān)系。政府是政府文件形成的主體,政府文件是政府依法行政、行使職權(quán)(公務(wù)活動(dòng))時(shí)所形成的信息記錄,政府職能轉(zhuǎn)變直接影響其文件制度的發(fā)展變化,政府文件制度的優(yōu)劣也直接關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變能否順利實(shí)現(xiàn)。因此,政府文件制度必須不斷創(chuàng)新以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變。

        改變以前政府以管理為主的狀態(tài),建立服務(wù)政府,不僅要從觀念上樹(shù)立服務(wù)于人民的理念,在具體的政府文件工作中還應(yīng)該建立相應(yīng)的制度,提高政府工作效率,促進(jìn)政府工作規(guī)范化,創(chuàng)造良好的民眾與政府交流的環(huán)境,以更好提供對(duì)廣大民眾的服務(wù)。從這個(gè)角度來(lái)講,政府文件工作是一種工具,是政府與民眾之間的紐帶和橋梁。通過(guò)政府文件制度的創(chuàng)新,可以做到方便政府與民眾的平等交流,

        在實(shí)際工作當(dāng)中,對(duì)于政府文件制度的許多創(chuàng)新方式,讓我們看到了政府文件制度改革的方向。

        一、辦文制度

        服務(wù)政府不僅能夠得到群眾的認(rèn)可,而且對(duì)于投資的軟環(huán)境也有重要改善作用。隨著“窗口式”辦文制度的出現(xiàn)和推廣,各地還紛紛出現(xiàn)一些其他的辦文制度提供便民服務(wù),比如首問(wèn)責(zé)任制、便民服務(wù)窗口、辦文承諾制、全程辦事代理制等等,雖然名稱有異,但本質(zhì)是相同的,那就是以提高行政效率為手段,最終服務(wù)于民眾,實(shí)現(xiàn)了政府文件制度的創(chuàng)新。但是從實(shí)施的情況來(lái)看,也有一些地方?jīng)]有能夠通過(guò)這種政府文件制度創(chuàng)新的方式,提高政府工作效率,這是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督執(zhí)行,流于形式,沒(méi)有真正體會(huì)到服務(wù)政府的內(nèi)涵?!按翱谑健鞭k文制度不僅僅是一個(gè)說(shuō)法,而更重要的是一種做法。在各地推行的過(guò)程當(dāng)中,完全可以因地制宜,根據(jù)其自身的實(shí)際情況,采取多種形式,對(duì)于“窗口式”辦文制度進(jìn)行推廣,如政府部門(mén)可在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛推行“政務(wù)超市”、“政務(wù)服務(wù)中心”等多種方式,將原有的服務(wù)類(lèi)別梳理成幾大類(lèi),集中提供政務(wù)服務(wù);在區(qū)縣推行“一站式服務(wù)”、“聯(lián)合辦公”和“套餐式服務(wù)”;在市級(jí)政府部門(mén)推行“統(tǒng)一窗口”服務(wù)。政府要充分發(fā)揮服務(wù)職能,樹(shù)立為公眾服務(wù)為納稅人服務(wù)的意識(shí),樹(shù)立對(duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí),按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求,最大限度地為社會(huì)提供服務(wù),提供辦文辦事的便利。

        在深圳市國(guó)土規(guī)劃局實(shí)施的《深圳市國(guó)土規(guī)劃局窗口式辦文暫行辦法》,就大大提高了辦事效率,并且樹(shù)立政府的良好形象,這就是“窗口式”辦文制度。深圳市國(guó)土規(guī)劃局推出該制度的初衷就是“簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié),提高辦事效率,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)”,實(shí)際上也就是受理業(yè)務(wù)文件時(shí)實(shí)行窗口辦理,群眾直接在窗口交辦,直接在窗口領(lǐng)取。局內(nèi)做好文件處理的銜接工作,提高了工作效率,方便了群眾辦事。“窗口式”辦文制度從以下幾個(gè)角度有利于服務(wù)政府的建立:

        第一,以群眾為中心?!按翱谑健鞭k文制度實(shí)行文件窗口進(jìn)出,群眾不需要進(jìn)入政府內(nèi)部進(jìn)行交涉就能夠辦事。只要必備文件由“窗口”遞進(jìn)去,其他都由政府負(fù)責(zé),內(nèi)部按照一定規(guī)程進(jìn)行協(xié)調(diào)辦理。免去了群眾的很多麻煩,也減少了很多環(huán)節(jié),節(jié)約了資源。群眾不用再“跑斷腿”。收文人員也會(huì)告訴你必須補(bǔ)齊的資料,避免在辦理過(guò)程中因資料不齊導(dǎo)致退文,而延長(zhǎng)了辦文時(shí)間,提高了收文質(zhì)量?;颈WC了收進(jìn)來(lái)的申請(qǐng)都是能夠辦理的。對(duì)于文件的辦理程度還能心中有數(shù),當(dāng)然對(duì)于政府的印象就會(huì)有所轉(zhuǎn)變。這樣的政府才是為人民服務(wù)的政府,而不是高高在上的管理政府。

        第二,提高辦文效率?!按翱谑健鞭k文制度不僅僅是簡(jiǎn)單的窗口進(jìn)出,更主要的是辦文程序的創(chuàng)新和改革,利用對(duì)于辦文時(shí)限的控制,文件在政府內(nèi)部進(jìn)行有序的運(yùn)轉(zhuǎn),整個(gè)過(guò)程規(guī)范有序合理,權(quán)責(zé)分明,可以隨時(shí)咨詢,既避免了文件的漏辦、錯(cuò)辦、重復(fù)辦。也避免了部門(mén)之間互相推諉。“窗口式”辦文制度帶動(dòng)了整個(gè)政府機(jī)關(guān)能夠活躍起來(lái),可以改變政府機(jī)關(guān)工作日休息,休息日工作的狀態(tài)。從一定程度來(lái)講,“窗口式”辦文制度是有百利而無(wú)一害的。

        第三,增強(qiáng)了辦文透明度?!按翱谑健鞭k文制度實(shí)行封閉辦公,辦文人不能夠與申辦人直接接觸,一般通過(guò)電話聯(lián)系避免了“吃、拿、卡、要”的不良作風(fēng)。當(dāng)然,如果在辦文的過(guò)程當(dāng)中,有比較復(fù)雜的問(wèn)題,申請(qǐng)人還可以通過(guò)電話進(jìn)行預(yù)約接訪。加強(qiáng)與群眾聯(lián)系,提高了辦文透明度。此外,還設(shè)立了咨詢組。它是為民服務(wù)的最前沿部分,其正體現(xiàn)了這個(gè)說(shuō)法,需要工作人員要“不惜千言萬(wàn)語(yǔ)、不怕千辛萬(wàn)苦、想盡千方百計(jì)”。一些辦事單位和辦事群眾在與政府工作人員面對(duì)面的交談過(guò)程中了解了法律法規(guī)方面的知識(shí);而我們政府工作人員也在答疑解惑、提供政府法規(guī)咨詢服務(wù)的同時(shí),了解到了群眾關(guān)注的問(wèn)題及其呼聲。這無(wú)疑起到了一個(gè)溝通民意的橋梁作用。也有利于決策者在制定政策的時(shí)候。掌握來(lái)自于基層的第一手資料。

        二、文種制度

        建國(guó)五十年,文種基本上是“大穩(wěn)定,小調(diào)整”,它既是人民政權(quán)穩(wěn)固性的反映,也是文種本身科學(xué)性的反映。而且,新中國(guó)法定文種的劃分,以簡(jiǎn)化、確切、便利公務(wù)活動(dòng)為原則,這是新中國(guó)政府文件種類(lèi)由繁到簡(jiǎn)的根本原因。我國(guó)現(xiàn)行的13種法定行政機(jī)關(guān)政府文件中,除“會(huì)議紀(jì)要”是建國(guó)后總結(jié)政府文件實(shí)踐活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的新創(chuàng)造外,其他12種名稱都或多或少?gòu)那叭四抢镅赜没蜓葑兌鴣?lái)的。其中“命令”、“報(bào)告”、“批復(fù)”、“函”來(lái)自古代公文;“議案”、“公告”、“通告”來(lái)自辛亥革命誕生的南京臨時(shí)政府和隨后的國(guó)民黨政府;“決定”、“指示”、“通告”、“通報(bào)”來(lái)自新民主主義革命時(shí)期革命根據(jù)地的民主政府。當(dāng)然,這些文種的服務(wù)對(duì)象及使用范圍和使用頻率現(xiàn)在都發(fā)生了新的變化。

        面對(duì)新一輪政府職能轉(zhuǎn)變,文種必須創(chuàng)新才能夠適應(yīng)發(fā)展的需要。在文種的使用當(dāng)中“函、意見(jiàn)、會(huì)議紀(jì)要等體現(xiàn)平等性、民主性的文種的使用呈擴(kuò)大化趨勢(shì);指示、決議、布告、指令等指令性、命令性文種的使用在不斷萎縮甚至被淘汰”。針對(duì)這種形勢(shì),根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求,文種制度必然會(huì)進(jìn)一步創(chuàng)新,而且應(yīng)該朝著民主、平等、公開(kāi)的方向發(fā)展。原因如下:

        第一,政府與民眾的關(guān)系轉(zhuǎn)變。政府與公民的關(guān)系是經(jīng)常的、廣泛的和普遍的、復(fù)雜的。國(guó)家行政組織與公民之間這種管理與被管理、服務(wù)與被服務(wù)、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系,是中國(guó)社會(huì)主義制度的特有機(jī)制和社會(huì)主義民主的體現(xiàn)。建立服務(wù)政府需要政府明確“服務(wù)是政府的天職”,“管理就是服務(wù)”這種新的理念,政府與民眾之間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府不再是強(qiáng)制的管理,而是提供人性化的服務(wù)。尤其在電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程當(dāng)中,政府與公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)增加了交流的機(jī)會(huì)。政府與公民的距離拉近了,在處理相關(guān)的事務(wù)當(dāng)中會(huì)產(chǎn)生文字資料,這些文字資料可能是公民對(duì)政府的,也可能是政府對(duì)公民的;可能涉及的是公民申辦的事項(xiàng),也可能是政府征求公民的意見(jiàn)。這一類(lèi)文件并沒(méi)有統(tǒng)一的文種進(jìn)行規(guī)范,隨著服務(wù)政府建立的基礎(chǔ)日益完善,政府與民眾間交流的文種的出現(xiàn)是必然的,體現(xiàn)了服務(wù)政府的根本理念,即服務(wù)群眾。同時(shí),增進(jìn)政府與民眾的交流,也有利于政府的科學(xué)決策。

        第二,政府與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變對(duì)于政府和企業(yè)關(guān)系的影響,從而影響到其二者之間的行文關(guān)系和文種的使用。轉(zhuǎn)變政府職能,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系是關(guān)鍵。建國(guó)以來(lái)。由于我們?nèi)狈ㄔO(shè)社會(huì)主義的經(jīng)驗(yàn),較長(zhǎng)時(shí)間把生產(chǎn)資料公有制與發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立,把計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)立,忽視了價(jià)值規(guī)律的作用,逐步形成高度集權(quán)的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)體制,而與之相適應(yīng)的中央政府的經(jīng)濟(jì)職能,則是按產(chǎn)品對(duì)象設(shè)置管理部門(mén),按條塊隸屬管理管理企業(yè),核心問(wèn)題就是政企職責(zé)不分,對(duì)企業(yè)統(tǒng)得過(guò)多,管得過(guò)死。80年代以來(lái),政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能方面逐漸邁出步伐。十多年來(lái),隨著整個(gè)社會(huì)發(fā)展的步步推進(jìn),政府職能轉(zhuǎn)變也漸漸深入,但是在一定程度上角色轉(zhuǎn)換不到位,政企分開(kāi)很難實(shí)現(xiàn),這是政府職能轉(zhuǎn)變中的障礙,是亟待解決的問(wèn)題,政府正在加大力度,從企業(yè)改制方面著手,進(jìn)行轉(zhuǎn)變。政企分開(kāi),政府與企業(yè)的關(guān)系逐漸趨于平等,政府將不再會(huì)是企業(yè)的指揮者,二是與企業(yè)平等的服務(wù)者。那么政府與企業(yè)之間,伴隨著政企分開(kāi)的深入,體現(xiàn)平等關(guān)系的文種的使用頻率會(huì)逐漸增加。既是政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn),也是政府職能轉(zhuǎn)變的輔助工具。

        第三,政府機(jī)構(gòu)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是科層官僚制,傳統(tǒng)科層官僚制強(qiáng)調(diào)法定的、明確的權(quán)力結(jié)構(gòu),責(zé)權(quán)一致,不得有隨意性。有嚴(yán)格的等級(jí)制度,層層授權(quán),一級(jí)管一級(jí),像金字塔一樣??茖又茝?qiáng)調(diào)對(duì)職能部門(mén)的管理,而不重視與外界環(huán)境及其他組織部門(mén)的聯(lián)系。因此,無(wú)論是在組織的內(nèi)部還是對(duì)外界環(huán)境而言,科層制組織都是孤立運(yùn)行的,較少與外界進(jìn)行信息交換,形成了嚴(yán)重的封閉性,難于調(diào)動(dòng)人員積極性發(fā)揮創(chuàng)造力,從事實(shí)際工作的基層人員比高層決策者更了解改進(jìn)工作過(guò)程及其效率的方法,但缺乏相應(yīng)權(quán)力:而高層決策者較少接觸實(shí)際工作,制定的政策又不利于下層實(shí)際操作。不符合政府完善自身發(fā)展的需要。政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)行,電子政府的建立,組織機(jī)構(gòu)逐漸趨向扁平化,政府組織間的關(guān)系,更多的是平等的關(guān)系,也就意味著政府機(jī)構(gòu)間的行文關(guān)系平行關(guān)系增多,平行文文種會(huì)使用較多。

        需要明確的是此處所提到的文種創(chuàng)新,并不是指各個(gè)政府部門(mén)自身進(jìn)行創(chuàng)新,“各行其道”,而是指文種的變化趨勢(shì),也就是實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中會(huì)產(chǎn)生的變化,從而將會(huì)影響到國(guó)家對(duì)于政府文件文種的進(jìn)一步創(chuàng)新改革,來(lái)適應(yīng)這種變化。也就是說(shuō)。不是獨(dú)立的創(chuàng)新,而是整體的創(chuàng)新。從而有利于文種的規(guī)范化。

        在政府職能轉(zhuǎn)變的各個(gè)階段,政府文件制度都適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要,不斷更新和完善,提高政府工作效率和質(zhì)量。協(xié)助了政府機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行有效管理。

        參考文獻(xiàn):

        [1]張群.高效廉政的一項(xiàng)制度創(chuàng)新——深圳市規(guī)劃國(guó)土局寶安分局深化和完善窗口式辦文制度紀(jì)實(shí)田經(jīng)濟(jì)前沿,2001(4).

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        [3]楊戎.分類(lèi)施行我國(guó)公文文種使用規(guī)范化的捷徑[J].檔案學(xué)通訊,2002(4).

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