馮國(guó)光

信賴保護(hù)原則亦稱保護(hù)相信原則,也有學(xué)者將其冠為“行政法上的誠(chéng)實(shí)信用原則”。該原則始于一戰(zhàn)后的德國(guó),特別是1973年召開的德國(guó)法學(xué)者大會(huì)將行政法上之“信賴保護(hù)”作為其主題之一,引起各國(guó)學(xué)者廣泛關(guān)注。1976年聯(lián)邦德國(guó)行政程序法對(duì)該原則加以明確規(guī)定。與以往的立法相比,我國(guó)《行政許可法》的一個(gè)重大制度創(chuàng)新,就是在我國(guó)行政法律制度中首次引入了西方國(guó)家盛行已久的信賴保護(hù)原則。這無疑是我國(guó)立法上的一大創(chuàng)舉和進(jìn)步,必將對(duì)促進(jìn)我國(guó)政府及政府公職人員轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念,樹立誠(chéng)信意識(shí),建設(shè)誠(chéng)信政府產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響?！缎姓S可法》的這一立法貢獻(xiàn)必將載入史冊(cè),在未來的實(shí)施中更值得我們關(guān)注的是,如何具體適用這一原則,使之在執(zhí)法實(shí)踐中得以切實(shí)有效地貫徹落實(shí)。

一、適用范圍與方式

信賴保護(hù)原則主要發(fā)生在行政立法和行政行為領(lǐng)域。

1.立法中的適用。行政許可在立法中的適用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是法律的溯及既往問題,而是法律變動(dòng)時(shí)的利益保護(hù)問題。對(duì)與前者,我國(guó)《立法法》第54條作了統(tǒng)一的原則性規(guī)定,即法律不溯及既往,有特別規(guī)定除外。對(duì)于后者,傳統(tǒng)的行政法并不主張國(guó)家對(duì)立法行為造成的損害承擔(dān)責(zé)任,但隨著公共負(fù)擔(dān)平等觀念的傳播,人們開始認(rèn)為:如果法律確使特定人利益遭受到重大損害,國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任,以制約法律過于頻繁變動(dòng),保護(hù)民眾對(duì)法的信賴和基于此種信賴實(shí)際和期待產(chǎn)生的利益。如德國(guó)、法國(guó)等都規(guī)定國(guó)家要對(duì)立法行為負(fù)賠償責(zé)任。我國(guó)《行政復(fù)議法》把部分抽象行政行為納入復(fù)議范圍,其可訴性呼聲亦愈來愈高漲?！缎姓S可法》第8條第2款明確提出:行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止而導(dǎo)致許可的變更或撤回,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)因此遭受損害的的相對(duì)人給予補(bǔ)償?？梢哉f間接實(shí)現(xiàn)了法律變動(dòng)中的信賴保護(hù)原則。

2.許可行為中的適用。信賴保護(hù)原則的適用重點(diǎn)發(fā)生并體現(xiàn)于行政許可行為中,集中表現(xiàn)為對(duì)行政許可的撤銷、變更與廢止的限制。對(duì)此,《行政許可法》在第8條2款和69條做了具體規(guī)定。

按照現(xiàn)代法制原則,行政行為一旦成立,即具有確定力和存續(xù)力,任何機(jī)關(guān)非因法定事由和非經(jīng)法定程序不得變更或撤銷。這與傳統(tǒng)的“依法行政”、“有錯(cuò)必糾”原則不可避免地發(fā)生沖突。各國(guó)立法均試圖在權(quán)利穩(wěn)定性和行政行為合法性之間尋找妥善的解決途徑。如德國(guó)率先區(qū)分了合法與違法兩種不同情形,同時(shí)將行政行為分為授益性(有利)行政行為、負(fù)擔(dān)性(不利)行政行為和混合性行政行為。按照通常理:對(duì)于合法的負(fù)擔(dān)性行政行為,撤銷是原則,不撤銷是例外,因?yàn)楣駲?quán)利不會(huì)因此受損;對(duì)于合法的授益性行政行為,不撤銷是原則,撤銷是例外,以充分保護(hù)相對(duì)人已合法取得的權(quán)益;對(duì)于違法的負(fù)擔(dān)性行為,因其給公民設(shè)置了非法定的負(fù)擔(dān),故應(yīng)予撤銷;對(duì)于違法的授益性行為,原則上不允許直接撤廢,特別是那些具有物質(zhì)給付內(nèi)容的行政行為。若屬于非物質(zhì)的則允許撤廢,但必須對(duì)信賴保護(hù)損失作出補(bǔ)償。

行政許可屬于授益性行政行為,適用原則應(yīng)遵循:

(1)對(duì)違法的許可行為,不撤銷是原則,撤銷是例外。例外情形主要是撤銷該行為的公共利益明顯大于私人的信賴?yán)婊蚴窍鄬?duì)人的惡意在先?！缎姓S可法》第69條列舉了五種可以撤銷、一種應(yīng)當(dāng)撤銷的情形和一種不予撤銷的特別情形。筆者認(rèn)為這樣表述是有欠缺的,與“不撤銷是原則,撤銷是例外”相矛盾,未能真正貫徹信賴保護(hù)原則的精神實(shí)質(zhì),而是“有錯(cuò)必糾”觀念的延續(xù)與繼承,或者說是不完全的、有保留的信賴保護(hù)原則。建議應(yīng)規(guī)定為:“因行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、玩忽職守、超越職權(quán)、違反法定程序等作出的行政許可決定,除有本條第二款規(guī)定的情形外,不得撤銷。”“有下列情形之一的,作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān),根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán),可以撤銷行政許可:被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的;不撤銷行政許可可能對(duì)公共利益造成重大損害的。”

(2)對(duì)于合法的許可行為。在行政法上,行政行為的撤銷是針對(duì)違法行為而言的,而行政行為的廢止則是針對(duì)合法行政行為而言的。許可法第2條第2款明確規(guī)定了撤回、變更的情形:“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī),規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已生效的行政許可?！币蚴呛戏ㄐ袨?本條適用起來更應(yīng)慎重,尤其我國(guó)補(bǔ)償立法欠缺,極易使該條款變成行政機(jī)關(guān)以公共利益為名,濫用職權(quán)、侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的法律黑洞。

二、信賴保護(hù)方式

在信賴保護(hù)原則的適用上,除其適用范圍外,更實(shí)質(zhì)的內(nèi)容是對(duì)相對(duì)人的信賴保護(hù)方式問題。對(duì)此,各國(guó)一般采取兩種方式,即存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。所謂存續(xù)保護(hù)又稱維持現(xiàn)狀,指行政主體基于信賴保護(hù)的目的,不論行為是否合法,一律不予撤銷、廢止、變更。所謂財(cái)產(chǎn)保護(hù),即當(dāng)行政主體出于公共利益或其他因素不得不變動(dòng)行政行為或現(xiàn)存法律狀態(tài)時(shí),對(duì)于特定個(gè)人多帶來的損害,國(guó)家予以賠償或補(bǔ)償。兩種方式各有利弊,這是顯而易見的。筆者認(rèn)為:二者的結(jié)合點(diǎn)應(yīng)落在公共利益與私人利益的平衡兼顧上。

我國(guó)行政許可法中對(duì)兩種方式都有體現(xiàn),但都不具體。尤其在涉及相對(duì)人所受損害的賠償和補(bǔ)償方面,規(guī)定過于原則籠統(tǒng),缺乏操作性。如第8條的“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”和第69條的“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償”。對(duì)此我們可借鑒國(guó)外做法:如德國(guó)的《行政程序法》明確規(guī)定:“……相對(duì)人所得到的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償不得超過相對(duì)人在行政行為存續(xù)時(shí)所具有的利益?！迸_(tái)灣法律也規(guī)定:“……補(bǔ)償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益?！睂?duì)補(bǔ)償金額和補(bǔ)償爭(zhēng)議不服的,還可向行政法院提起給付之訴。同時(shí)還規(guī)定了兩年的請(qǐng)求時(shí)效和相關(guān)申請(qǐng)制度。筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)加快補(bǔ)償立法,確立主動(dòng)補(bǔ)償和申請(qǐng)補(bǔ)償相結(jié)合的啟動(dòng)方式,明確規(guī)定補(bǔ)償額度的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),對(duì)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、方式、程序、救濟(jì)方式等作出系統(tǒng)而明確的規(guī)定。同時(shí),不斷完善《國(guó)家賠償法》,拓寬賠償范圍,適當(dāng)提高賠償金額和幅度,確立懲罰性和補(bǔ)救性相結(jié)合的賠償原則。從而使信賴保護(hù)原則得以最充分的實(shí)現(xiàn),切實(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

(編輯/李舶)