內(nèi)容提要：歷史能夠照亮未來，唯有對改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗予以總結，才能站在歷史高度，設計出新形勢下的改革路徑，實現(xiàn)2010年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的任務。我國總體上已經(jīng)進入一個新的歷史時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制必須適應新的形勢，圍繞增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務職能設計改革路徑。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制；改革創(chuàng)新

中圖分類號：D625.42文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2009)02-0128-05

導言：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國人民全面小康。我國總體上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”面對“三農(nóng)”如此重要的地位，處于新的“發(fā)展階段”、“關鍵時刻”和“重要時期”，如何通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新，調整不適應農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關系和上層建筑，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，使農(nóng)村經(jīng)濟社會充滿活力，是全黨面臨的一項歷史任務。本文出發(fā)于改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗，落腳于新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新路徑設計：解放思想，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政治思維和先進文化；圍繞強化社會管理和公共服務職能進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新。

1.甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的實踐

甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新始終與農(nóng)村黨的基層組織建設和農(nóng)村民主政治建設交織展開，我們無需也無法把三者分開，因為這恰恰是黨的領導、人民當家做主和依法治國相統(tǒng)一原則的反映；但我們卻不能不有所側重，因為這是研究的需要。

1.1由“人民公社”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的歷史性轉變

1978年黨的十一屆三中全會，把黨和國家工作中心轉移到經(jīng)濟建設上來，在農(nóng)村率先發(fā)起改革。以“大包干”為代表的家庭聯(lián)產(chǎn)責任制，不僅改變了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，而且瓦解了“人民公社”體制，啟動了以村民自治為主要形式的農(nóng)村民主政治進程。黨中央按照黨政分設、政社（政府和社會）分開的原則對農(nóng)村黨的領導體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制進行了全面改革。1981年6月黨的十一屆六中全會提出要“使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大得以恢復并正常開展工作。1983年10月，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地恢復鄉(xiāng)人民政府體制，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村基層政權組織。到1984年底，甘肅全省恢復和建立了1554個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村基層政權建設開始走向規(guī)范化。改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府、村黨支部與村委會之間的關系如何界定，是農(nóng)村工作中的現(xiàn)實難題。1986年9月，中共中央、國務院下發(fā)《關于加強農(nóng)村基層政權建設工作的通知》。要求明確黨政分工，理順黨政關系；實行政企分開，促進農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展；簡政放權，健全和完善鄉(xiāng)政府職能；切實搞好鄉(xiāng)政權的自身建設和村（居）民委員會的建設。1987年5月甘肅省委、省政府下發(fā)關于貫徹《中共中央、國務院關于加強農(nóng)村基層政權建設工作的通知》的通知，同年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布實施，肯定了村黨組織和村民自治組織之間的關系，為村民自治提供了法律依據(jù)。1998年下半年，甘肅安排部署了全省村委會第三次換屆選舉工作，以省政府名義先后下發(fā)了指導方案和通知。省人大也在新的《村民委員會組織法》頒布后迅速審議通過了《甘肅省村民委員會選舉辦法》，成為全國繼山東、廣東之后第三個頒布選舉辦法的省份。早在2000年底統(tǒng)計，全省18113個村委會按《村民委員會組織法》完成換屆選舉的17388個，占甘肅村委會總數(shù)的96%。（《中國民政事業(yè)甘肅卷》第95頁）

1.21992、1994年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革：精簡機構、健全職能

1992年，按照黨中央、國務院的要求，甘肅省進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構設置，在經(jīng)濟發(fā)達、規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置綜合性辦事機構，在經(jīng)濟不發(fā)達和規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行助理員制，清退了不合格的招聘人員，理順了縣直業(yè)務主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，強化了農(nóng)業(yè)服務體系建設。

1994年，甘肅省在進行縣級機構改革的同時，開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。主要任務首先是加強基層政權建設和組織建設，實行政企分開，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能?？h有關部門下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的核心領導作用；對實行雙重領導的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府也要加強監(jiān)管，使其切實為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展服務。為了減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設置派出機構村公所。理順縣鄉(xiāng)關系、解決條塊矛盾。按政企分開的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不實行黨政與企業(yè)合一。其次是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分類，合理設置機構。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟總產(chǎn)值、人口和面積三個因素，對全省1553個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了分類，經(jīng)濟發(fā)達、規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設置了黨群、經(jīng)濟、社會事務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設等四、五個綜合性辦事機構，人員編制控制在30人以內(nèi)。經(jīng)濟發(fā)展水平大小居中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設置了精干的辦事機構，人員編制控制在21人左右。經(jīng)濟不發(fā)達、規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不設職能機構，人員編制控制在15人左右。三是實行人員的合理分流。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定行政編制33616名，對超編的14400多人通過多種渠道、多種方式進行妥善安置。四是精干領導班子。鎮(zhèn)黨委成員一般不超過7人，黨委設正副書記各1名。政府設正副職各1名，黨政領導可以兼職。大鄉(xiāng)可以增加副職1名，小鄉(xiāng)的黨政領導班子還可以精干一些。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設政協(xié)。

1.32001、2002至2003、2005年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革：區(qū)劃調整、分類設置、轉變職能

2001年，結合農(nóng)村稅費改革，甘肅省再次進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。主要任務，一是進一步轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，在重新界定黨政機構職能和事業(yè)單位職能的基礎上，實行政事分開，把工作重心逐步轉移到行政管理和提供公共服務上來。事業(yè)單位不再承擔行政管理職能，黨政機關承擔的技術性、輔助性、事務性工作交給事業(yè)單位或中介機構。二是規(guī)范黨政機構設置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和地域特點，一般設“四辦一部”。三是進行事業(yè)單位改革。將“七站八所”等事業(yè)單位歸并成綜合性的農(nóng)業(yè)、文化等服務機構。合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學校。設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會服務與技術性服務機構，其人員、編制、資產(chǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專業(yè)性較強的機構和人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）業(yè)務主管部門雙重管理、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具有監(jiān)督檢查和執(zhí)法職能、涉及區(qū)域性建設和管理的事業(yè)單位，實行條塊結合、以條為主管理。四是精簡領導職數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部原則上采取互相兼職的辦法。五是精簡人員編制。經(jīng)過這次改革，進一步轉變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，大大精簡了機構和人員，減輕了農(nóng)民負擔，密切了干群關系，促進了全省農(nóng)村基層政權建設。

2002年至2003年，結合換屆和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，全省進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由原先的1554個減少為1242個，減少了312個。2005年，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了重新分類，確定一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)86個，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)606個，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)550個。一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制分別核定為26名、22名、19名，領導職數(shù)分別按9名、8名、7名配備，事業(yè)編制分別控制在46名、42名、38名以內(nèi)。

為了鞏固農(nóng)村稅費改革成果，全面推進農(nóng)村綜合配套改革，從2005年開始，全省開展了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革試點工作，確定武威市涼州區(qū)柏樹鄉(xiāng)、定西市臨洮縣八里鋪鎮(zhèn)為全省改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各市、縣也選擇部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點。到2007年底，已有576個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展改革試點。經(jīng)過試點，在劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別、合理設置機構、科學核定編制、優(yōu)化人員結構和探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變等方面，均積累了一定經(jīng)驗。

2.甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革的三大“亮點”

羅列事實從來不是研究目的，我們需要的是從歷史事實中發(fā)現(xiàn)“亮點”，以指導我們進行新的探索，解決新的問題?？v觀甘肅改革開放30年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新過程，我們可以發(fā)現(xiàn)具有深刻歷史意義的三大“亮點”。

2.1從“公社”到政府：農(nóng)民經(jīng)濟身份的真實回歸

從人民公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅僅是一個名稱上的變化，而是一個歷史性的轉變:對農(nóng)民經(jīng)濟身份回歸的政治肯定。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制事實上瓦解了以農(nóng)村“人民公社”為代表的政權機關、經(jīng)濟組織、基層社會三種功能高度混合的體制。農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營權，這是中國農(nóng)民經(jīng)濟身份的真實回歸。中國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國，但中國大多數(shù)農(nóng)民幾千年來是沒有土地或不能自由耕種土地的“農(nóng)民”，也就是說，農(nóng)民并沒有自己獨立的經(jīng)濟身份，并不是真正意義上的農(nóng)民，即使是在新中國成立后，除土地改革到人民公社化中間短短幾年外，也基本上是這樣。土地承包責任制，使農(nóng)民擁有了真實的經(jīng)濟身份，成為真正的農(nóng)民。從“人民公社”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變的基礎是農(nóng)民的土地經(jīng)營自主權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建立在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責任制基礎之上并以維護這種經(jīng)濟制度（十七屆三中全會定義為“基本經(jīng)濟制度”）為己任的政治上層建筑，是農(nóng)民經(jīng)濟身份法律化標志，是農(nóng)民思想的“穩(wěn)定器”，是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)責任制長期穩(wěn)定不變，即農(nóng)民不可剝奪的經(jīng)濟身份的一個權威性標志。以擁有土地使用權為基礎，農(nóng)民才獲得事實上的人身自由、生產(chǎn)自由、生活自由、思想自由，這種自由，構成社會主義市場經(jīng)濟的基礎，極大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在為標志，農(nóng)民的土地經(jīng)營權具有國家政權的保障。從“人民公社”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉變，突破了高度集權模式，農(nóng)村黨的領導體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制及農(nóng)村治理模式發(fā)生根本變革。

2.2村民自治、民主選舉：農(nóng)民政治身份的真實回歸

“大包干”以后，一些地方農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了癱瘓半癱瘓局面，農(nóng)村社會治安問題、民事糾紛大量增加。于是，有些地方出現(xiàn)了村民自治組織，由群眾自己組織起來，進行自我管理。國家對農(nóng)村的控制程度和傳統(tǒng)意義上的“集體”的職能大大弱化，一些新的治理要素被引入農(nóng)村社會，農(nóng)民擁有了參與管理的民主權利，開始具有依法辦事的意識。經(jīng)過30年的發(fā)展，農(nóng)民民主法制意識大大加強、以村民自治為核心的治理格局已基本成型，民主法制觀念較為普及。民主首先體現(xiàn)在選舉權上，選舉是民主的第一要義。甘肅在基層民主政治建設方面的最大“亮點”是在村委會換屆選舉和建立村民代表會議制度中融入了村務公開的內(nèi)容。農(nóng)民不僅能夠按照自己的意志選舉自己的“當家人”，而且能夠對自己的“當家人”進行監(jiān)督。這就蘊含著深刻的歷史意義：村民不僅是依法具有自主經(jīng)營權的農(nóng)民，而且是依法具有自主選舉權的選民，這是農(nóng)民政治身份的真實回歸，而村務公開，民主監(jiān)督，是農(nóng)民民主權利的進一步拓展。中國的村民委員會選舉是改革開放以來最先出現(xiàn)的選舉改革，涉及七、八億農(nóng)民，是世界上參與人數(shù)最多的選舉，無疑對中國社會主義民主政治建設進程具有強大推動作用。村民自治、民主選舉必然突破農(nóng)村基層干部選拔的傳統(tǒng)路徑，民主化、多途徑選用干部已經(jīng)成為選拔干部的基本方式。20世紀90年代以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是由上級委派，“選舉”也是嚴格按照上級組織意圖進行的“認可式”選舉。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員“公推”（群眾和黨組織共同推薦，也稱“雙推”）和村黨組織成員“兩推一選”（群眾推薦、黨員推薦、黨內(nèi)選舉）的廣泛推行，民主、競爭、擇優(yōu)的“競爭式”選舉趨勢已不可逆轉。轉業(yè)干部、回鄉(xiāng)青年、致富能人已經(jīng)成為村干部的主流，全省普遍開展的選聘大學生到村任職，極大地改善了村干部的知識結構。有的市縣開展高薪公選村干部、下派機關企事業(yè)單位干部等工作，拓展了村干部的來源渠道，為村干部隊伍注入了活力。人民民主和黨內(nèi)民主、選舉民主和協(xié)商民主交互推進，且為黨的十七大報告所肯定。

村民自治、民主選舉的政治價值有三點：

第一，村民委員會選舉成為中國億萬農(nóng)民學習政治參與的重要途徑。經(jīng)過30年的改革開放，中國在政治領域取得突出的成就是中國的選舉民主得到不斷推進和拓展。首先是在中國廣大農(nóng)村，農(nóng)民開始自主選舉當家人。這是前所未有的創(chuàng)舉。第二，人民民主推動了黨內(nèi)民主進程。出現(xiàn)“兩推一選”（村民推薦和黨員推薦、黨內(nèi)選舉）村黨支部和“雙推”（群眾推薦和黨組織推薦相結合）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員的黨內(nèi)民主和人民民主相結合的探索。第三，為城市社區(qū)自治提供了樣板。早期的農(nóng)村選舉顯然對城市社區(qū)的直接選舉產(chǎn)生了積極影響，許多城市的選舉技術和方法直接參照了村委會的選舉。第四，批駁了中國農(nóng)村不能（不需要、不可能）實現(xiàn)民主的謬論。多少年來，對中國社會主義民主政治持懷疑甚至否定態(tài)度的說法不絕于耳。農(nóng)村民主政治的推進，有力批駁了這種謬論，堅定了黨和人民推進社會主義民主政治建設的信心。

2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變：政府身份的真實回歸

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新，雖然基本上是在精簡機構、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的背景下進行的，但不可否認，政府職能的重新定位和轉變的問題已經(jīng)提上了中國政治體制改革的議事日程。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，政府職能無可避免地要由管制向服務轉變。黨的“十六大”就已經(jīng)明確提出要建立服務型政府。政府職能定位是政府改革的本質內(nèi)容，任何改革，目的都是實現(xiàn)政府作為上層建筑的應有職能而已。在多年的探索中，甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新已經(jīng)涉及政府職能轉變的深層問題，盡管還在探索，但改革路徑是正確的，從管制到服務，是政府身份回歸的創(chuàng)新探索。新的歷史條件下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，本質仍然是政府職能轉變。另一方面，甘肅在改革中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構規(guī)模進行分類設置的探索，其價值在于分類不僅涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和結構設置，而且涉及不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的差異。政府職能的轉變必然促進政府領導方式和工作方法發(fā)生轉變。近年來，農(nóng)村基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)能夠自覺運用典型示范和民主協(xié)商手段推動工作，積極適應農(nóng)村經(jīng)濟社會變革，積極轉變政府職能，從以前催糧要款收取“三提五統(tǒng)”等轉變?yōu)閯訂T、引導、組織農(nóng)民群眾調整產(chǎn)業(yè)結構，為農(nóng)民增收致富提供服務，在農(nóng)村社會管理、基礎設施建設和基本公共服務等方面較好地履行政府職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始向服務型政府轉變。

3.新的歷史時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制和運行機制創(chuàng)新路徑

發(fā)現(xiàn)歷史的“亮點”是為了照亮未來，甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的“亮點”能夠照亮什么呢？家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是適合我國國情的基本經(jīng)濟制度和土地制度，村民自治、民主選舉是社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容，建設服務型政府，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務職能是改革的方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革，要有利于鞏固農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度和土地制度，有利于繼續(xù)推進農(nóng)村民主政治建設，有利于政府職能的轉變。這些都是黨的十七屆三中全會所明確肯定的。在這些原則之下，解放思想、提高認識，科學設計改革路徑，扎實推進改革創(chuàng)新就成為改革成功的關鍵。

3.1解放思想，用科學發(fā)展觀認識“三農(nóng)”問題，使“城鄉(xiāng)一體”成為一種政治思維、一種治理理論、一種先進文化

3.1.1全面認識“三農(nóng)”問題，深化對農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性地位的認識。農(nóng)業(yè)不僅是農(nóng)村的問題，也不僅是農(nóng)民的問題，還是中國的問題，是關系整個中國現(xiàn)代化全局、關系整個中國繁榮穩(wěn)定、關系整個中國小康社會建設的基礎性、戰(zhàn)略性問題。那種認為農(nóng)業(yè)對GDP貢獻率低，不值得花大力氣去抓；農(nóng)村落后，短期內(nèi)不可能改變；農(nóng)民文化水平低，無法進行民主政治建設的觀點是片面的、淺薄的、錯誤的。

3.1.2科學認識農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，走出自然經(jīng)濟思維的誤區(qū)。長期以來，人們習慣于認為農(nóng)業(yè)是“無本的買賣”，只要給政策，農(nóng)業(yè)就會自然發(fā)展的觀念造成對農(nóng)業(yè)技術、資金投入的嚴重不足和對農(nóng)民的無限索取。在農(nóng)業(yè)綜合改革中，必須拋棄落后的認識，不僅要在政策上進一步調整，而且要在技術和資金上給農(nóng)業(yè)以充足支持。要走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就要走出自然經(jīng)濟思維的誤區(qū)。

3.1.3要把解決“三農(nóng)”問題看成是黨的宗旨所在。拋棄把“三農(nóng)”工具化的認識。長期以來，人們把廣大農(nóng)民看成僅僅是廉價農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和廉價勞動力的無限提供者，把廣大農(nóng)村看成無需呵護自生自滅的落后之地，把農(nóng)業(yè)看成是無需支持就可以自然發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。僅僅從經(jīng)濟學意義上來認識“三農(nóng)”問題是淺薄的?！叭r(nóng)”問題關系到黨的宗旨，關系到社會主義事業(yè)的成敗。

3.1.4科學認識新的歷史時期工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關系。“我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，進入著力破解城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的重要時期?！币浞终J識新的歷史時期農(nóng)村綜合改革與曾經(jīng)的農(nóng)村改革路徑的區(qū)別與聯(lián)系。始于“大包干”的農(nóng)村改革，是由求生存的農(nóng)民創(chuàng)造、由黨和政府順應、肯定進而推動開展的；是由農(nóng)村給城市、農(nóng)業(yè)給工業(yè)提供改革樣板、以農(nóng)業(yè)發(fā)展成果支撐工業(yè)和城市改革的。而新的歷史時期的改革的思路應當和新的歷史變化相符合。改革要由農(nóng)民創(chuàng)造轉變?yōu)檎畡?chuàng)造，由農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)變?yōu)橐怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，由城鄉(xiāng)分割變?yōu)槌青l(xiāng)一體。十七屆三中全會對農(nóng)業(yè)地位的界定，對工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村關系的新判斷，不是解決“三農(nóng)”問題的道德證明，而是告訴全黨全國：現(xiàn)在是解決“三農(nóng)”問題的時候了，我國有條件解決“三農(nóng)”問題了。認識這一點，就能夠振奮全黨精神，增強解決“三農(nóng)”問題的信心。

3.1.5要提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革的認識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家權力系統(tǒng)的基層，在上承接黨和國家一切涉農(nóng)政策的落實，在下直接面對農(nóng)民的所有問題和訴求，其職能是無可替代的。應該高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新，由具有科學發(fā)展意識、懂得“三農(nóng)”問題、具有高度政治覺悟和改革能力的領導組織專家班子，深入調研，實事求是地設計出適應新形勢和新任務的改革方案并堅定不移地予以推進。

3.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革必須適應新的形勢轉變政府職能，圍繞轉變政府職能選擇改革路徑。政府是在黨的領導下，受人民委托承擔社會管理和公共服務職能的政治實體。社會管理和公共服務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面顯得更為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革必須圍繞增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能和公共服務職能進行。如果說政府職能定位不當和角色沖突是政府社會管理職能和公共服務職能弱化根源，那么，地方政府績效評估體系的偏差就是政府職能轉變的關鍵阻力，而分稅制下縣鄉(xiāng)財權和事權的脫節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的直接阻力。因此必須從正確定位、抓住關鍵、克服阻力入手推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。

3.2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新必須圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變展開。確定職能在改革中具有邏輯優(yōu)先性職能是機構存在的依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革要圍繞強化社會管理和公共服務職能展開，以實現(xiàn)職能為目的設立機構、配備干部、設計制度。農(nóng)村稅費改革減輕農(nóng)民負擔的目的基本實現(xiàn)，大大提高了縣、鄉(xiāng)政府公共服務和公共產(chǎn)品的供給能力，有利推進了農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展。然而稅費改革并沒有明確各級政府農(nóng)村公共服務和公共產(chǎn)品的責任，政府投入仍然嚴重不足，遠遠不能滿足農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展需要。黨的十七屆三中全會提出要“促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新設計，就是要通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質的公共服務、維護社會公平正義轉變。

3.2.2建立財權和事權相匹配的財政轉移支付制度，保證支農(nóng)惠農(nóng)資金順利轉移到農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心任務是確保資金發(fā)揮作用。要形成一種自動統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)合理分配投入的機制，而不是用隨意的臨時措施來解決投入問題。沒有投入體制機制方面的創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能和公共服務職能都沒有保障?；谡s小城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務的差距的職責，在投入體制和機制上要向這個職責轉變。一是加大對農(nóng)村基礎設施建設的力度，近幾年中央在直接調動農(nóng)民積極性（例如“四減免四補貼”）和農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、社保等事業(yè)發(fā)展的投入是很大的，但在農(nóng)村基礎設施特別是生產(chǎn)性基礎設施方面的投入不夠，要加大投入，還要用機制保障合理投入，持續(xù)投入。無論投入體制還是公共服務均等化都需要體制保障，但體制機制的建立有個過程，在體制機制建立之前，可以考慮安排一些臨時過渡措施，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作不要停滯下來。

3.2.3科學合理設置機構、配備干部。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、本著精簡統(tǒng)一效能原則設立機構，實現(xiàn)政府機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運行機制向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建立農(nóng)民滿意的政府。特別要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力。所謂“執(zhí)行力”，就是貫徹黨的方針政策的能力，就是運用現(xiàn)代科技服務農(nóng)業(yè)的能力，就是運用財政轉移支付改善農(nóng)村基礎設施的能力，也就是社會管理和公共服務能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的基層地位，決定了對其執(zhí)行力的要求。農(nóng)村的發(fā)展和政府的執(zhí)行力緊密相關，政府的執(zhí)行力與干部素質緊密相關。在體制健全的前提下，干部素質就是提高政府執(zhí)行力的一個關鍵因素。要輸送優(yōu)秀干部，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行黨的方針政策的能力。要有一批具有科學發(fā)展觀、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化思維方式、懂得農(nóng)村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部。十七屆三中全會提出，要注重從農(nóng)村致富能手、退伍軍人、外出務工返鄉(xiāng)農(nóng)民中選拔村干部；引導高校畢業(yè)生到村任職，實施一村一名大學生計劃；鼓勵黨政機關和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到村幫助工作；加大從優(yōu)秀村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部力度。這些都為向農(nóng)村輸送優(yōu)秀干部具有指導意義。

3.2.4建立科學化、制度化的績效評估體系。農(nóng)村，尤其是西部農(nóng)村的基礎情況千差萬別，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展周期較長，發(fā)展的顯性效益和隱性效益、個人貢獻和組織貢獻區(qū)分困難，評價系統(tǒng)、責任系統(tǒng)的構建要特別注重科學性。完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣（市）領導班子績效的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些內(nèi)容中的責任份額必須是明確的。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能而言，要做到“維權有責”——在維護農(nóng)民合法權益上有所作為；“守土有責”——在“堅決守住十八億畝耕地紅線”上有所作為；“守錢有責”——在確保支農(nóng)、惠農(nóng)資金科學合理用于農(nóng)村發(fā)展上有所作為；“服務有責”——在運用各種手段為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定服務上有所作為。與之相配套的當然是失職以后的責任追究制度。評價機制具有強大的引導力，評價標準如何設定、評價權由誰掌握、評價結果如何運用是一個復雜的系統(tǒng)，需要專門研究。

農(nóng)村綜合配套改革的首要任務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革，而改革的主要任務是政府職能轉變，政府職能轉變的核心是增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務職能。正如“三農(nóng)”問題不是農(nóng)民的問題，而是中國的問題一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事，而是整個中國行政管理體制改革的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革，離不開國家歷史階段的宏大背景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革也不可能孤立進行，必須和整個國家行政體制改革聯(lián)動，只有形成中央和地方、城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)一體化的改革格局，才能形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。改革本質上是權力的重新分配和利益的重大調整，不可避免要面對巨大阻力，需要全黨解放思想、下大決心，既堅定不移又積極穩(wěn)妥，既不急于求成又不等待觀望，沿著正確方向扎實推進，就一定會實現(xiàn)改革目標。

基金項目：此文為2007年度甘肅省社科規(guī)劃項目《甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制創(chuàng)新研究》的階段成果。

參考文獻：

［1］《中共中央關于農(nóng)業(yè)發(fā)展若干重大問題的決定》中共十七屆三中全會通過.

［2］中國民政#8226;甘肅卷［M］.北京中國社會出版社出版，1995.

［收稿日期］2008-05-25（責任編輯：梅文）