表面上是審批權之爭,實際上是未來網絡游戲產業(yè)管理的主導權之爭,折射出轉型時期網絡產業(yè)發(fā)展的諸多矛盾,有望成為互聯(lián)網產業(yè)發(fā)展的標志性事件。

2009年11月2日晚間,新聞出版總署發(fā)出通知,終止《魔獸世界》(燃燒的遠征)審批,退回關于引進出版《魔獸世界》的申請。通知要求,網易公司應“立即停止違規(guī)行為,糾正錯誤,停止收費和新賬號注冊”。同時,新聞出版總署稱將視情況依法對其作出相應的行政處罰,包括停止其互聯(lián)網接入服務。11月3日下午,文化部召開了查處第七批違法游戲產品及經營活動新聞通氣會。根據新浪網科技頻道發(fā)布的該會議文字實錄,文化部文化市場司司長李雄表示,新聞出版總署日前的終止通知,“明顯屬于越權行為”。兩個政府部門立場鮮明的對壘,將因這款游戲引發(fā)的風波重又帶回風口浪尖。

陳彬彬(中南大學公共政策與地方治理研究中心)

兩部門緣何“隔空叫板”

網易公司《魔獸世界》游戲審批戲劇性地引發(fā)新聞出版總署和文化部隔空叫板,并引發(fā)游戲玩家網上維權活動,創(chuàng)造了諸多的第一次:兩個部級單位第一次為一款游戲管轄權進行公開爭奪;市場主體第一次公開不理睬他所不認可具有管轄權的機構;網絡玩家第一次大規(guī)模網上聚集維權;中央編辦為此第一次公開“釋權”……此次PK事件表面上是一部游戲的審批權之爭,實際上是未來網絡游戲產業(yè)管理的主導權之爭,折射出轉型時期網絡產業(yè)發(fā)展的諸多矛盾,有望成為互聯(lián)網產業(yè)發(fā)展的標志性事件。

權力重新分配引發(fā)主導權之爭。行政管理的專業(yè)化分工與社會經濟事務的復雜性、相互關聯(lián)性之間的矛盾,是產生部門間權限沖突的根源。政府監(jiān)管的諸多領域,均存在交叉、重疊的情況,尤其是在規(guī)費、處罰領域,職能交叉現象就更為嚴重。交叉權力具有自我擴張性,權力分配上的不平衡,必然導致攀比和競爭,在配合中出現不協(xié)調的現象,有利的爭著干,無利的互相推。根據中編辦的“三定”方案,網游產業(yè)管理主導權劃入文化部,原來的主管部門新聞出版署只保留前置審批權;凡“劃出”的,“劃出”部門不再對“劃出”職責負責;凡“劃入”的,“劃入”部門要切實負起責任,嚴格履行職責。表面上中編辦理順了兩個部門的管理職責,但由于管理的慣性和權利分割的復雜性,職能交叉以更隱蔽的形式存在。而權力格局重新分配,讓原本隱藏的矛盾在轉移過程中得到放大并公開化。魔獸世界的審批不過是這種矛盾爆發(fā)的導火索。目前,實際主導網絡監(jiān)管的仍然是新聞出版總署。由于三定方案中對網絡出版物等關鍵概念表述模糊,文化部和新聞出版總署各自選取自己有利的理解變相執(zhí)行,從而引發(fā)了這場管理主導權之爭。

傳統(tǒng)控制型管理方式面臨轉型。制度變遷和市場機制作用不斷強化的同時,政府管理機制的完善和發(fā)展卻明顯滯后。原本被認為是邊緣化產業(yè)的網絡游戲產業(yè),經過近20年的發(fā)展,收入規(guī)模已經相繼超過電影票房、電視娛樂節(jié)目和音像品發(fā)行等傳統(tǒng)三大娛樂產業(yè),成為最有前途的朝陽產業(yè)。隨著市場的做大,對網游產業(yè)的進一步引導、規(guī)范和管理也提上議程。作為政府管理部門首要任務就是建立公平的游戲規(guī)則,為網游產業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和寬松的政策環(huán)境。

網絡游戲本質是一種網絡軟件和軟件服務,具有迅速更新的產業(yè)特點,這樣就對政府管理部門提出了更多的技術層面的要求;傳統(tǒng)封閉的管理體系由于體制僵化和“路徑依賴”,習慣于對傳統(tǒng)的產業(yè)進行控制型管理,在面對新興產業(yè)管理中顯得低效且落后。魔獸世界5個月的漫長審批等來的卻是一紙禁令,網易公司夾雜在兩個管理部門的“口水仗”中進退兩難。無論是文化部指責新聞出版總署“越權”,還是新聞出版總署反擊文化部的“粗暴干涉”,這都是管理困境的現實折射。

網絡化、信息化為我國的產業(yè)轉型提供了絕佳的機會,如果政府部門缺乏開放的態(tài)度,管理方式不從控制型轉向開放型、服務型,顯然難以有效解決現代產業(yè)的發(fā)展要求。小而言之,延誤產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機會,大而言之則會損害國家的經濟、文化創(chuàng)造力。

劉圣中(南昌大學公共管理學院)

市場的利益競爭與權力的利益糾葛

當然,以上兩個部門圍繞魔獸的爭斗,并沒有那么簡單,其后還有著更深刻的利益背景。也就是說,促使兩個部門公開爭斗的原因除了部門職能分工的問題以外,還有著吸引權力的利益因素。

政治權力總是和利益有著糾葛不清的關系,沒有不追逐利益的權力,也沒有不招引權力爭斗的利益。在經濟市場中,各種市場主體都投入到市場競爭中,為了特殊的利益目標而展開競爭。但是,市場競爭是無序的,將會給社會帶來很明顯的負外部性。因此,政府的力量就作為市場競爭中的第三方介入進來,成為維持市場秩序和維護社會利益的中介人。但是,和市場利益糾葛在一起的政府免不了也受到利益的干擾和影響,甚至帶有明顯的利益偏私。這是因為在利益糾紛的協(xié)調中,政府部門免不了傾向于其中一方,在為特定一方帶來利益的同時也給自己創(chuàng)造利益。

圍繞魔獸的爭斗似乎就可以看出這種端倪來。最初負責游戲軟件的審批和管制的政府主管部門是國家出版總署,出版總署通過對這個最初并不顯山露水的網絡行業(yè)的管理獲得一定的權力空間,逐漸培植出一個成熟的產業(yè)。隨著社會的發(fā)展,投入到網游中的人越來越多,網游行業(yè)成為了一個熱門行業(yè),每年的產值成倍增長。就在這個時候,主管文化產業(yè)的文化部門進入到網游行業(yè)的管理中,按照管理文化行業(yè)的基本規(guī)則,開始對同樣也可以劃入文化行業(yè)的網游實行管理,而這必然遇到國家出版總署的反對。雙方的對抗最終落到了魔獸游戲的審批之上。最先獲得魔獸代理權的上海九城網絡公司從國家出版總署獲得了大力支持,而隨著魔獸代理權轉接給網易公司,文化部則成為網易的主要支持者。政府的主管機構在不知不覺中轉換了角色。市場競爭主體的改變推動了政府主管部門角色的改變,市場利益競爭延伸到了政府部門權力之爭。于是,戰(zhàn)火越燃越大,形成目前難以熄滅之勢。

人們可以質疑:為何對待一個網游軟件需要如此強硬的權力干預?為何同一個網游軟件在代理權轉接前后的待遇有天壤之別呢?

改革部門利益化的出路

歸根結底,又回到了一個老話題:部門利益化。

事實上,部門利益問題與部門權力是互相結合的,二者之間互相加固,互相支持,成為政府部門改革一個難以克服的障礙。部門權力分化是必然的,沒有合理的分工,政府不可能在不同領域發(fā)揮有效的職能。但是部門權力一旦受到利益的誘惑,則會鞏固部門利益傾向,導致難以克服的改革阻力。魔獸審批權之爭,如果去掉了部門利益傾向,則完全可以避免。如果每個部門都出于合作與公共目的,則不存在針對某個企業(yè)的完全相反的執(zhí)法方式和結果。同一個行為在不同部門之間得到截然不同的處理,不是企業(yè)行為的問題,而是政府部門自身的問題。所以,必須解決好部門利益分化才能從根本上處理類似于魔獸事件的困難。

首先,在部門設置和改革上要進一步鞏固完整政府的理念。部門分化需要更加簡化,盡可能按照大行業(yè)的要求來設置部門,分配權力。避免職能模糊和沖突的事情出現。對一些歷史遺留問題,必須善于創(chuàng)新思維,以更高、更有前瞻性的方法來予以變革。目前一些地方在實行的大部制改革有這樣的好處,能夠一定程度上減少部門職能交叉沖突的問題。

其次,要建立更宏觀和更普遍的法治行政模式。無論是國家出版總署還是文化部,都必須服從更高一級的國家法律。對于部門職能之爭,完全可以通過國家法律來進行調整和改革,用法律的權威來克服部門利益的沖突。政府機構內部的協(xié)調總不能較好的發(fā)揮應有的效用,這是因為其權威性不夠。只有更高權威的法律才能將部門利益和權力沖突控制在最低程度。

第三,要加強對政府部門的監(jiān)督,盡可能將部門的利益傾向控制在最小范圍。部門的利益傾向是不可避免的,無論是內在利益要求還是外在利益誘惑,都可能增進部門利益化。但是如果有良好的透明的審計監(jiān)督系統(tǒng),部門利益一旦出現則予以曝光,甚至批評。這樣,就可以讓利益苗頭扼殺在最初時期。如果任其自由,則可能改變公共權力的性質,破壞公共機構的形象。

總之,部門是國家政府的有形之手,要讓這個手成為服務社會之手,而不是自我照顧之手,則有必要簡化其格局,透明其過程,加強其合作,純潔其理念。