內(nèi)容提要：歷史能夠照亮未來，唯有對改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗予以總結(jié)，才能站在歷史高度，設(shè)計出新形勢下的改革路徑，實現(xiàn)2010年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的任務(wù)。我國總體上已經(jīng)進入一個新的歷史時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制必須適應(yīng)新的形勢，圍繞增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能設(shè)計改革路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制；改革創(chuàng)新

中圖分類號：D625.42文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)02-0128-05

導(dǎo)言：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國人民全面小康。我國總體上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”面對“三農(nóng)”如此重要的地位，處于新的“發(fā)展階段”、“關(guān)鍵時刻”和“重要時期”，如何通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新，調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，使農(nóng)村經(jīng)濟社會充滿活力，是全黨面臨的一項歷史任務(wù)。本文出發(fā)于改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗，落腳于新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新路徑設(shè)計：解放思想，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政治思維和先進文化；圍繞強化社會管理和公共服務(wù)職能進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新。

1.甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的實踐

甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新始終與農(nóng)村黨的基層組織建設(shè)和農(nóng)村民主政治建設(shè)交織展開，我們無需也無法把三者分開，因為這恰恰是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國相統(tǒng)一原則的反映；但我們卻不能不有所側(cè)重，因為這是研究的需要。

1.1由“人民公社”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的歷史性轉(zhuǎn)變

1978年黨的十一屆三中全會，把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，在農(nóng)村率先發(fā)起改革。以“大包干”為代表的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，不僅改變了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，而且瓦解了“人民公社”體制，啟動了以村民自治為主要形式的農(nóng)村民主政治進程。黨中央按照黨政分設(shè)、政社（政府和社會）分開的原則對農(nóng)村黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制進行了全面改革。1981年6月黨的十一屆六中全會提出要“使各級人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機關(guān)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大得以恢復(fù)并正常開展工作。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地恢復(fù)鄉(xiāng)人民政府體制，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村基層政權(quán)組織。到1984年底，甘肅全省恢復(fù)和建立了1554個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)開始走向規(guī)范化。改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府、村黨支部與村委會之間的關(guān)系如何界定，是農(nóng)村工作中的現(xiàn)實難題。1986年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》。要求明確黨政分工，理順黨政關(guān)系；實行政企分開，促進農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展；簡政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府職能；切實搞好鄉(xiāng)政權(quán)的自身建設(shè)和村（居）民委員會的建設(shè)。1987年5月甘肅省委、省政府下發(fā)關(guān)于貫徹《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》的通知，同年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布實施，肯定了村黨組織和村民自治組織之間的關(guān)系，為村民自治提供了法律依據(jù)。1998年下半年，甘肅安排部署了全省村委會第三次換屆選舉工作，以省政府名義先后下發(fā)了指導(dǎo)方案和通知。省人大也在新的《村民委員會組織法》頒布后迅速審議通過了《甘肅省村民委員會選舉辦法》，成為全國繼山東、廣東之后第三個頒布選舉辦法的省份。早在2000年底統(tǒng)計，全省18113個村委會按《村民委員會組織法》完成換屆選舉的17388個，占甘肅村委會總數(shù)的96%。（《中國民政事業(yè)甘肅卷》第95頁）

1.21992、1994年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革：精簡機構(gòu)、健全職能

1992年，按照黨中央、國務(wù)院的要求，甘肅省進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)設(shè)置，在經(jīng)濟發(fā)達、規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置綜合性辦事機構(gòu)，在經(jīng)濟不發(fā)達和規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行助理員制，清退了不合格的招聘人員，理順了縣直業(yè)務(wù)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，強化了農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。

1994年，甘肅省在進行縣級機構(gòu)改革的同時，開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。主要任務(wù)首先是加強基層政權(quán)建設(shè)和組織建設(shè)，實行政企分開，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能?？h有關(guān)部門下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；對實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府也要加強監(jiān)管，使其切實為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)。為了減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機構(gòu)村公所。理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、解決條塊矛盾。按政企分開的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不實行黨政與企業(yè)合一。其次是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分類，合理設(shè)置機構(gòu)。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟總產(chǎn)值、人口和面積三個因素，對全省1553個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了分類，經(jīng)濟發(fā)達、規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置了黨群、經(jīng)濟、社會事務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)等四、五個綜合性辦事機構(gòu)，人員編制控制在30人以內(nèi)。經(jīng)濟發(fā)展水平大小居中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置了精干的辦事機構(gòu)，人員編制控制在21人左右。經(jīng)濟不發(fā)達、規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不設(shè)職能機構(gòu)，人員編制控制在15人左右。三是實行人員的合理分流。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定行政編制33616名，對超編的14400多人通過多種渠道、多種方式進行妥善安置。四是精干領(lǐng)導(dǎo)班子。鎮(zhèn)黨委成員一般不超過7人，黨委設(shè)正副書記各1名。政府設(shè)正副職各1名，黨政領(lǐng)導(dǎo)可以兼職。大鄉(xiāng)可以增加副職1名，小鄉(xiāng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子還可以精干一些。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政協(xié)。

1.32001、2002至2003、2005年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革：區(qū)劃調(diào)整、分類設(shè)置、轉(zhuǎn)變職能

2001年，結(jié)合農(nóng)村稅費改革，甘肅省再次進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。主要任務(wù)，一是進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，在重新界定黨政機構(gòu)職能和事業(yè)單位職能的基礎(chǔ)上，實行政事分開，把工作重心逐步轉(zhuǎn)移到行政管理和提供公共服務(wù)上來。事業(yè)單位不再承擔(dān)行政管理職能，黨政機關(guān)承擔(dān)的技術(shù)性、輔助性、事務(wù)性工作交給事業(yè)單位或中介機構(gòu)。二是規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和地域特點，一般設(shè)“四辦一部”。三是進行事業(yè)單位改革。將“七站八所”等事業(yè)單位歸并成綜合性的農(nóng)業(yè)、文化等服務(wù)機構(gòu)。合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會服務(wù)與技術(shù)性服務(wù)機構(gòu)，其人員、編制、資產(chǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專業(yè)性較強的機構(gòu)和人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）業(yè)務(wù)主管部門雙重管理、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具有監(jiān)督檢查和執(zhí)法職能、涉及區(qū)域性建設(shè)和管理的事業(yè)單位，實行條塊結(jié)合、以條為主管理。四是精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部原則上采取互相兼職的辦法。五是精簡人員編制。經(jīng)過這次改革，進一步轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，大大精簡了機構(gòu)和人員，減輕了農(nóng)民負擔(dān)，密切了干群關(guān)系，促進了全省農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。

2002年至2003年，結(jié)合換屆和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，全省進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由原先的1554個減少為1242個，減少了312個。2005年，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了重新分類，確定一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)86個，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)606個，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)550個。一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制分別核定為26名、22名、19名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)分別按9名、8名、7名配備，事業(yè)編制分別控制在46名、42名、38名以內(nèi)。

為了鞏固農(nóng)村稅費改革成果，全面推進農(nóng)村綜合配套改革，從2005年開始，全省開展了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作，確定武威市涼州區(qū)柏樹鄉(xiāng)、定西市臨洮縣八里鋪鎮(zhèn)為全省改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各市、縣也選擇部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點。到2007年底，已有576個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展改革試點。經(jīng)過試點，在劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別、合理設(shè)置機構(gòu)、科學(xué)核定編制、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變等方面，均積累了一定經(jīng)驗。

2.甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革的三大“亮點”

羅列事實從來不是研究目的，我們需要的是從歷史事實中發(fā)現(xiàn)“亮點”，以指導(dǎo)我們進行新的探索，解決新的問題?？v觀甘肅改革開放30年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新過程，我們可以發(fā)現(xiàn)具有深刻歷史意義的三大“亮點”。

2.1從“公社”到政府：農(nóng)民經(jīng)濟身份的真實回歸

從人民公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅僅是一個名稱上的變化，而是一個歷史性的轉(zhuǎn)變:對農(nóng)民經(jīng)濟身份回歸的政治肯定。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制事實上瓦解了以農(nóng)村“人民公社”為代表的政權(quán)機關(guān)、經(jīng)濟組織、基層社會三種功能高度混合的體制。農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營權(quán)，這是中國農(nóng)民經(jīng)濟身份的真實回歸。中國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國，但中國大多數(shù)農(nóng)民幾千年來是沒有土地或不能自由耕種土地的“農(nóng)民”，也就是說，農(nóng)民并沒有自己獨立的經(jīng)濟身份，并不是真正意義上的農(nóng)民，即使是在新中國成立后，除土地改革到人民公社化中間短短幾年外，也基本上是這樣。土地承包責(zé)任制，使農(nóng)民擁有了真實的經(jīng)濟身份，成為真正的農(nóng)民。從“人民公社”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是農(nóng)民的土地經(jīng)營自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建立在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)之上并以維護這種經(jīng)濟制度（十七屆三中全會定義為“基本經(jīng)濟制度”）為己任的政治上層建筑，是農(nóng)民經(jīng)濟身份法律化標(biāo)志，是農(nóng)民思想的“穩(wěn)定器”，是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制長期穩(wěn)定不變，即農(nóng)民不可剝奪的經(jīng)濟身份的一個權(quán)威性標(biāo)志。以擁有土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，農(nóng)民才獲得事實上的人身自由、生產(chǎn)自由、生活自由、思想自由，這種自由，構(gòu)成社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，極大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在為標(biāo)志，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)具有國家政權(quán)的保障。從“人民公社”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)變，突破了高度集權(quán)模式，農(nóng)村黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制及農(nóng)村治理模式發(fā)生根本變革。

2.2村民自治、民主選舉：農(nóng)民政治身份的真實回歸

“大包干”以后，一些地方農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了癱瘓半癱瘓局面，農(nóng)村社會治安問題、民事糾紛大量增加。于是，有些地方出現(xiàn)了村民自治組織，由群眾自己組織起來，進行自我管理。國家對農(nóng)村的控制程度和傳統(tǒng)意義上的“集體”的職能大大弱化，一些新的治理要素被引入農(nóng)村社會，農(nóng)民擁有了參與管理的民主權(quán)利，開始具有依法辦事的意識。經(jīng)過30年的發(fā)展，農(nóng)民民主法制意識大大加強、以村民自治為核心的治理格局已基本成型，民主法制觀念較為普及。民主首先體現(xiàn)在選舉權(quán)上，選舉是民主的第一要義。甘肅在基層民主政治建設(shè)方面的最大“亮點”是在村委會換屆選舉和建立村民代表會議制度中融入了村務(wù)公開的內(nèi)容。農(nóng)民不僅能夠按照自己的意志選舉自己的“當(dāng)家人”，而且能夠?qū)ψ约旱摹爱?dāng)家人”進行監(jiān)督。這就蘊含著深刻的歷史意義：村民不僅是依法具有自主經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，而且是依法具有自主選舉權(quán)的選民，這是農(nóng)民政治身份的真實回歸，而村務(wù)公開，民主監(jiān)督，是農(nóng)民民主權(quán)利的進一步拓展。中國的村民委員會選舉是改革開放以來最先出現(xiàn)的選舉改革，涉及七、八億農(nóng)民，是世界上參與人數(shù)最多的選舉，無疑對中國社會主義民主政治建設(shè)進程具有強大推動作用。村民自治、民主選舉必然突破農(nóng)村基層干部選拔的傳統(tǒng)路徑，民主化、多途徑選用干部已經(jīng)成為選拔干部的基本方式。20世紀90年代以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是由上級委派，“選舉”也是嚴格按照上級組織意圖進行的“認可式”選舉。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員“公推”（群眾和黨組織共同推薦，也稱“雙推”）和村黨組織成員“兩推一選”（群眾推薦、黨員推薦、黨內(nèi)選舉）的廣泛推行，民主、競爭、擇優(yōu)的“競爭式”選舉趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)業(yè)干部、回鄉(xiāng)青年、致富能人已經(jīng)成為村干部的主流，全省普遍開展的選聘大學(xué)生到村任職，極大地改善了村干部的知識結(jié)構(gòu)。有的市縣開展高薪公選村干部、下派機關(guān)企事業(yè)單位干部等工作，拓展了村干部的來源渠道，為村干部隊伍注入了活力。人民民主和黨內(nèi)民主、選舉民主和協(xié)商民主交互推進，且為黨的十七大報告所肯定。

村民自治、民主選舉的政治價值有三點：

第一，村民委員會選舉成為中國億萬農(nóng)民學(xué)習(xí)政治參與的重要途徑。經(jīng)過30年的改革開放，中國在政治領(lǐng)域取得突出的成就是中國的選舉民主得到不斷推進和拓展。首先是在中國廣大農(nóng)村，農(nóng)民開始自主選舉當(dāng)家人。這是前所未有的創(chuàng)舉。第二，人民民主推動了黨內(nèi)民主進程。出現(xiàn)“兩推一選”（村民推薦和黨員推薦、黨內(nèi)選舉）村黨支部和“雙推”（群眾推薦和黨組織推薦相結(jié)合）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員的黨內(nèi)民主和人民民主相結(jié)合的探索。第三，為城市社區(qū)自治提供了樣板。早期的農(nóng)村選舉顯然對城市社區(qū)的直接選舉產(chǎn)生了積極影響，許多城市的選舉技術(shù)和方法直接參照了村委會的選舉。第四，批駁了中國農(nóng)村不能（不需要、不可能）實現(xiàn)民主的謬論。多少年來，對中國社會主義民主政治持懷疑甚至否定態(tài)度的說法不絕于耳。農(nóng)村民主政治的推進，有力批駁了這種謬論，堅定了黨和人民推進社會主義民主政治建設(shè)的信心。

2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變：政府身份的真實回歸

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新，雖然基本上是在精簡機構(gòu)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的背景下進行的，但不可否認，政府職能的重新定位和轉(zhuǎn)變的問題已經(jīng)提上了中國政治體制改革的議事日程。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，政府職能無可避免地要由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。黨的“十六大”就已經(jīng)明確提出要建立服務(wù)型政府。政府職能定位是政府改革的本質(zhì)內(nèi)容，任何改革，目的都是實現(xiàn)政府作為上層建筑的應(yīng)有職能而已。在多年的探索中，甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新已經(jīng)涉及政府職能轉(zhuǎn)變的深層問題，盡管還在探索，但改革路徑是正確的，從管制到服務(wù)，是政府身份回歸的創(chuàng)新探索。新的歷史條件下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，本質(zhì)仍然是政府職能轉(zhuǎn)變。另一方面，甘肅在改革中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)規(guī)模進行分類設(shè)置的探索，其價值在于分類不僅涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)設(shè)置，而且涉及不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的差異。政府職能的轉(zhuǎn)變必然促進政府領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法發(fā)生轉(zhuǎn)變。近年來，農(nóng)村基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)能夠自覺運用典型示范和民主協(xié)商手段推動工作，積極適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會變革，積極轉(zhuǎn)變政府職能，從以前催糧要款收取“三提五統(tǒng)”等轉(zhuǎn)變?yōu)閯訂T、引導(dǎo)、組織農(nóng)民群眾調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民增收致富提供服務(wù)，在農(nóng)村社會管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)等方面較好地履行政府職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

3.新的歷史時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制和運行機制創(chuàng)新路徑

發(fā)現(xiàn)歷史的“亮點”是為了照亮未來，甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的“亮點”能夠照亮什么呢？家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是適合我國國情的基本經(jīng)濟制度和土地制度，村民自治、民主選舉是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，建設(shè)服務(wù)型政府，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能是改革的方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革，要有利于鞏固農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度和土地制度，有利于繼續(xù)推進農(nóng)村民主政治建設(shè)，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。這些都是黨的十七屆三中全會所明確肯定的。在這些原則之下，解放思想、提高認識，科學(xué)設(shè)計改革路徑，扎實推進改革創(chuàng)新就成為改革成功的關(guān)鍵。

3.1解放思想，用科學(xué)發(fā)展觀認識“三農(nóng)”問題，使“城鄉(xiāng)一體”成為一種政治思維、一種治理理論、一種先進文化

3.1.1全面認識“三農(nóng)”問題，深化對農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性地位的認識。農(nóng)業(yè)不僅是農(nóng)村的問題，也不僅是農(nóng)民的問題，還是中國的問題，是關(guān)系整個中國現(xiàn)代化全局、關(guān)系整個中國繁榮穩(wěn)定、關(guān)系整個中國小康社會建設(shè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問題。那種認為農(nóng)業(yè)對GDP貢獻率低，不值得花大力氣去抓；農(nóng)村落后，短期內(nèi)不可能改變；農(nóng)民文化水平低，無法進行民主政治建設(shè)的觀點是片面的、淺薄的、錯誤的。

3.1.2科學(xué)認識農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，走出自然經(jīng)濟思維的誤區(qū)。長期以來，人們習(xí)慣于認為農(nóng)業(yè)是“無本的買賣”，只要給政策，農(nóng)業(yè)就會自然發(fā)展的觀念造成對農(nóng)業(yè)技術(shù)、資金投入的嚴重不足和對農(nóng)民的無限索取。在農(nóng)業(yè)綜合改革中，必須拋棄落后的認識，不僅要在政策上進一步調(diào)整，而且要在技術(shù)和資金上給農(nóng)業(yè)以充足支持。要走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就要走出自然經(jīng)濟思維的誤區(qū)。

3.1.3要把解決“三農(nóng)”問題看成是黨的宗旨所在。拋棄把“三農(nóng)”工具化的認識。長期以來，人們把廣大農(nóng)民看成僅僅是廉價農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和廉價勞動力的無限提供者，把廣大農(nóng)村看成無需呵護自生自滅的落后之地，把農(nóng)業(yè)看成是無需支持就可以自然發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。僅僅從經(jīng)濟學(xué)意義上來認識“三農(nóng)”問題是淺薄的?！叭r(nóng)”問題關(guān)系到黨的宗旨，關(guān)系到社會主義事業(yè)的成敗。

3.1.4科學(xué)認識新的歷史時期工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系?！拔覈傮w上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的重要時期。”要充分認識新的歷史時期農(nóng)村綜合改革與曾經(jīng)的農(nóng)村改革路徑的區(qū)別與聯(lián)系。始于“大包干”的農(nóng)村改革，是由求生存的農(nóng)民創(chuàng)造、由黨和政府順應(yīng)、肯定進而推動開展的；是由農(nóng)村給城市、農(nóng)業(yè)給工業(yè)提供改革樣板、以農(nóng)業(yè)發(fā)展成果支撐工業(yè)和城市改革的。而新的歷史時期的改革的思路應(yīng)當(dāng)和新的歷史變化相符合。改革要由農(nóng)民創(chuàng)造轉(zhuǎn)變?yōu)檎畡?chuàng)造，由農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)變?yōu)橐怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，由城鄉(xiāng)分割變?yōu)槌青l(xiāng)一體。十七屆三中全會對農(nóng)業(yè)地位的界定，對工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村關(guān)系的新判斷，不是解決“三農(nóng)”問題的道德證明，而是告訴全黨全國：現(xiàn)在是解決“三農(nóng)”問題的時候了，我國有條件解決“三農(nóng)”問題了。認識這一點，就能夠振奮全黨精神，增強解決“三農(nóng)”問題的信心。

3.1.5要提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革的認識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家權(quán)力系統(tǒng)的基層，在上承接黨和國家一切涉農(nóng)政策的落實，在下直接面對農(nóng)民的所有問題和訴求，其職能是無可替代的。應(yīng)該高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新，由具有科學(xué)發(fā)展意識、懂得“三農(nóng)”問題、具有高度政治覺悟和改革能力的領(lǐng)導(dǎo)組織專家班子，深入調(diào)研，實事求是地設(shè)計出適應(yīng)新形勢和新任務(wù)的改革方案并堅定不移地予以推進。

3.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革必須適應(yīng)新的形勢轉(zhuǎn)變政府職能，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能選擇改革路徑。政府是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，受人民委托承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職能的政治實體。社會管理和公共服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面顯得更為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革必須圍繞增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能和公共服務(wù)職能進行。如果說政府職能定位不當(dāng)和角色沖突是政府社會管理職能和公共服務(wù)職能弱化根源，那么，地方政府績效評估體系的偏差就是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵阻力，而分稅制下縣鄉(xiāng)財權(quán)和事權(quán)的脫節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的直接阻力。因此必須從正確定位、抓住關(guān)鍵、克服阻力入手推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

3.2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革創(chuàng)新必須圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變展開。確定職能在改革中具有邏輯優(yōu)先性職能是機構(gòu)存在的依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革要圍繞強化社會管理和公共服務(wù)職能展開，以實現(xiàn)職能為目的設(shè)立機構(gòu)、配備干部、設(shè)計制度。農(nóng)村稅費改革減輕農(nóng)民負擔(dān)的目的基本實現(xiàn)，大大提高了縣、鄉(xiāng)政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給能力，有利推進了農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展。然而稅費改革并沒有明確各級政府農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的責(zé)任，政府投入仍然嚴重不足，遠遠不能滿足農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展需要。黨的十七屆三中全會提出要“促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新設(shè)計，就是要通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。

3.2.2建立財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保證支農(nóng)惠農(nóng)資金順利轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心任務(wù)是確保資金發(fā)揮作用。要形成一種自動統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)合理分配投入的機制，而不是用隨意的臨時措施來解決投入問題。沒有投入體制機制方面的創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能和公共服務(wù)職能都沒有保障。基于政府縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的差距的職責(zé)，在投入體制和機制上要向這個職責(zé)轉(zhuǎn)變。一是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，近幾年中央在直接調(diào)動農(nóng)民積極性（例如“四減免四補貼”）和農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、社保等事業(yè)發(fā)展的投入是很大的，但在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入不夠，要加大投入，還要用機制保障合理投入，持續(xù)投入。無論投入體制還是公共服務(wù)均等化都需要體制保障，但體制機制的建立有個過程，在體制機制建立之前，可以考慮安排一些臨時過渡措施，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作不要停滯下來。

3.2.3科學(xué)合理設(shè)置機構(gòu)、配備干部。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、本著精簡統(tǒng)一效能原則設(shè)立機構(gòu)，實現(xiàn)政府機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運行機制向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)民滿意的政府。特別要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力。所謂“執(zhí)行力”，就是貫徹黨的方針政策的能力，就是運用現(xiàn)代科技服務(wù)農(nóng)業(yè)的能力，就是運用財政轉(zhuǎn)移支付改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的能力，也就是社會管理和公共服務(wù)能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的基層地位，決定了對其執(zhí)行力的要求。農(nóng)村的發(fā)展和政府的執(zhí)行力緊密相關(guān)，政府的執(zhí)行力與干部素質(zhì)緊密相關(guān)。在體制健全的前提下，干部素質(zhì)就是提高政府執(zhí)行力的一個關(guān)鍵因素。要輸送優(yōu)秀干部，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行黨的方針政策的能力。要有一批具有科學(xué)發(fā)展觀、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化思維方式、懂得農(nóng)村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部。十七屆三中全會提出，要注重從農(nóng)村致富能手、退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民中選拔村干部；引導(dǎo)高校畢業(yè)生到村任職，實施一村一名大學(xué)生計劃；鼓勵黨政機關(guān)和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到村幫助工作；加大從優(yōu)秀村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部力度。這些都為向農(nóng)村輸送優(yōu)秀干部具有指導(dǎo)意義。

3.2.4建立科學(xué)化、制度化的績效評估體系。農(nóng)村，尤其是西部農(nóng)村的基礎(chǔ)情況千差萬別，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展周期較長，發(fā)展的顯性效益和隱性效益、個人貢獻和組織貢獻區(qū)分困難，評價系統(tǒng)、責(zé)任系統(tǒng)的構(gòu)建要特別注重科學(xué)性。完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子績效的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些內(nèi)容中的責(zé)任份額必須是明確的。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能而言，要做到“維權(quán)有責(zé)”——在維護農(nóng)民合法權(quán)益上有所作為；“守土有責(zé)”——在“堅決守住十八億畝耕地紅線”上有所作為；“守錢有責(zé)”——在確保支農(nóng)、惠農(nóng)資金科學(xué)合理用于農(nóng)村發(fā)展上有所作為；“服務(wù)有責(zé)”——在運用各種手段為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定服務(wù)上有所作為。與之相配套的當(dāng)然是失職以后的責(zé)任追究制度。評價機制具有強大的引導(dǎo)力，評價標(biāo)準如何設(shè)定、評價權(quán)由誰掌握、評價結(jié)果如何運用是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，需要專門研究。

農(nóng)村綜合配套改革的首要任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制改革，而改革的主要任務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。正如“三農(nóng)”問題不是農(nóng)民的問題，而是中國的問題一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事，而是整個中國行政管理體制改革的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革，離不開國家歷史階段的宏大背景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的改革也不可能孤立進行，必須和整個國家行政體制改革聯(lián)動，只有形成中央和地方、城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)一體化的改革格局，才能形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。改革本質(zhì)上是權(quán)力的重新分配和利益的重大調(diào)整，不可避免要面對巨大阻力，需要全黨解放思想、下大決心，既堅定不移又積極穩(wěn)妥，既不急于求成又不等待觀望，沿著正確方向扎實推進，就一定會實現(xiàn)改革目標(biāo)。

基金項目：此文為2007年度甘肅省社科規(guī)劃項目《甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制創(chuàng)新研究》的階段成果。

參考文獻：

［1］《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展若干重大問題的決定》中共十七屆三中全會通過.

［2］中國民政#8226;甘肅卷［M］.北京中國社會出版社出版，1995.

［收稿日期］2008-05-25（責(zé)任編輯：梅文）