摘 要:個(gè)人所得稅是1994年稅制改革以來(lái)收入增長(zhǎng)最為強(qiáng)勁的稅種之一,但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)的個(gè)人所得稅制也逐漸暴露出一些問(wèn)題,需要進(jìn)一步完善。一是要擴(kuò)大稅基,提高納稅人比重;二是要改進(jìn)征稅模式;三是要優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu);四是要相對(duì)固定費(fèi)用扣除;五是要規(guī)范減免稅;六是要加強(qiáng)征管;七是要調(diào)整利益格局,調(diào)動(dòng)地方政府積極性。

關(guān)鍵詞:個(gè)人所得稅;征管制度;稅制改革

中圖分類號(hào):F810424 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2009)10-0056-03

作者簡(jiǎn)介:A陳鵬飛(1965- ),男,河北灤城人,經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士,副教授,常州市財(cái)政局稅政法制處處長(zhǎng),主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅經(jīng)濟(jì)理論。

我國(guó)個(gè)人所得稅發(fā)展速度一直較快,在組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入分配等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。自1980年個(gè)人所得稅開(kāi)征以來(lái),收入連年大幅增長(zhǎng),特別是1994年新稅制實(shí)施以來(lái),個(gè)人所得稅收入以年均34%的增幅穩(wěn)步增長(zhǎng)。1994年,我國(guó)征收個(gè)人所得稅73億元,2008年增加到3722億元。1994年～2008年,個(gè)人所得稅收入占GDP的比重由015%上升至124%,占稅收收入的比重由14%上升至64%。個(gè)人所得稅是1994年稅制改革以來(lái)收入增長(zhǎng)最為強(qiáng)勁的稅種之一,目前已成為國(guó)內(nèi)稅收中的第四大稅種。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)的個(gè)人所得稅制也逐漸暴露出一些問(wèn)題,需要進(jìn)一步完善。

一、現(xiàn)行個(gè)人所得稅制存在的主要問(wèn)題

1個(gè)人所得稅覆蓋面低,占稅收總額比重低

(1)個(gè)人所得稅的征收范圍有限。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅的征收范圍采取的是列舉法,現(xiàn)行稅制一共列舉了工資薪金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得等11項(xiàng),除這11項(xiàng)之外的其他所得不納入征稅范圍。這種方式雖然使應(yīng)稅項(xiàng)目明確、清楚,但也存在一些弊端:一是現(xiàn)實(shí)中各種收入名稱眾多又不統(tǒng)一,難以與稅制所列項(xiàng)目做到對(duì)號(hào)入座,實(shí)際上給征稅帶來(lái)了困難,容易造成偷稅和避稅;二是我國(guó)個(gè)人所得日益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì),除稅制列舉的11項(xiàng)外,還有工資外的獎(jiǎng)金、實(shí)物、福利補(bǔ)貼、代幣購(gòu)物券、有價(jià)證券等,現(xiàn)行個(gè)人所得稅已不能適應(yīng)對(duì)多元化的個(gè)人所得征稅的要求。

(2)個(gè)人所得稅占稅收總額比重過(guò)低。1998年個(gè)人所得稅占稅收總額比重為34%,2001年這一比重提高為66%。我國(guó)周邊的國(guó)家,如韓國(guó)、泰國(guó)、印度、印尼的比重(一般在10%-20%之間)均超過(guò)我國(guó)水平。美國(guó)這一比重超過(guò)40%。我國(guó)個(gè)人所得稅所占的比重實(shí)在是太低,如此過(guò)低的個(gè)人所得稅收入在世界上實(shí)在并不多見(jiàn)。由此可見(jiàn),在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),我國(guó)的個(gè)人所得稅收入要成為國(guó)家的主要收入還不太現(xiàn)實(shí)。

(3)納稅人占勞動(dòng)力總數(shù)比重過(guò)低。2008年年末全國(guó)就業(yè)人員77480萬(wàn)人,比上年末增加490萬(wàn)人。其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員30210萬(wàn)人,新增加1113萬(wàn)人。我國(guó)個(gè)人所得稅的納稅人數(shù)只占就業(yè)人口較小的比例。個(gè)人所得稅納稅人主體是工薪所得納稅人。工薪所得納稅人1998年為109億人次(約合908萬(wàn)人),2007年上升為85億人次(約合7083萬(wàn)人)。2008年全國(guó)個(gè)人所得稅納稅人數(shù)約8000萬(wàn)人,其中,2008年年所得12萬(wàn)元以上納稅人自行申報(bào)的人數(shù)只有240萬(wàn)人。2008年全國(guó)個(gè)人所得稅納稅人占全國(guó)就業(yè)人員總數(shù)的1033%,占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的2648%。也就是說(shuō),目前個(gè)人所得稅納稅人在全國(guó)就業(yè)人口中,只占很小的比重。

2分稅制征收模式,導(dǎo)致稅負(fù)不公

我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅采用的是分類所得稅征收模式,即對(duì)納稅人的不同應(yīng)稅項(xiàng)目分別按規(guī)定稅率計(jì)算征稅。這種征收模式,雖然簡(jiǎn)化,并便于對(duì)不同應(yīng)稅項(xiàng)目分別進(jìn)行源泉扣繳,但是難以掌握納稅人的總體收入水平和負(fù)擔(dān)能力,會(huì)使那些可以多渠道取得收入、應(yīng)納稅所得額較大但分屬若干應(yīng)稅項(xiàng)目的納稅人稅負(fù)相對(duì)較輕,而使那些收入渠道單一、應(yīng)納稅所得額較小的納稅人稅負(fù)相對(duì)較重,難以真正實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。

3稅率設(shè)計(jì)不合理

(1)累進(jìn)稅率繁雜,級(jí)次過(guò)多。如對(duì)工資薪金所得采用九級(jí)超額累進(jìn)稅率,稅率級(jí)次過(guò)多,不經(jīng)過(guò)專門訓(xùn)練的納稅人,不會(huì)計(jì)算自己的應(yīng)納稅數(shù)額。

(2)累進(jìn)稅率與比例稅率并存,導(dǎo)致稅負(fù)不公。對(duì)工資、薪金所得采用九級(jí)超額累進(jìn)稅率,而對(duì)于具有相同性質(zhì)的勞務(wù)報(bào)酬所得則采用20%的比例稅率。采用不同的稅率,必然導(dǎo)致了同一收入稅負(fù)的不同。

(3)累進(jìn)稅率中的高邊際稅率,負(fù)作用很大。高邊際稅率適用的人很少,實(shí)際意義不大。高邊際稅率使高收入者調(diào)整收入種類以避稅成為必然。

(4)對(duì)屬于勤勞所得性質(zhì)的勞務(wù)報(bào)酬所得與屬于非勤勞所得性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)租賃所得、偶然所得等采用相同的稅率20%,未區(qū)別對(duì)待,有悖我國(guó)的社會(huì)主義分配政策。

(5)免稅項(xiàng)目過(guò)多。個(gè)人所得稅法規(guī)定了十項(xiàng)免稅項(xiàng)目,三項(xiàng)減稅項(xiàng)目,財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局批準(zhǔn)了多項(xiàng)免稅項(xiàng)目,為了體現(xiàn)國(guó)家在某一領(lǐng)域的鼓勵(lì)政策,還規(guī)定了多項(xiàng)政策性的免稅項(xiàng)目,這些免稅項(xiàng)目共計(jì)數(shù)十項(xiàng)之多。這些免稅項(xiàng)目的立法本意多種多樣,有的是鼓勵(lì)性減免,有的是政策性減免,有的是補(bǔ)助性減免,有的則屬國(guó)際互惠性減免。過(guò)多的免稅項(xiàng)目的直接后果是削弱了個(gè)人所得稅的稅基,有的與國(guó)際慣例不符,如美國(guó)的免稅項(xiàng)目?jī)H包括:聯(lián)邦及地方政府債券利息、職工取得的社會(huì)保障支付的收入、政府對(duì)貧困戶發(fā)放的糧券收入、退休老兵的補(bǔ)貼、雇主支付給雇員的養(yǎng)老及健康、福利和人壽保險(xiǎn)返回收入等。相比之下,我國(guó)規(guī)定的免稅項(xiàng)目過(guò)多。

4征管制度不健全

(1)個(gè)人所得稅主要依靠中低收入階層,而高收入階層則納稅較少,“逆征收”問(wèn)題嚴(yán)重。一是收入來(lái)源少的工薪階層成為個(gè)人所得稅的納稅主體,所得來(lái)源多、綜合收入高的高收入者卻繳納較少的稅。2001年中國(guó)7萬(wàn)億元的存款總量中,人數(shù)不足20%的富人們占有80%的比例,其所交的個(gè)人所得稅卻不及總量的10%。財(cái)政部評(píng)估,近年來(lái)工薪所得項(xiàng)目個(gè)人所得稅收入占個(gè)人所得稅總收入的比重約為50%左右。二是隱形收入和附加福利多的人往往少納稅,偷逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重,造成社會(huì)的不公平。

(2)偷逃稅現(xiàn)象比較嚴(yán)重。我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以后,人們的收入水平逐漸提高,這在一定程度上就造成了個(gè)人收入的多元化、隱蔽化,稅務(wù)機(jī)關(guān)難以監(jiān)控。另一方面,公民納稅意識(shí)相對(duì)比較淡薄,富人逃稅、明星偷稅習(xí)以為常。此外,現(xiàn)在個(gè)稅偷逃的一個(gè)重要原因就是社會(huì)評(píng)價(jià)體系有問(wèn)題。有人一方面為社會(huì)捐款捐物,另一方面又在大肆偷逃稅。因?yàn)樯鐣?huì)和個(gè)人似乎都認(rèn)為捐贈(zèng)比納稅更有價(jià)值和意義;另外社會(huì)不覺(jué)得偷稅可恥,別人也并不因此視你的誠(chéng)信記錄不好,不與你交往,或與你斷絕交易。而在國(guó)外,偷稅就是天塌下來(lái)的大事,只要你有偷逃稅行為,不但你在經(jīng)營(yíng)上會(huì)因此受阻,而且你的行為會(huì)受到公眾的鄙視。這就是我們?cè)u(píng)價(jià)體系的偏差。

(3)處罰偏輕,且自由裁量權(quán)較大。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家,到每年4月的報(bào)稅季節(jié),每個(gè)人都得把自己上一年的收入和該交的稅額算清楚,如實(shí)報(bào)給稅務(wù)部門。稅務(wù)部門則隨機(jī)抽查,一旦查出有故意偷漏的行為,不管是誰(shuí),輕則罰款補(bǔ)稅,重則入獄,身敗名裂。而我國(guó)《稅收征收管理法》第六十三條規(guī)定“對(duì)納稅人偷稅的,由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金,并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款”。查證本身就是困難的,且查證后只要處偷稅額的50%罰款就可結(jié)案,這使得偷稅成為低“成本”、高“收益”的行為。

二、完善個(gè)人所得稅的政策建議

1擴(kuò)大稅基,提高納稅人比重

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,個(gè)人所得中的構(gòu)成結(jié)構(gòu)也在發(fā)生重大變化。盡管勞動(dòng)性所得仍將占據(jù)絕對(duì)重要地位,但資本性所得已成為不可忽視的一個(gè)重要組成部分,財(cái)產(chǎn)所得也開(kāi)始占據(jù)一定的比重,各單位為其職工提供的各種實(shí)物發(fā)放也是個(gè)人所得的一個(gè)主要來(lái)源,所以將應(yīng)納入但未納入計(jì)稅的所得包容進(jìn)去,將一些資本所得與附加福利納入所得稅的征稅范圍,科學(xué)確定稅基,合理計(jì)算納稅人的應(yīng)稅所得,使國(guó)家稅源穩(wěn)定,稅收收入增加,納稅人稅收負(fù)擔(dān)公平合理。

針對(duì)現(xiàn)有稅制對(duì)應(yīng)稅所得的正列舉方式的缺陷,可考慮采用反列舉方式,即在明確免稅項(xiàng)目后,其余收入、福利、實(shí)物分配等均應(yīng)納入征稅范圍。同時(shí)為了處理好收入分配公平與效率的關(guān)系,根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,可考慮將養(yǎng)老金及保險(xiǎn)金等社會(huì)保障收入項(xiàng)目納入征稅范圍。通過(guò)降低稅率,穩(wěn)定扣除費(fèi)用,加強(qiáng)征管等方式,擴(kuò)大納稅人基數(shù)。以此培養(yǎng)和增強(qiáng)國(guó)民的納稅意識(shí)。

2改進(jìn)征稅模式

目前我國(guó)采用的稅制模式是分類征收稅制模式,這種課稅模式既缺乏彈性,又加大了征稅成本,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個(gè)人收入來(lái)源渠道增多,這種課稅模式必會(huì)使稅收征管更加困難和效率低下?？紤]到我國(guó)目前納稅人的納稅意識(shí)、稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力和征管手段等因素,將現(xiàn)行的分類征收模式改為綜合與分類相結(jié)合的征收模式?？蓪⒐べY薪金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等經(jīng)常發(fā)生的、主要的收入列入綜合征收項(xiàng)目,將其他收入列入分類征收項(xiàng)目。

3優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)

我國(guó)個(gè)人所得稅目前的稅率結(jié)構(gòu)有悖公平,容易使得納稅人產(chǎn)生偷逃稅款的動(dòng)機(jī),因此應(yīng)該重新設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅的稅率結(jié)構(gòu),實(shí)行“少檔次、低稅率”的累進(jìn)與比例稅率相結(jié)合的模式。對(duì)于綜合征收的項(xiàng)目,采用超額累進(jìn)稅率,以達(dá)到有效調(diào)節(jié)收入的目的。對(duì)分類征收的項(xiàng)目,采用比例稅率?；A(chǔ)比例稅率保持20%,可增設(shè)一檔優(yōu)惠稅率。超額累進(jìn)稅率應(yīng)減少稅率級(jí)次,拉大稅率級(jí)距,以簡(jiǎn)化稅制,達(dá)到照顧低收入者、調(diào)節(jié)高收入者的目的。累進(jìn)稅率級(jí)次不宜超過(guò)五級(jí),累進(jìn)的最高稅率不宜超過(guò)20%的比例稅率,最低稅率可考慮增設(shè)一檔1%的稅率。

4相對(duì)固定費(fèi)用扣除

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除采用定額扣除和定率扣除兩種方法,比較簡(jiǎn)明易行,但對(duì)于一些情況比較特殊的家庭難以完全兼顧。一方面,要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要,適當(dāng)?shù)脑黾右恍┛鄢?xiàng)目,根據(jù)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況,綜合考慮住房、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等因素,還要考慮到每個(gè)納稅者的實(shí)際稅負(fù)能力,如納稅人的婚姻狀況、實(shí)際負(fù)擔(dān)、贍養(yǎng)人口多少、年齡狀況等設(shè)立相應(yīng)的扣除項(xiàng)目,這樣將更有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;另一方面,應(yīng)使費(fèi)用扣除相對(duì)穩(wěn)定,五年左右定期調(diào)整。

5規(guī)范減免稅

現(xiàn)行減免稅種類繁雜,除必須保留的免稅項(xiàng)目外,其余可考慮實(shí)行減半征收優(yōu)惠,或者取消減免。

6加強(qiáng)征管

加強(qiáng)對(duì)個(gè)人所得稅的征收管理,一是要修改稅收征管法,加大處罰力度,并減少處罰的自由裁量權(quán),可規(guī)定對(duì)偷逃稅收的,罰款5倍并不少于5萬(wàn)元,情節(jié)嚴(yán)重的罰款10—20倍并不少于10萬(wàn)元,以加大偷逃稅收的成本。二是強(qiáng)化對(duì)高收入者的個(gè)人所得稅的征管,全國(guó)每年開(kāi)展對(duì)高收入群體個(gè)人所得稅的專項(xiàng)檢查,加強(qiáng)稅務(wù)部門與有關(guān)部門的密切配合。三是加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)人員的內(nèi)部監(jiān)督,加大對(duì)違紀(jì)行為的處罰力度。四是信息公開(kāi),建立全國(guó)偷逃稅收處罰黑名單,并網(wǎng)上公布。五是對(duì)一些偷逃稅構(gòu)成犯罪的納稅人,不能以罰代法,必須依法追究其刑事責(zé)任,以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

7調(diào)整利益格局,調(diào)動(dòng)地方政府積極性

個(gè)人所得稅已由地方稅調(diào)整為共享稅,中央、地方六四開(kāi),為調(diào)動(dòng)地方政府積極性,應(yīng)將分成比例調(diào)整為中央、地方四六開(kāi)。

綜上所述,個(gè)人所得稅是我國(guó)的重要稅種之一。一個(gè)國(guó)家的個(gè)人所得稅收入占全國(guó)稅收規(guī)模比重跟這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是緊密結(jié)合在一起的。不斷完善個(gè)人所得稅,使之真正起到既調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配,又增加財(cái)政收入的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,個(gè)人所得稅將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主體稅種?！?/p>

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責(zé)任編輯:浩 宇