內(nèi)容提要：通過對臺州市區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障新老辦法的比較，特別是通過老辦法在實施過程中對參保村集體財務(wù)狀況的影響及被征地人員參保意愿的分析，得出新辦法并不能解決被征地人員養(yǎng)老保障資金籌集難的問題，更不能提高參保率，新辦法與老辦法一樣存在著制度設(shè)計缺陷、基金營運等方面的問題。最后提出被征地人員應(yīng)該成為市民，其養(yǎng)老保障應(yīng)與市民等同，而不是再完全分割，依然形成二元的社會保障體系。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；村集體財務(wù)狀況；參保意愿

中圖分類號：F323.211文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)02-0084-06

近年來，因農(nóng)民土地被征用而引發(fā)的矛盾屢屢發(fā)生，這不僅與新農(nóng)村建設(shè)極不和諧，而且也是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。浙江省臺州市在探索建立被征地農(nóng)民社會保障制度方面取得了一定成效，但在實際工作中也發(fā)現(xiàn)有不少問題需要研究，為此選擇被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金籌集中存在的問題進行調(diào)查，為政府的農(nóng)村公共決策提供決策依據(jù)。

1.臺州市被征地人員養(yǎng)老保障的制度安排

臺州市區(qū)被征地人員養(yǎng)老保障工作2003年開始試點，2004年4月市政府出臺《臺州市區(qū)被征地人員養(yǎng)老保障試行辦法》（以下簡稱老辦法）后全面推開，2008年12月24日市政府下發(fā)《臺州市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（以下簡稱新辦法），試行5年的老辦法將被終止實行。

新辦法主要在繳費標(biāo)準和待遇標(biāo)準及資金的籌集和管理等方面發(fā)生變化，（表1）就是新老辦法在這兩方面的差異比較。

新辦法的發(fā)布，能否解決被征地人員養(yǎng)老保障資金籌集難的問題，能否提高參保率，為此，對老辦法的參保情況作一調(diào)查就能有力地證明這些問題。

2.《臺州市區(qū)被征地人員養(yǎng)老保障試行辦法》參保情況的調(diào)查

《臺州市區(qū)被征地人員養(yǎng)老保障試行辦法》適用于臺州市椒江、黃巖、路橋和市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。為此，本文作者選擇了臺州市黃巖區(qū)某一街道辦事處，對其近幾年參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的情況進行調(diào)查。

臺州市黃巖區(qū)的被征地人員養(yǎng)老保障是從2004年6月北城街道后莊村試點開始的，2004～2005年被調(diào)查街道辦事處6個村（社）共1129人參加了被征地人員養(yǎng)老保障，占參保村總?cè)丝跀?shù)的18.22%，其中男60周歲、女55周歲以上人員占72%，村集體與個人共繳基金2006萬元，平均每人繳17768元。2006年被調(diào)查街道辦事處7個村（社）共3859人參加了被征地人員養(yǎng)老保障，其中男60周歲、女55周歲以上人員占32.31%，村集體與個人共繳基金7125萬元，平均每人繳18463元。另外，一個于2004年參加被征地人員養(yǎng)老保障的村共40人進行了第二批參保，其中男60周歲、女55周歲以上人員15人，共繳費97萬元，平均每人繳24250元。為此，選擇其中的6個村，根據(jù)街道辦事處提供的資料，編制了下表：

注：①F村的參保人數(shù)包括2004年的第一批參保人數(shù)235人。其中男60周歲、女55周歲以上人員170人，共繳費314萬元，平均每人繳13361元。

②參保時，A村村集體按C檔11年14868元基數(shù)全補，B、C、D村村集體均按C檔10年13516元基數(shù)全補，參保人員可以根據(jù)自己的實際情況選擇繳費檔次，并補足不夠部分。而E、F兩村村集體在征地時一次性補助3000元/畝。

2007年被調(diào)查街道辦事處4個村（社）共1633人參加了被征地人員養(yǎng)老保障，占參保村總?cè)丝跀?shù)的32.32%，其中男60周歲、女55周歲以上人員占36.68%，村集體與個人共繳基金2805萬元，平均每人繳17177元。其中一村村集體按C檔11年基數(shù)全補，兩村村集體按10年基數(shù)全補，另一村村集體補助3000元/人。

2008年，由于政府要修改原試行辦法，被調(diào)查街道辦事處暫時停止了被征地人員養(yǎng)老保障參保工作。從原試行辦法出臺以來，被調(diào)查街道辦事處共17村6661人參加被征地人員養(yǎng)老保障，占參保村總?cè)丝跀?shù)的32.55%，其中男60周歲、女55周歲以上人員占40.67%，村集體與個人共繳基金12033萬元，平均每人繳18064元基金。

3.參加被征地人員養(yǎng)老保障對村集體財務(wù)狀況的影響

從（表2）可見，A、B、C、D四村由于參保人員享受集體補助按C檔10年（或11年）13516元（或14868元）基數(shù)全補，其參保率明顯高于村集體補助3000元/畝的E、F村，同時，E、F村主要是已達到養(yǎng)老年齡及以上人員參保，而A、B、C、D四村參保人員的70%左右未達到養(yǎng)老年齡。再加上養(yǎng)老保障是目前農(nóng)民最關(guān)心的問題，一方面為提高參保率，另一方面也為順應(yīng)民心，參保時，村委會基本上都會根據(jù)村集體經(jīng)濟的好壞給予村民一定的集體補助，但是，村集體經(jīng)濟能否承擔(dān)這一重任，即使能承擔(dān)，又會對村集體經(jīng)濟帶來什么影響，為此，本文以A、B、C、D四村為例，分析參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對村級財務(wù)狀況的影響。

3.1參保對村級集體經(jīng)濟的收入水平影響

臺州市在征地時，按被征用土地的一定比例（一般10%左右），返還給被征地村合作經(jīng)濟組織，并免繳有關(guān)規(guī)費，用于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。被調(diào)查的四個村集體均用自留地或返還地建造了標(biāo)準廠房，用于出租，每年獲得較穩(wěn)定的租金收入，如（表3）中，各村的經(jīng)營收入除少量的發(fā)包及上交收入外，大部分是廠房房租收入。

注：B村向租用廠房的企業(yè)收取水電費極不規(guī)范，為防止水電費收支對村收支的分析影響，本表和表4的B村收支扣除了這一部分，2005年水電費凈支出15.5萬，2006年和2007年水電費凈收入33萬和139.8萬。

A村由于參加被征地人員養(yǎng)老保險集體三年內(nèi)共需補助1201萬元，再加上已參加城鎮(zhèn)職工保險的人員每人一般由村集體一次性發(fā)放補助現(xiàn)金14860元，到2008年6月止村集體已支付了292.58萬元。每年還不斷有人年滿25周歲要參保，這么大的資金壓力使這幾年A村集體在經(jīng)營方面的資金投入很少，集體發(fā)展后勁不足。2005～2007年，A村村級集體經(jīng)濟總收入平均為502.53萬元，2007年比2005年下降了4.7%，其中2006年比2005年下降了18.6%。該村投資收益主要來源于企業(yè)借款產(chǎn)生的利息。由于參保，這幾年的收益全都計提應(yīng)付福利費，企業(yè)可供借款資金變化不大，投資收益2006年比2005年下降了53.5%?？梢姡捎趨⒈?，對A村集體經(jīng)濟總收入特別是在投資收益上產(chǎn)生了一定的影響。

B村管理上比較混亂，由于收取廠房租金和水電費不及時和催繳力度不夠，到2005年底，好幾家企業(yè)拖欠著B村幾年的租金和電費，大部分企業(yè)拖欠著B村幾年的水費，并且有越演越烈的趨勢。由于參加被征地人員養(yǎng)老保險集體三年內(nèi)共需補助978萬元，2006年一次性發(fā)放未參保人員保險補貼(按參保補助50%計算)160.9萬元，為此，B村通過村辦的實業(yè)公司從當(dāng)?shù)匦庞蒙缳J了300萬元，由于還存在資金缺口，在催討無效的情況下，B村向法院提出了催討租金的請求，2006年B村經(jīng)營收入增加的114.1萬元中大部分是收到的法院執(zhí)行款。2004年和2005年水電費凈支出分別為35萬元和15.5萬元，由于要參保，B村也加強了水電費的收取力度，2006年和2007年凈收入33萬元和139.8萬元。由于參保，迫使B村借助法律的力量催討房租，對B村房租的正常收取起到了一定的促進作用，同樣由于參保，迫使B村加大水電費收繳力度，使一部分陳年欠款得以收回。

C村2006年集體經(jīng)濟總收入比2005年降低了29.6萬元，主要是2005年經(jīng)營收入中包括碼頭承包款15萬元和其他收入中碼頭磚場收入2.4萬元，而這兩筆收入2006年就不存在了。由于C村主要來源于房租收入，房租金2006比2005年下降了14.5萬元，在增收無力的情況下，由于參加被征地人員養(yǎng)老保險集體三年內(nèi)共需補助751萬元，2006年一次性發(fā)放未參保人員保險補貼(按參保補助50%計算)99.5萬元，C村只有向上級拉贊助，通過努力獲得了6.7萬元補助資金，比2005年增長了32.5倍，而2007年補助收入又回到了只有每年常規(guī)的困難補助1000元。由于參保，對C村2006年的補助收入增加起到一定的促進作用。

D村2006年集體經(jīng)濟總收入比2005年提高了128.6萬元，主要是2004年開始建造的臨時廠棚于2006年一季度投入使用而使該年租金總收入增加，由于參加被征地人員養(yǎng)老保險集體三年內(nèi)共需補助1186萬元，2006年第一期需交510.4萬元，為此該村向信用社借款300萬元，但資金還存在缺口，所以村委會采取預(yù)收方式收取一部分房租，即使2007年的經(jīng)營收入中包括結(jié)轉(zhuǎn)的13.5萬元廠房預(yù)收款，還是低于2006年經(jīng)營收入21.2萬元，而這其中包括收取的部分廠房預(yù)收款一次性記入2006年的經(jīng)營收入。由于參保，D村預(yù)收部分廠租金，對未來收益產(chǎn)生影響，再加上由于參保，D村2006~2007年共從不同渠道借款546.4萬元，D村承擔(dān)了一定的財務(wù)風(fēng)險。

從以上分析可見，由于收入來源有限，各村就采取不同的方式來增加收入以便籌集資金提供養(yǎng)老保險集體補助，參保對集體經(jīng)濟總收入產(chǎn)生了一定影響。

3.2參保對村級集體經(jīng)濟的支出水平影響

在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，村委會不是一個完全意義上的群眾自治組織，而更多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能的延伸，因而做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能也自然延伸到了村級組織身上，村集體為此支出不少。特別是新農(nóng)村建設(shè)以來，村集體的支出更加復(fù)雜，為此，把A、B、C、D村集體經(jīng)濟的總支出分為如下4項，各種支出的水平和構(gòu)成見表4。

從（表4）可見，四村三年村集體經(jīng)濟總支出5133.2萬元，是四村三年總收入的1.42倍，其中四村三年福利與保障總支出為4148.7萬元，占四村三年總支出的80.8%，而四村2006~2007年養(yǎng)老保險各種總支出為3601.9萬元（表5），占四村三年福利與保障總支出的86.8%，幾乎是四村三年村集體經(jīng)濟的總

收入。從各村的分年數(shù)據(jù)可見，2005年，A、B、C、D四村的支出分別是各村的收入的41.2%、30.9%、61.7%和92.5%，2006年由于四村均參加被征地人員養(yǎng)老保險，使村集體支出急劇上升，2006年，A、B、C、D四村的支出分別是各村的收入的332.4%、176%、380.5%和252.7%，同時，四村的支出分別是2005年的6.57倍、7.85倍、5.05倍和5.6倍，雖然2007年各村的養(yǎng)老保險支出都出現(xiàn)了下降，使村集體總支出也隨著下降，但除A村2007年村集體總支出已恢復(fù)到2005年水平外，其余各村與2005年相比還是出現(xiàn)不同程度的上升。

注：表中數(shù)據(jù)既包括村集體上繳社保部門的補助款，也包括支付給未參保人員的養(yǎng)老補助款。

由于參加被征地人員養(yǎng)老保險對村集體產(chǎn)生了很大的資金壓力，使村集體這幾年在經(jīng)營方面的資金投入很少，四村三年合計只投入153萬元，占總支出的0.3%，集體發(fā)展后勁不足。同時，四村村委會也不同程度地壓縮了組織運轉(zhuǎn)支出。在其他支出中，除非迫不得已，村集體就盡量減少村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，即使投入，在籌資方式上也發(fā)生了變化，如在2007年村級道路硬化時A村雖只用了4.5萬元，卻選擇了向村民籌資3.1萬元，而以前全是村集體出資；D村雖然村級道路硬化只用了16625.5元，但還是向當(dāng)?shù)馗呒壷袑W(xué)拉贊助；C村2005年道路硬化村集體出資50.8萬元，而2006、2007年村道路支出分別只有4334元和222元。

在（表5）中，A、C兩村的養(yǎng)老保險支出為村集體自有資金，而B、C兩村的養(yǎng)老保險支出一部分為負債資金，其中B村2006年9月向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社借了300萬元，2007年支付利息28.8萬元（在其他支出中）；C村2005年就因為建造工業(yè)區(qū)還欠村民72.7萬元借款，2006年由于參保，又向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社借了300萬元，2007年初又向當(dāng)?shù)匾淮寮w借了150萬元并于當(dāng)年年末還清，并在當(dāng)年又陸續(xù)向村民借入246.4萬元，到2007年末D村一共借了619.1萬元，為此，2006~2007年共支付借款利息4.3萬元和39萬元，這也是D村其他支出每年不斷上升的主要原因。

從以上分析可見，由于參加被征地人員養(yǎng)老保險，使村集體支出急劇增加，特別是D村已超出了村集體的能力范圍，使村集體陷入債務(wù)困境，財務(wù)分險加大。

3.3參保對村級集體經(jīng)濟的負債與所有者權(quán)益水平影響

從表6可見，由于2006年參加被征地人員養(yǎng)老保險，B、D兩村的短期借款直線上升，參保是B、D兩村的村級債務(wù)形成的主要原因。B村2004~2007年的資產(chǎn)負債率分別為29%、29.2%、47%、49.4%，而D村2004~2007年的資產(chǎn)負債率分別為38.2%、34.4%、72.3%、74.9%，可見，B、D兩村在參保前的資產(chǎn)負債率處于比較低的水平，但2006年參保后，資產(chǎn)負債率就直線上升，特別是D村2006~2007年的資產(chǎn)負債率達到70%以上，也就是說D村70%以上的資產(chǎn)來源于負債，即使2008~2010年D村集體經(jīng)濟總收入按2007年的241.6萬元計算共能獲得724.8萬元收入，償還完619.1萬元債務(wù)只剩105.7萬元，遠遠不夠村集體三年的運轉(zhuǎn)支出，并且D村還有村民不斷年滿25周歲需要參保，還需支付借款利息，再說村集體收入主要來源于房租收入，隨著經(jīng)濟的衰退，租金收入會下降，因此D村不可能在2010年還清債務(wù)，還清債務(wù)也許需要更長的時間，并且2007年619.1萬元負債中，319.1萬元來源于村民集資，財務(wù)風(fēng)險很大，萬一出現(xiàn)資金斷裂，對村里的穩(wěn)定也會產(chǎn)生一定的影響，應(yīng)引起政府的重視。

2006年A村應(yīng)付福利費出現(xiàn)借方余額表示實際支出大于預(yù)提的應(yīng)付福利費。由于參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，村集體到2005年底止未分配收益195萬元全都轉(zhuǎn)為應(yīng)付福利費，并且2006年的本年收益372.05萬元全都計提了應(yīng)付福利費，即使這樣，2006年應(yīng)付福利費還是多支出了556.32萬元，2007年的本年收益412.03萬元也都計提應(yīng)付福利費，但還是沒有趕上這兩年的福利支出。由于最近幾年收益全都轉(zhuǎn)為應(yīng)付福利費，所以公積公益金基本沒變，2007年增加的只是一些青苗補償費。2008年前6月，應(yīng)付福利費支出增加65.18萬元，余額為借方350.42萬元，而各種收入扣除支出后的凈收益為102.81萬元，按此測算2008年本年收益還需全都轉(zhuǎn)為應(yīng)付福利費。

表6的情況在其他三村也同樣出現(xiàn)，B村2006~2007年的本年收益366萬元和367.2萬元全都計提了應(yīng)付福利費；C村除把2006~2007年的本年收益110.5萬元和132.1.2萬元全都計提了應(yīng)付福利費外，2006年和2007年還分別把380萬元和100萬元的公積公益金轉(zhuǎn)為應(yīng)付福利費以彌補福利虧損；D村2006年本年收益166.1萬元全都計提了應(yīng)付福利費外，還把400萬元的公積公益金轉(zhuǎn)為應(yīng)付福利費以彌補福利虧損，2007年的134.1萬元收益除34.1萬元提取公積公益金外，其余100萬元均計提了應(yīng)付福利費。而公積公益金是村集體經(jīng)濟組織用于擴大生產(chǎn)經(jīng)營，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險及集體公益事業(yè)的專用基金，從（表5）和以上分析可見，各村的公積公益金出現(xiàn)了不同程度的下降，其經(jīng)營風(fēng)險加大。

注：表中應(yīng)付福利費為負數(shù)表示當(dāng)年期末為借方余額。

從以上分析可見，A、B、C、D四村由于參保人員享受集體補助按C檔10年（或11年）13516元（或14868元）基數(shù)全補，已對村集體經(jīng)濟產(chǎn)生了很大影響，如果按新辦法C檔2萬元全補，村集體根本無法承擔(dān)，即使能承擔(dān)，村集體財務(wù)狀況將更加惡化。

4.被征地人員參加養(yǎng)老保障的意愿分析

既然村集體無法承擔(dān)新辦法C檔的繳費額全補，能否讓村民承擔(dān)其中的大部分繳費金額，下面將通過對A、B兩村村民的個人繳費情況調(diào)查以對此分析。

A村713位村民除村集體補助C檔11年14868元基數(shù)外，就沒另外繳費，只有197位，占參?？倲?shù)的21.6%的村民額外繳費以享受更高的檔次，其中最高額外繳費53526元，最低額外繳費758元。B村458位村民除村集體補助C檔10年13516元基數(shù)外，就沒另外繳費，只有352位，占參?？倲?shù)的43.5%的村民額外繳費以享受更高的檔次，其中最高額外繳費48362元，最低額外繳費844元。把村民的額外繳費額加上村集體的補助額按新辦法的繳費標(biāo)準分組編制出（表7）。

從（表7）中可見，按新辦法的繳費標(biāo)準，A村只有169人能達到2.0萬元最低繳費界限，剩下的741人，占總?cè)藬?shù)的81.4%按新辦法沒達到繳費標(biāo)準。同樣，B村只有248人能達到2.0萬元最低繳費界限，剩下的562人，占總?cè)藬?shù)的69.4%按新辦法沒達到繳費標(biāo)準。從表中還可看出，A、B兩村各有96和117人愿繳費更多，以享受更高檔次的養(yǎng)老保險金的意愿在新辦法里不能達到。

注：為了達到可比性，A村未額外繳費的參保人員歸到1.3516以下這組。

從（表7）中還可見，村民的繳費數(shù)呈現(xiàn)兩頭多、中間少的分布特征，如A村繳費數(shù)在3.2元萬以上的基本是村干部和村里的富裕戶，這批人的養(yǎng)老觀念相對比較現(xiàn)代，而大部分農(nóng)村家庭的養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變需要一個長期的過程，目前相當(dāng)部分村民不愿意參加被征地養(yǎng)老保險，個別地方甚至通過村民代表大會表決議程否決參保決定。被征地農(nóng)民參保意識呈群體性分布，具有較強的功利色彩和短期行為，據(jù)調(diào)查，農(nóng)村45歲以上的人員大多數(shù)愿意參保，35~45歲人員有可?？刹槐５闹饔^意向，35歲以下人員基本不愿意參保。如A、B兩村沒額外繳費的1171人中就大都屬于可?？刹槐５?，如讓他們再額外繳費，他們就有可能選擇不參加養(yǎng)老保險。

臺州市人均土地僅0.41畝，征地區(qū)片綜合價一般在3萬~5萬元/畝，使得許多被征地人員只得將幾乎全部的土地補償費和安置費用于繳費參保。2003年前被征用土地的安置人員由于征地價格偏低，參保資金更加難以落實。A、B村屬于經(jīng)濟比較發(fā)達的，村民的參保意愿并不強烈，更何況經(jīng)濟不發(fā)達的其他村，所以按新辦法的繳費標(biāo)準，農(nóng)民的參保意愿并不能提高。

5.被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題及原因分析

從以上分析可見，新辦法并不能解決被征地人員養(yǎng)老保障資金籌集難的問題，更不能提高參保率，新辦法與老辦法一樣存在著制度設(shè)計缺陷、基金營運等方面的問題，主要表現(xiàn)在：

5.1政府投入少，配套資金未及時到位，且覆蓋面狹窄

據(jù)民建臺州市委2005年專項調(diào)研顯示①農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障覆蓋率低，且政府財力有限，農(nóng)村社保提保擴面任務(wù)很重。臺州市僅被征地的農(nóng)民在30萬人以上，近24萬人未繳納養(yǎng)老保險，各級政府籌措的資金僅占應(yīng)由政府繳納的20%。這種現(xiàn)象在其他地區(qū)也同時出現(xiàn)，如麗審公告［2007］3號顯示，市直853名參保農(nóng)民的個人專戶，政府應(yīng)配套1125.38萬元，已配套到位87.89萬元，尚有1037.49萬元未及時到位。而臺州市制訂新辦法的主要原因是②老辦法在實施過程中，碰到了養(yǎng)老保障水平偏高、“倒差”現(xiàn)象日益突出等問題，需要妥善加以解決。為此，新辦法按照“合法、合理、合情”的原則，努力尋找“三個”最佳結(jié)合點：一是努力尋找“政府能基本接受與被征地農(nóng)民能基本接受”的最佳結(jié)合點。采取了“低水平、廣覆蓋”的基本生活保障模式，降低政府財政“兜底壓力”。二是努力尋找“盡量減輕政府財政壓力與盡量不降低被征地農(nóng)民保障水平”的最佳結(jié)合點。采取了依照上級規(guī)定縮小保障范圍，取消較高檔次，完善待遇調(diào)整機制，明確銜接辦法等有效措施，減輕了政府財政壓力。三是努力尋找“新辦法與原試行辦法的平穩(wěn)過渡”的最佳結(jié)合點。所以新辦法主要是為政府減輕財政壓力，而不是從加大政府財政投入以提高被征地人員養(yǎng)老保障水平、減輕村集體和個人的繳費壓力出發(fā)。

5.2現(xiàn)行的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平低

如前述的大部分村民選擇的C檔10年的繳費檔次，在2003年需繳費10448元享受的養(yǎng)老金月標(biāo)準只有186元，到2006年增加到繳費13516元享受的養(yǎng)老金月標(biāo)準也只有217.2元；新辦法3檔2.0萬元繳費按2003年的繳費標(biāo)準屬于B檔10年（19640元），在2003年能享受的養(yǎng)老金標(biāo)準為295元，而按新辦法2009年能享受320元，比2003年只提高了20元左右，遠遠低于物價的上漲速度。同樣新辦法2檔2.5萬元繳費按2003年的繳費標(biāo)準屬于B檔13年（25333元），在2003年能享受的養(yǎng)老金標(biāo)準為363元，而按新辦法2009年能享受370元，比2003年只提高了10元不到。新辦法1檔3.2萬元繳費按2006年的繳費標(biāo)準屬于B檔13年（32670元），在2006年能享受的養(yǎng)老金月標(biāo)準為445.6元，而按新辦法2009年能享受440元，所以新辦法并沒有提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平。保障水平的高低直接決定農(nóng)民接受保障的程度，隨著城市化的推進，被征地農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為都將轉(zhuǎn)為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為，他們的消費方式也隨之改變，消費水平也隨著經(jīng)濟的發(fā)展而大幅提高，現(xiàn)行的待遇水平的實際購買力將會大大降低，直接導(dǎo)致他們的生活水平下降，從長遠看，無法彌補因征地對農(nóng)民造成的利益損失。

5.3征地補償標(biāo)準過低，不統(tǒng)一；征地補償分配標(biāo)準不統(tǒng)一

如黃巖羽山村農(nóng)民在土地被征用前多種植蔬菜，每畝年平均收益在1.5萬元以上，高的可達2.5萬元，而土地被征用后，每畝田的一次性征用費為6萬~7萬元，只相當(dāng)于原來2~3年的農(nóng)業(yè)收入，存在補償標(biāo)準過低情況；在征地補償中，一般是第三產(chǎn)業(yè)用地補償標(biāo)準較高，工業(yè)用地次之，公益或基礎(chǔ)設(shè)施用地，尤其是國家重點工程和地方政府的重點項目用地補償標(biāo)準最低。征地補償標(biāo)準過低，補償標(biāo)準難統(tǒng)一，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障難落實，使征地拆遷戶補償矛盾日益突出，如黃巖東城地區(qū)王西村2007年下半年因“臺科院”重點工程建設(shè)實施強制征用土地，村民對未落實失地養(yǎng)老保障的后顧之憂而紛紛“干擾”征地，對“臺科院”的發(fā)展造成了很大的影響。

征地補償分配標(biāo)準不統(tǒng)一，土地征用費在經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提留、村社留存后，剩余部分再通過一定的方法分配到農(nóng)戶。而村與村之間的分配比例不一致，各村對所留部分的使用方式不一樣，利用效果也不相同，對此農(nóng)民心里感到很不平衡。由于土地征用費沒?？顚Ｓ茫械拇甯刹繍阂庳澪?、挪用、侵吞征地補償費，如黃巖區(qū)江口街道新來橋3村官涉嫌挪用2000萬元土地征用款非法獲得160萬元收益，被黃巖檢察院提起公訴。由于國家對征地補償費的分配沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，有的村想把一部分土地征用資金留作農(nóng)民的養(yǎng)老保障，但由于想法不一、認識不足，加上駐村干部的指導(dǎo)不力，導(dǎo)致土地征用費、補償費和青苗賠償費全部分到個人，而且相互攀比，越演越烈，根本沒有留下土地儲備金和農(nóng)民養(yǎng)老金，這也是造成目前調(diào)查區(qū)參保率不高的原因之一。

本文作者在寧波鄞州區(qū)下應(yīng)街道調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，雖然其被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障規(guī)定與臺州市出臺的新辦法基本一樣，但由于其土地征用款實行“專戶儲存、?？顚Ｓ谩ｍ椇怂恪?，杜絕了村干部惡意貪污、挪用、侵吞征地補償費現(xiàn)象，并且街道各村土地征用時均統(tǒng)一每人發(fā)放2.4萬元社保補貼和勞動力貨幣安置費，其余作為村集體投資發(fā)展用，農(nóng)民只有參保后才能發(fā)放剩余的勞動力貨幣安置費，這就保證了失土農(nóng)民的參保。被征地后，條件成熟的村進行股份制改革，到目前為止，該街道26村中13個村已建立了股份制合作社，2008年人均獲得2172元股金分紅，比2007年人均分配1852元提高了17.3%。其中最高的童王村人均分配6000元股金分紅，該村2008年實現(xiàn)收益688.67億元，386.87萬元提取了公積公益金，301.8萬元用于農(nóng)戶分配，其2008年的資產(chǎn)負債率只有18.7%，村集體發(fā)展后勁十足，并沒有出現(xiàn)前述的A、B、C、D村由于參保而造成的財務(wù)變化情況，并且該村2008年底已批準“村改居”，使村干部能專心經(jīng)營村集體資產(chǎn)。

5.4資金籌集難，基金到位率低，可持續(xù)支付能力不高

從理論上說，被征地人員養(yǎng)老保障金實行專戶管理，封閉運行，通過財政投入以及利息等收入，在支出總額不多的情況下，應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)收支自我平衡，但實際情況并非如此，究其原因有三：一是基金統(tǒng)籌層次過低。目前，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金已建立省級調(diào)劑統(tǒng)籌機制，從而大大提高了抗風(fēng)險能力，而被征地人員養(yǎng)老保障的基金目前僅靠區(qū)級政府統(tǒng)籌，層次過低，基金規(guī)模偏小，運作空間有限，抗風(fēng)險能力較弱，一旦區(qū)域經(jīng)濟出現(xiàn)較大波動，財政無法保底，整個保障基金極有可能出現(xiàn)支付危機。二是基金籌集困難較多。一方面，政府補助資金未能及時到位。截至2007年7月底，臺州市椒江區(qū)尚有10660萬元財政應(yīng)補資金沒有到位。另一方面，村集體經(jīng)濟難以負擔(dān)。由于早期被征地的村，重個人分配、輕集體積累，即使被征地人員想?yún)⒓羽B(yǎng)老保障，村集體補助部分的養(yǎng)老資金也難以落實；有些近幾年被征地的村離城區(qū)較遠，村留地開發(fā)價值不高，征地價格低，參保難度更大。目前有些村雖已辦理了養(yǎng)老保險，首付了養(yǎng)老保障金，但在續(xù)繳上存在較大難度。由于多數(shù)村續(xù)繳的集體資金來源不是以銀行存款方式存在，更多的是以房屋租賃、村留地開發(fā)等固定資產(chǎn)形式而存在，受宏觀政策調(diào)控的影響，資產(chǎn)一時難變現(xiàn)，續(xù)繳資金來源相當(dāng)困難。截至2007年7月底，應(yīng)繳納社?；馂?8865萬元，已到位資金只有23220萬元，尚有15645萬元未能及時到位。三是可持續(xù)支付能力低。從調(diào)查情況來看，按照職工基本養(yǎng)老保險基金支付能力的計算口徑，截至2007年7月底，椒江區(qū)被征地人員養(yǎng)老保障已經(jīng)到位的滾存基金結(jié)余只能支付7年，基金的可持續(xù)支付能力低，支付壓力較大。

6.結(jié)論和思考

被征地農(nóng)民大多居住在城鎮(zhèn)周邊，正是城市發(fā)展的需要，才使其失去寶貴的土地，“被征地農(nóng)民”作為一種過渡性稱謂與階層，其一旦失地，就應(yīng)該成為市民，其養(yǎng)老保障及其他保障自然應(yīng)與市民等同，而不是再完全分割，依然形成二元的社會保障體系。所以對被征地農(nóng)民，應(yīng)普遍建立最低生活保障制度。在此前提下，分類建立農(nóng)民的養(yǎng)老保障：對于達到退休年齡的農(nóng)民，實行政府養(yǎng)老保障；對于未達到退休年齡的農(nóng)民，應(yīng)該建立城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險；對于未達到就業(yè)年齡的農(nóng)民，應(yīng)將其完全納入城市化保障體系，實現(xiàn)以土地換保障。

注釋：：

①http://cppcc.people.com.cn/GB/45580/45603/5827528.html

②http://www.tzlss.gov.cn/info/1324-1.htm

http://sjj.lishui.gov.cn/sjgg/sjjggg/t20071220_343371.htm

http://www.tzjgdj.gov.cn/InfoPub/InfoView.aspx?ID=3131

參考文獻：

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［2］公維才.中國農(nóng)民養(yǎng)老保障論［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007.

［3］鄭立平.關(guān)于被征地人員養(yǎng)老保障工作的調(diào)查與思考.http://www.jjrdw.gov.cn/news/zcfg/200842882441.asp.

［作者簡介］黃彬紅（1972—），女，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士，臺州科技職業(yè)學(xué)院講師，長期從事會計、統(tǒng)計教學(xué)工作。主要研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。

［收稿日期］2008-11-26（責(zé)任編輯：黃曉梅）