吳明華

在劉海的鐵腕推動下,改革以迅雷不及掩耳之勢強力推進。僅僅用了3天,順德就將41個黨政機構(gòu)撤并為16個,速度驚人。

時下,昔日的“改革明星”廣東佛山市順德區(qū),又一次站在了改革的風口浪尖。

9月16日,順德開始進行“大部制”改革,把41個黨政機構(gòu)一次性“砍?！睘?6個部門,其力度之大、創(chuàng)新之多,人們用“石破天驚”來形容。

更令人吃驚的是,從宣布改革到人事變動結(jié)束,只用了3天時間,整個改革也只用了一個多月。一時間,官場震動,輿論沸騰。但處在“風暴眼”中的順德,和改革“操盤者”劉海卻出奇地平靜。

這位佛山市委常委、順德區(qū)委書記,曾經(jīng)在市委宣傳部長任上成功推動佛山的傳媒整合,在任南海區(qū)委書記時進行鎮(zhèn)街撤并的改革,極具改革意識和改革經(jīng)驗。

然而,在這場疾風驟雨般的改革中,壓力之大、難度之高前所未有。其中慣性思維的束縛、利益格局的調(diào)整、法律法規(guī)的抵觸,無不考驗改革者的智慧與勇氣。

“捅破這層紙”

“我們一直跳不出某些思想誤區(qū),總以減多少機構(gòu)、減多少人作為改革的成果?？蓪樀逻@個經(jīng)濟總量如此之大的縣級行政單位來說,到底多少機構(gòu)、多少人才合理?”國家開始“大部制”改革之后,劉海一直在思考這個問題。

早在1992年,順德就已經(jīng)進行了“大部制”改革,黨政機構(gòu)從56個精減為28個,內(nèi)設(shè)機構(gòu)減少125 個,撤銷臨時機構(gòu)100 多個,只保留20多個,市屬機關(guān)行政編制由1200多人減至910 人,機構(gòu)和人員都已經(jīng)盡量壓縮了?，F(xiàn)在要進一步實行大部制,怎樣改,空間在哪里?

主導過幾次改革的劉海覺得,這次改革最難。

“難在哪里呢?關(guān)鍵在于定向思維的束縛?！痹谒磥?新中國成立以來,各級政府的機構(gòu)改革一直都沒有停頓,改革時往往把想象中較不重要的部門削減,但運行一段時間發(fā)現(xiàn)其實每個部門都不可或缺,慢慢又增加回去?！昂孟裣萑肓艘粋€‘精兵簡政的思維泥潭,想一下子跳出這個思維慣性絕非易事?！?/p>

為了跳出思維慣性,劉海開始“借外腦”。今年上半年,先后委托國內(nèi)外的專家,就改革進行專題調(diào)研,又到香港、新加坡,以及北京、上海、深圳等地學習考察。經(jīng)過反復研討和咨詢,最終形成了黨政機構(gòu)改革方案。

在制訂方案時,先參照歐美國家郡縣政府職能,對順德現(xiàn)有部門進行分類。按照職能相近原則,對原先的41個部門進行同類項合并,僅保留10個左右。由于縣級黨委系統(tǒng)中諸如紀委、宣傳部、組織部等部門必須保留,故將改革后的行政部門數(shù)目定在16個。

方案徹底沖破了原有的思維慣性,在機構(gòu)設(shè)置時不再顧忌有沒有“上下對口”,不再顧忌有沒有“黨政分開”。一個機構(gòu)該不該設(shè),劉海的標準只有一條,是否利于解決實際問題。

“‘大部制改革不只是精兵簡政的問題,怎樣形成公共服務(wù)型政府,怎么形成公權(quán)力的公平公正,這是我最關(guān)心的?！眲⒑ＵJ為,現(xiàn)在要倒過來思考,單純部門的增減只是物理反應(yīng),從服務(wù)功能上提升產(chǎn)生化學反應(yīng),才是真正的成功?！坝靡痪渫ㄋ椎脑拋硇稳?希望不要通過物理反應(yīng),而通過化學反應(yīng)達到目標。”

“沖破思維慣性后,有豁然開朗之感。”方案的大膽突破,讓劉海很興奮,“現(xiàn)在回過頭看,會覺得是很容易的事情,但當初要捅破這層紙確實不容易?！?/p>

與此同時,在廣東省經(jīng)濟特區(qū)工作會議上,順德被確定為四個綜合體制改革先行先試地區(qū)之一。隨后,順德又被賦予行使地級市的管理權(quán)限。

有了“尚方寶劍”之后,順德的“大部制”改革已然萬事俱備。

“快刀斬亂麻”

考慮到方案可能帶來的各種影響,劉海采取的是旋風式改革?！翱斓稊貋y麻”,最大限度地減少改革帶來的阻力和震蕩。

9月14日上午,方案得到廣東省委書記汪洋的批示同意;14日下午,佛山市召開市委常委會作內(nèi)部通報;15日上午,順德召開四套班子黨政聯(lián)席會議,班子成員第一次了解此方案,當晚方案和27個職能局局長見面;16日上午召開干部動員大會,免除22名正局長,并宣布16個大部負責人和副職人員名單;21日,16個部門正式運轉(zhuǎn)。

改革以迅雷不及掩耳之勢強力推進。

“把推進改革的情況作為干部政績考核的重要內(nèi)容,對于推進工作不得力、不負責任、影響進度和造成嚴重后果的,要嚴肅追究相關(guān)責任。”劉海還明確要求干部們,“不講不利于改革的話,不講不利于團結(jié)的話,引導好輿論,引導好群眾?！?/p>

在劉海的鐵腕推動下,僅僅用了3天,順德就將41個黨政機構(gòu)撤并為16個,速度驚人。

除人大、政協(xié)外,順德黨政工群全套系統(tǒng)及垂直管理的工商、地稅等9個部門一并納入機構(gòu)整合范圍,6個黨委機構(gòu)全部與政府機構(gòu)合署辦公。其中,出現(xiàn)了“社會工作部”、“經(jīng)濟促進局”等新部門。

“所有部門重新組合,按照功能合并、同類項合并組建大部門,這樣執(zhí)行職責就會很分明?！痹趧⒑？磥?將職能相近的部門合并,使其減少管理層級,審批手續(xù),這才是改革的目的?！拔疫^去一直想搞問責制,但一件事要問的部門太多,無從下手,因為‘齊抓共管,大家不管。現(xiàn)在一件事就一個部門管,問起責來,逃也逃不掉?！?/p>

權(quán)收16個部門后,部門實行首長負責制,各部門首長分工很明確、責權(quán)利很清晰。最高決策機構(gòu)則是由四套班子負責人和16個一把手召開的黨政聯(lián)席會議,取代原來的書記會、常委會,甚至全委會決策,推動黨政決策和管理的扁平化。

16個“大部門”的一把手,并不從原來41個局行政首長中挑選,而是由5個區(qū)委常委和6個副區(qū)長兼任。余下由新設(shè)立的“政務(wù)委員”擔任,等同副區(qū)長級別。

“我將區(qū)委常委、副區(qū)長都推向火線,最近發(fā)現(xiàn)電話少了很多。他們不打電話有兩種可能性,一個是機構(gòu)改革局長少了,對我劉海有意見了,不給電話了;還有一種可能是,實行大部門制,首長負責,大局所有的資源基本具備,不用找劉海都能解決了。”改革之后,劉海很快發(fā)現(xiàn)了其中的變化。

9月17日,順德召開新部門掛牌儀式。會議的氣氛敏感而又平靜,如同“風暴眼之內(nèi)的平靜”。

“這次黨政部門掛牌成立,部門正副職領(lǐng)導被任命上崗,標志著順德機構(gòu)改革邁出重要一步,改革取得階段性成果?！钡珓⒑Ｇ逍训目吹?機構(gòu)改革是順德綜合改革試驗最核心部分,任務(wù)艱巨,推進起來任重而道遠,壓力和阻力隨時會爆發(fā)。

“改革需要妥協(xié)”

9月21日,劉海走訪新成立的市場安全監(jiān)管局時,握著副局長溫雄的手說,“實在對不起溫局?！睕]一會,劉海拍著溫雄肩膀再次說,“對不起溫局了。”

在這次改革中,順德市場安監(jiān)局整合了質(zhì)檢、工商以及藥監(jiān)等3個省直管部門,以及8個執(zhí)法部門的職能,原任質(zhì)監(jiān)局局長的溫雄轉(zhuǎn)任安監(jiān)局副局長,享受原副處級待遇。而作為原省直管部門,溫雄的職務(wù)級別相當于順德區(qū)副區(qū)長。

黨政機構(gòu)“合并同類項”后,意味著利益格局的重大調(diào)整。部門的存廢、官員的調(diào)整、財權(quán)的轉(zhuǎn)移、人員的安置、人情的糾葛,都與個人、部門、集團的利益息息相關(guān)。如何平衡錯綜復雜的利益關(guān)系,考驗著改革者的智慧。

其中,最為關(guān)鍵的還是人的問題。在很多人眼里,改革動了人家的奶酪,一些領(lǐng)導的手中權(quán)力被攤薄了甚至被稀釋掉。

原先41個部門的正副職領(lǐng)導100多名干部,分別成為了副局長和局務(wù)委員,僅僅保留原先的待遇。隨著部門數(shù)量的急劇減少,官位也越來越少。對普通科員而言,意味著升遷的機會更少,等待的時間更長。

在所有的改革中,人的問題往往決定著改革成敗?！案母锷婕安块T和人員較多,盡管冗員的情況并不多見,人事安排仍然是難點?！苯?jīng)歷多次改革的劉海,深知改革順利進行的關(guān)鍵所在,“改革的前提之一就是要把干部安排好,公務(wù)員也是人,改革也要兼顧公務(wù)員的利益。”

順德改革的一個重要策略,就是在區(qū)一級設(shè)立“政務(wù)委員”,在局一級設(shè)立“局務(wù)委員”,增加了安排官員的回旋空間。同時,采用“人隨事走”的方式,按照職能劃分將科室整體平移,因此編制和公務(wù)員數(shù)量不會大幅變化。

人員不減、待遇不降、編制不突破、人員不降級,整體利益格局沒有破壞,人員安置的困局隨之破解。

“這次改革局一級干部全部百分百安排好,有一部分同志還需要考察提拔。雖說大局少了,但按照新的體制也完全有晉升的機會。我們設(shè)計了很多方案、想了很多辦法,事實上目的也達到了。另外根據(jù)《公務(wù)員法》,將來科員做得好的話,工資可能比局長還高,這個也為我們改革減少了阻力?！痹趧⒑？磥?方法總比困難多。

機構(gòu)改革可以雷厲風行,而關(guān)乎公務(wù)員切身利益的人事安排卻需要妥協(xié)。劉海認為,“合并部門的干部被妥善安置,改革就成功了一半?！?/p>

“立足于解決問題”

順德的改革表面上看是機構(gòu)的合并,實質(zhì)上卻是黨政組織結(jié)構(gòu)的深刻變革。劉海希望通過改革建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督互相制約又互相協(xié)調(diào)的行政管理體制,為全國縣級行政單位改革探路。

“我們采取的是‘黨政聯(lián)動的思路,希望通過合并同類項的方式讓改革產(chǎn)生化學反應(yīng)。”“黨政聯(lián)動”是順德此次改革的最大亮點之一,但也是最受外界爭議的地方,這出乎了劉海的意料。

所謂“黨政聯(lián)動”,是將機構(gòu)職能分為政務(wù)管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)三大類型,對原有黨政機構(gòu)中職責相同、相近、相關(guān)的部門進行合并和有機整合,如新設(shè)置的社會工作部,就將群眾、統(tǒng)戰(zhàn)和宗教等工作合并在一起。

理論上看,減少了重復行政,縮短了管理鏈條,的確可以解決部門重疊問題。但黨委負責人直接擔任政府一把手,有人批評這是“以黨代政、黨政不分”。

改革之后,“統(tǒng)戰(zhàn)部”與工青婦一道,被并入了“社會工作部”。這個大膽之筆,也引起很多人的質(zhì)疑。

“不設(shè)統(tǒng)戰(zhàn)部,不代表不重視統(tǒng)戰(zhàn)工作。恰恰相反的是,由于社會工作部集中了與統(tǒng)戰(zhàn)相關(guān)的部門,無論是從決策、執(zhí)行,還是人力,都加強了社會工作,也加強了統(tǒng)戰(zhàn)工作?！眲⒑１硎?“我們堅持從實用、可操作和貼近基層的角度來思考問題,而不是拘泥于叫什么名稱。”

長期在基層工作的劉海認為,在基層最關(guān)鍵的就是要解決問題,這是他改革的出發(fā)點?！拔以鴵芜^6年宣傳部長,宣傳部長最時髦的一句話叫‘虛工實做,宣傳部是一個虛工,但要爭取實做。我想將工作做實但苦于沒有資源,沒有平臺。在基層做事,需要平臺,需要抓手?！?/p>

上面千根線,下面一根針。劉海認為,在基層,黨政難以徹底分開,改革應(yīng)立足于如何解決基層的問題,既要合理加強黨的領(lǐng)導,又要不致使黨沉入太多具體事務(wù)當中。此次改革體現(xiàn)了眼光向下的原則,其目的是要使上層建筑為基層需求而設(shè)。

“改革確實非常艱難,而且此次變動這么大,壓力前所未有?！痹诤芏鄨龊?劉海都有這樣的感概,“我個人的想法是要沉住氣,腳踏實地一件一件把事做好,3年后見分曉。我現(xiàn)在不出聲,我先干,干好再說?！?/p>

相比深圳等其他地區(qū),順德作為一個縣級區(qū)域,大刀闊斧地推行改革,靠的是勇氣和創(chuàng)新?！巴粞髸浽艺f,開弓沒有回頭箭,順德沒有退路,只能勇往直前?！边@句話一直是劉海力推順德“大部制”改革的座右銘。