摘 要:個人所得稅是1994年稅制改革以來收入增長最為強勁的稅種之一,但隨著經(jīng)濟的發(fā)展,我國的個人所得稅制也逐漸暴露出一些問題,需要進一步完善。一是要擴大稅基,提高納稅人比重;二是要改進征稅模式;三是要優(yōu)化稅率結構;四是要相對固定費用扣除;五是要規(guī)范減免稅;六是要加強征管;七是要調(diào)整利益格局,調(diào)動地方政府積極性。

關鍵詞:個人所得稅;征管制度;稅制改革

中圖分類號:F810424 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)10-0056-03

作者簡介:A陳鵬飛(1965- ),男,河北灤城人,經(jīng)濟學碩士,副教授,常州市財政局稅政法制處處長,主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、財稅經(jīng)濟理論。

我國個人所得稅發(fā)展速度一直較快,在組織財政收入和調(diào)節(jié)收入分配等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。自1980年個人所得稅開征以來,收入連年大幅增長,特別是1994年新稅制實施以來,個人所得稅收入以年均34%的增幅穩(wěn)步增長。1994年,我國征收個人所得稅73億元,2008年增加到3722億元。1994年～2008年,個人所得稅收入占GDP的比重由015%上升至124%,占稅收收入的比重由14%上升至64%。個人所得稅是1994年稅制改革以來收入增長最為強勁的稅種之一,目前已成為國內(nèi)稅收中的第四大稅種。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展,我國的個人所得稅制也逐漸暴露出一些問題,需要進一步完善。

一、現(xiàn)行個人所得稅制存在的主要問題

1個人所得稅覆蓋面低,占稅收總額比重低

(1)個人所得稅的征收范圍有限。我國現(xiàn)行個人所得稅的征收范圍采取的是列舉法,現(xiàn)行稅制一共列舉了工資薪金所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務報酬所得、稿酬所得等11項,除這11項之外的其他所得不納入征稅范圍。這種方式雖然使應稅項目明確、清楚,但也存在一些弊端:一是現(xiàn)實中各種收入名稱眾多又不統(tǒng)一,難以與稅制所列項目做到對號入座,實際上給征稅帶來了困難,容易造成偷稅和避稅;二是我國個人所得日益呈現(xiàn)多元化趨勢,除稅制列舉的11項外,還有工資外的獎金、實物、福利補貼、代幣購物券、有價證券等,現(xiàn)行個人所得稅已不能適應對多元化的個人所得征稅的要求。

(2)個人所得稅占稅收總額比重過低。1998年個人所得稅占稅收總額比重為34%,2001年這一比重提高為66%。我國周邊的國家,如韓國、泰國、印度、印尼的比重(一般在10%-20%之間)均超過我國水平。美國這一比重超過40%。我國個人所得稅所占的比重實在是太低,如此過低的個人所得稅收入在世界上實在并不多見。由此可見,在相當長的一段時期內(nèi),我國的個人所得稅收入要成為國家的主要收入還不太現(xiàn)實。

(3)納稅人占勞動力總數(shù)比重過低。2008年年末全國就業(yè)人員77480萬人,比上年末增加490萬人。其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員30210萬人,新增加1113萬人。我國個人所得稅的納稅人數(shù)只占就業(yè)人口較小的比例。個人所得稅納稅人主體是工薪所得納稅人。工薪所得納稅人1998年為109億人次(約合908萬人),2007年上升為85億人次(約合7083萬人)。2008年全國個人所得稅納稅人數(shù)約8000萬人,其中,2008年年所得12萬元以上納稅人自行申報的人數(shù)只有240萬人。2008年全國個人所得稅納稅人占全國就業(yè)人員總數(shù)的1033%,占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的2648%。也就是說,目前個人所得稅納稅人在全國就業(yè)人口中,只占很小的比重。

2分稅制征收模式,導致稅負不公

我國對個人所得稅采用的是分類所得稅征收模式,即對納稅人的不同應稅項目分別按規(guī)定稅率計算征稅。這種征收模式,雖然簡化,并便于對不同應稅項目分別進行源泉扣繳,但是難以掌握納稅人的總體收入水平和負擔能力,會使那些可以多渠道取得收入、應納稅所得額較大但分屬若干應稅項目的納稅人稅負相對較輕,而使那些收入渠道單一、應納稅所得額較小的納稅人稅負相對較重,難以真正實現(xiàn)稅負公平。

3稅率設計不合理

(1)累進稅率繁雜,級次過多。如對工資薪金所得采用九級超額累進稅率,稅率級次過多,不經(jīng)過專門訓練的納稅人,不會計算自己的應納稅數(shù)額。

(2)累進稅率與比例稅率并存,導致稅負不公。對工資、薪金所得采用九級超額累進稅率,而對于具有相同性質的勞務報酬所得則采用20%的比例稅率。采用不同的稅率,必然導致了同一收入稅負的不同。

(3)累進稅率中的高邊際稅率,負作用很大。高邊際稅率適用的人很少,實際意義不大。高邊際稅率使高收入者調(diào)整收入種類以避稅成為必然。

(4)對屬于勤勞所得性質的勞務報酬所得與屬于非勤勞所得性質的財產(chǎn)租賃所得、偶然所得等采用相同的稅率20%,未區(qū)別對待,有悖我國的社會主義分配政策。

(5)免稅項目過多。個人所得稅法規(guī)定了十項免稅項目,三項減稅項目,財政部和國家稅務總局批準了多項免稅項目,為了體現(xiàn)國家在某一領域的鼓勵政策,還規(guī)定了多項政策性的免稅項目,這些免稅項目共計數(shù)十項之多。這些免稅項目的立法本意多種多樣,有的是鼓勵性減免,有的是政策性減免,有的是補助性減免,有的則屬國際互惠性減免。過多的免稅項目的直接后果是削弱了個人所得稅的稅基,有的與國際慣例不符,如美國的免稅項目僅包括:聯(lián)邦及地方政府債券利息、職工取得的社會保障支付的收入、政府對貧困戶發(fā)放的糧券收入、退休老兵的補貼、雇主支付給雇員的養(yǎng)老及健康、福利和人壽保險返回收入等。相比之下,我國規(guī)定的免稅項目過多。

4征管制度不健全

(1)個人所得稅主要依靠中低收入階層,而高收入階層則納稅較少,“逆征收”問題嚴重。一是收入來源少的工薪階層成為個人所得稅的納稅主體,所得來源多、綜合收入高的高收入者卻繳納較少的稅。2001年中國7萬億元的存款總量中,人數(shù)不足20%的富人們占有80%的比例,其所交的個人所得稅卻不及總量的10%。財政部評估,近年來工薪所得項目個人所得稅收入占個人所得稅總收入的比重約為50%左右。二是隱形收入和附加福利多的人往往少納稅,偷逃稅現(xiàn)象嚴重,造成社會的不公平。

(2)偷逃稅現(xiàn)象比較嚴重。我國實行改革開放以后,人們的收入水平逐漸提高,這在一定程度上就造成了個人收入的多元化、隱蔽化,稅務機關難以監(jiān)控。另一方面,公民納稅意識相對比較淡薄,富人逃稅、明星偷稅習以為常。此外,現(xiàn)在個稅偷逃的一個重要原因就是社會評價體系有問題。有人一方面為社會捐款捐物,另一方面又在大肆偷逃稅。因為社會和個人似乎都認為捐贈比納稅更有價值和意義;另外社會不覺得偷稅可恥,別人也并不因此視你的誠信記錄不好,不與你交往,或與你斷絕交易。而在國外,偷稅就是天塌下來的大事,只要你有偷逃稅行為,不但你在經(jīng)營上會因此受阻,而且你的行為會受到公眾的鄙視。這就是我們評價體系的偏差。

(3)處罰偏輕,且自由裁量權較大。在一些發(fā)達國家,到每年4月的報稅季節(jié),每個人都得把自己上一年的收入和該交的稅額算清楚,如實報給稅務部門。稅務部門則隨機抽查,一旦查出有故意偷漏的行為,不管是誰,輕則罰款補稅,重則入獄,身敗名裂。而我國《稅收征收管理法》第六十三條規(guī)定“對納稅人偷稅的,由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金,并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款”。查證本身就是困難的,且查證后只要處偷稅額的50%罰款就可結案,這使得偷稅成為低“成本”、高“收益”的行為。

二、完善個人所得稅的政策建議

1擴大稅基,提高納稅人比重

隨著經(jīng)濟發(fā)展,個人所得中的構成結構也在發(fā)生重大變化。盡管勞動性所得仍將占據(jù)絕對重要地位,但資本性所得已成為不可忽視的一個重要組成部分,財產(chǎn)所得也開始占據(jù)一定的比重,各單位為其職工提供的各種實物發(fā)放也是個人所得的一個主要來源,所以將應納入但未納入計稅的所得包容進去,將一些資本所得與附加福利納入所得稅的征稅范圍,科學確定稅基,合理計算納稅人的應稅所得,使國家稅源穩(wěn)定,稅收收入增加,納稅人稅收負擔公平合理。

針對現(xiàn)有稅制對應稅所得的正列舉方式的缺陷,可考慮采用反列舉方式,即在明確免稅項目后,其余收入、福利、實物分配等均應納入征稅范圍。同時為了處理好收入分配公平與效率的關系,根據(jù)我國實際情況,可考慮將養(yǎng)老金及保險金等社會保障收入項目納入征稅范圍。通過降低稅率,穩(wěn)定扣除費用,加強征管等方式,擴大納稅人基數(shù)。以此培養(yǎng)和增強國民的納稅意識。

2改進征稅模式

目前我國采用的稅制模式是分類征收稅制模式,這種課稅模式既缺乏彈性,又加大了征稅成本,隨著經(jīng)濟的發(fā)展和個人收入來源渠道增多,這種課稅模式必會使稅收征管更加困難和效率低下?？紤]到我國目前納稅人的納稅意識、稅務機關的征管能力和征管手段等因素,將現(xiàn)行的分類征收模式改為綜合與分類相結合的征收模式。可將工資薪金所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得等經(jīng)常發(fā)生的、主要的收入列入綜合征收項目,將其他收入列入分類征收項目。

3優(yōu)化稅率結構

我國個人所得稅目前的稅率結構有悖公平,容易使得納稅人產(chǎn)生偷逃稅款的動機,因此應該重新設計個人所得稅的稅率結構,實行“少檔次、低稅率”的累進與比例稅率相結合的模式。對于綜合征收的項目,采用超額累進稅率,以達到有效調(diào)節(jié)收入的目的。對分類征收的項目,采用比例稅率?；A比例稅率保持20%,可增設一檔優(yōu)惠稅率。超額累進稅率應減少稅率級次,拉大稅率級距,以簡化稅制,達到照顧低收入者、調(diào)節(jié)高收入者的目的。累進稅率級次不宜超過五級,累進的最高稅率不宜超過20%的比例稅率,最低稅率可考慮增設一檔1%的稅率。

4相對固定費用扣除

我國現(xiàn)行個人所得稅的費用扣除采用定額扣除和定率扣除兩種方法,比較簡明易行,但對于一些情況比較特殊的家庭難以完全兼顧。一方面,要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要,適當?shù)脑黾右恍┛鄢椖?根據(jù)我國目前經(jīng)濟發(fā)展的具體情況,綜合考慮住房、教育、醫(yī)療、保險等因素,還要考慮到每個納稅者的實際稅負能力,如納稅人的婚姻狀況、實際負擔、贍養(yǎng)人口多少、年齡狀況等設立相應的扣除項目,這樣將更有利于我國經(jīng)濟的發(fā)展;另一方面,應使費用扣除相對穩(wěn)定,五年左右定期調(diào)整。

5規(guī)范減免稅

現(xiàn)行減免稅種類繁雜,除必須保留的免稅項目外,其余可考慮實行減半征收優(yōu)惠,或者取消減免。

6加強征管

加強對個人所得稅的征收管理,一是要修改稅收征管法,加大處罰力度,并減少處罰的自由裁量權,可規(guī)定對偷逃稅收的,罰款5倍并不少于5萬元,情節(jié)嚴重的罰款10—20倍并不少于10萬元,以加大偷逃稅收的成本。二是強化對高收入者的個人所得稅的征管,全國每年開展對高收入群體個人所得稅的專項檢查,加強稅務部門與有關部門的密切配合。三是加強對稅務人員的內(nèi)部監(jiān)督,加大對違紀行為的處罰力度。四是信息公開,建立全國偷逃稅收處罰黑名單,并網(wǎng)上公布。五是對一些偷逃稅構成犯罪的納稅人,不能以罰代法,必須依法追究其刑事責任,以維護法律的嚴肅性。

7調(diào)整利益格局,調(diào)動地方政府積極性

個人所得稅已由地方稅調(diào)整為共享稅,中央、地方六四開,為調(diào)動地方政府積極性,應將分成比例調(diào)整為中央、地方四六開。

綜上所述,個人所得稅是我國的重要稅種之一。一個國家的個人所得稅收入占全國稅收規(guī)模比重跟這個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平是緊密結合在一起的。不斷完善個人所得稅,使之真正起到既調(diào)節(jié)個人收入分配,又增加財政收入的作用。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展,個人所得稅將成為我國經(jīng)濟發(fā)展的一個主體稅種?！?/p>

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責任編輯:浩 宇