內(nèi)容提要：征地補(bǔ)償款的村級分配在當(dāng)前實(shí)踐中具有諸多缺陷，造成矛盾突出。本文從利益分化與沖突的角度分析了現(xiàn)有村級分配規(guī)則的形成及其缺陷，研究了與征地補(bǔ)償款分配相關(guān)的3個(gè)主要理論問題。研究認(rèn)為征地補(bǔ)償款的村級分配應(yīng)該考慮到后代人的利益；安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸屬于被征地農(nóng)民；土地集體所有本質(zhì)上是集體成員按份共有，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配比例應(yīng)視情況而定；征地補(bǔ)償款不應(yīng)作為生產(chǎn)性集體公共產(chǎn)品的投資來源。本文的研究對于解決當(dāng)前征地補(bǔ)償款村級分配資源配置的低效率，構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償款；村級分配；按份共有；公共產(chǎn)品

中圖分類號：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)02-0074-06

1.引言

于存在市場與政府失靈，在我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，既存在農(nóng)地非農(nóng)化過程中的代價(jià)性損失，也有過度性損失Ⅰ和過度性損失Ⅱ，因此大量集體土地被征收以及由此帶來的征地補(bǔ)償款分配問題便成為涉及面廣、敏感度高、處理難度大的問題。特別在城市邊緣區(qū)，巨額征地補(bǔ)償款如何分配已成為影響當(dāng)前基層干群關(guān)系和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)：目前全國1/3以上的群眾上訪可歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起。

征地補(bǔ)償款包括土地補(bǔ)償費(fèi)、附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)三項(xiàng)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！睂?shí)踐中考慮到各種情況，土地補(bǔ)償費(fèi)完全歸屬于集體顯然是不現(xiàn)實(shí)的，注意到大量被征地農(nóng)民是自主就業(yè)及安置的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，安置補(bǔ)助費(fèi)全部歸屬于安置單位也是不合理的。更為嚴(yán)重的是征地補(bǔ)償款集體內(nèi)部分配比例不合理，使用不公開、賬務(wù)處理不規(guī)范甚至貪污、挪用、揮霍等問題，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益。因此，一些省份（如河南和山西）詳細(xì)規(guī)定了征地補(bǔ)償款的村級分配原則、比例和資金監(jiān)管。

中共中央2008年10月19日公布了中共十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，決定指出：改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。目前，學(xué)術(shù)界的研究也主要集中于征地增值收益如何在地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間分配。一個(gè)共識是后者所得補(bǔ)償過低，其假設(shè)被征地農(nóng)民得到了其應(yīng)有的所有補(bǔ)償。但是對于征地補(bǔ)償款的村級分配問題卻漠不關(guān)心，零星的討論也僅限于從司法角度解決此類糾紛案件如何審理問題，或者對分配中不合理現(xiàn)象的描述及對策研究。本文則從利益分化與沖突的角度分析了村級分配規(guī)則的形成及其缺陷，研究了與征地補(bǔ)償款分配相關(guān)的三個(gè)主要理論問題。

2．研究范圍與前提

本文的研究范圍是農(nóng)村土地征地及其補(bǔ)償分配問題，城市邊緣區(qū)作為城市與鄉(xiāng)村結(jié)合地帶，由于其社會經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件優(yōu)越，是城市化的前沿地區(qū)和城市擴(kuò)張方向，也是城市產(chǎn)業(yè)布局和建設(shè)用地拓展的主要區(qū)域。這決定城市邊緣區(qū)土地征收具有大規(guī)模、頻率較高的特征。該區(qū)域人口集中，人均耕地?fù)碛辛糠浅Ｉ?，且土地升值快?？紤]到集體土地可能短時(shí)間內(nèi)被大量征收和土地區(qū)位差異導(dǎo)致地價(jià)嚴(yán)重分化，城市邊緣區(qū)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)相對穩(wěn)定，幾乎不存在“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的現(xiàn)象。由于城市邊緣區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對較高，巨額補(bǔ)償款如何分配已成為農(nóng)民極為關(guān)心的問題，使之成為矛盾最為突出的區(qū)域。

本文的研究是基于以下政策和制度不變?yōu)榍疤岬模海?）國家所有和集體所有兩種土地所有制；（2）集體土地承包經(jīng)營權(quán)按人口均分；（3）承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，承包經(jīng)營權(quán)依法長期不變。這就意味著集體內(nèi)部人均實(shí)際占有土地面積可能存在嚴(yán)重不均等。

3.利益分化與沖突：村級分配規(guī)則的形成及缺陷

依據(jù)《村民委員會組織法》，村民委員會是基層群眾性自治組織，依法有權(quán)管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，基層政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這意味著征地補(bǔ)償款在集體內(nèi)部如何分配屬于村民自治的范疇。關(guān)于征地補(bǔ)償款如何分配，一般由村民會議或者村民代表會議2/3以上同意決定，報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。然而這一做法存在明顯的缺陷：“多數(shù)人的暴政”。著名的“投票悖論”，或“孔多塞悖論”指出通過“多數(shù)原則”實(shí)現(xiàn)個(gè)人選擇到集體選擇的轉(zhuǎn)換過程中存在障礙或非傳遞性，個(gè)人偏好無法轉(zhuǎn)為社會偏好，這是所有公共選擇規(guī)則都難以避開的兩難問題，也是阿羅不可能性定理衍生出的難題。根據(jù)阿羅研究，如果一個(gè)社會決策機(jī)制能夠同時(shí)滿足個(gè)人偏好的良好性狀和無限制性、弱帕累托原則和獨(dú)立性假設(shè)，那么它必然是一個(gè)獨(dú)裁統(tǒng)治：所有的社會偏好順序就是一個(gè)人的偏好順序。在關(guān)于征地補(bǔ)償款的集體投票中，往往將土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助費(fèi)統(tǒng)一安排。這是因?yàn)槊恳淮握鞯厣婕暗霓r(nóng)戶只是少數(shù)，處于弱勢地位，這就決定其對分配規(guī)則形成的影響力十分有限，而最終由與征地?zé)o關(guān)的其他多數(shù)人的意見決定。在這過程中，往往也受到家族利益、社會風(fēng)氣以及村官的能力和品行等不確定因素影響，因此制定出來的分配方案往往千差萬別。作為自治組織所制定出來的分配方案，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府是不便做過多干預(yù)的，加之其同村官存在千絲萬縷的聯(lián)系，審批的公正性受到置疑，這直接損害了被征地戶的利益。

由于征地補(bǔ)償款如何分配直接涉及每個(gè)人的切身利益，集體成員在爭取有利于自己的分配規(guī)則中必定會分化為不同的利益群體。筆者認(rèn)為，可以將征地補(bǔ)償款村級分配規(guī)則的形成視為不同利益群體之間相互作用、相互斗爭以及彼此協(xié)商、訂約和妥協(xié)的產(chǎn)物，而分配規(guī)則最終反映的是占支配地位的利益群體的意志。事實(shí)上，現(xiàn)有研究關(guān)于失地農(nóng)民是一個(gè)存在一致利益整體的假設(shè)是存在缺陷的（只有利益趨向一致時(shí)才成立）。正如費(fèi)孝通所說：中國鄉(xiāng)村社會是一個(gè)熟人社會。而熟人社會之間在分配規(guī)則不確定的情況下一定存在諸多矛盾與沖突。新規(guī)則不會自發(fā)產(chǎn)生，新規(guī)則的形成過程是村民的反復(fù)博弈的沖突過程。即使在被征地農(nóng)民內(nèi)部也存在諸多利益沖突，特別是在普遍貧困前提下面對巨額補(bǔ)償款，鄉(xiāng)村社會的道德、習(xí)俗與親情在利益面前不堪一擊，甚至出現(xiàn)了倫理性危機(jī)。南方周末對沈陽市張福安村土地征收的報(bào)道指出：“如今各自分裂成了兩個(gè)冷戰(zhàn)陣營——如果不算那些偶爾發(fā)生的真正動武的‘熱戰(zhàn)’的話。冷戰(zhàn)的起因，正是征地補(bǔ)償款”。筆者認(rèn)為，其中占主導(dǎo)地位的沖突主要有兩對：被征地農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織之間的矛盾、被征地農(nóng)民與其他村民之間的矛盾。故被征地農(nóng)民處于所有矛盾的中心地位。

被征地農(nóng)民與村級組織之間的矛盾主要源于村級組織運(yùn)作不規(guī)范，特別是財(cái)務(wù)不透明，征地補(bǔ)償款屬于集體部分的使用不公開，兩者之間缺乏最基本的信任。由于當(dāng)前很多征地補(bǔ)償層層克扣、關(guān)關(guān)扒皮的現(xiàn)象十分突出，嚴(yán)重?fù)p害了被征地人的合法權(quán)利。據(jù)朱明芬對浙江省的調(diào)查表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般截留了5%~8%的征地補(bǔ)償款。在此背景下，被征地農(nóng)民也存在對村組可能扒皮的憂慮。但由于存在有限性困境，即考慮到該負(fù)外部性沒有確定的受害者，信息不對稱，利益受損程度不深，交易成本過高且結(jié)果不具有可預(yù)期性等限制，被征地農(nóng)民之間存在嚴(yán)重的搭便車現(xiàn)象，這就加劇了兩者之間的猜疑。另外，部分村組織對提留的征地補(bǔ)償款沒有進(jìn)行合理投資利用，甚至由于決策失誤造成巨額損失。還有部分村干部惡意貪污、挪用、侵吞征地補(bǔ)償款，使得失地農(nóng)民的保命錢白白流失。

被征地農(nóng)民與其他村民之間的矛盾主要是圍繞征地補(bǔ)償款分配標(biāo)準(zhǔn)如何確定進(jìn)行的互動。首先是集體與被征地農(nóng)民之間補(bǔ)償款分配比例如何確定？從其他村民的角度來看，集體分配比例越大越好，安置補(bǔ)助費(fèi)最好也納入集體分配范圍。而對于只占少數(shù)的被征地農(nóng)民的意見在多數(shù)決定的投票中很難得到體現(xiàn)。其次是集體所得部分該如何分配，按土地還是人口？實(shí)際占有土地面積多的農(nóng)民希望按土地面積進(jìn)行分配，而人口較多的農(nóng)民則主張按人口平均分配。對于后者往往也存在嚴(yán)重分歧，即如何確定人口總數(shù)和資格？是以戶籍為準(zhǔn)，還是以常住人口為準(zhǔn)？戶籍未遷的外嫁女、喪偶女性、入贅女婿、收養(yǎng)子女、在讀大中專學(xué)生或在役軍人，甚至擁有小城鎮(zhèn)戶口和去世的村民是否參與分配呢？任何一種情形都可能導(dǎo)致嚴(yán)重的機(jī)會主義行為。若以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，就有可能導(dǎo)致大量戶口回遷等等。另外對于村里所留機(jī)動田征收后補(bǔ)償款如何分配也存在相當(dāng)大的爭議。事實(shí)上，任何一方的利益得不到滿足都可能導(dǎo)致該方動用各種社會關(guān)系、不惜一切代價(jià)的大規(guī)模群體性上訪，而政府在顧慮穩(wěn)定背景下的妥協(xié)又會激發(fā)新一輪的（越級）上訪高潮。

平靜的表面下暗流涌動。但這只是純粹的分配性活動，它并不能新增財(cái)富，低效分配更是一種資源浪費(fèi)，需加以改進(jìn)。事實(shí)上，對于征地補(bǔ)償款的村級分配類似于“反公地”。正如黑勒（Michael#8226;A#8226;Heller）教授所指出的那樣：“公地資源”(公共資源)由于其特有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)所決定，不僅存在著被過度利用的情況——公地悲劇，同時(shí)也存在著它的另一個(gè)側(cè)面，即低效利用、無效利用、甚至根本沒有被利用的情況——反公地悲劇。哈丁教授的“公地悲劇”理論只是探討了公共資源被過度利用這一種情況，但他同時(shí)忽視了其未被充分利用的可能性。反公地悲劇根源于支離破碎的產(chǎn)權(quán)，為了達(dá)到某種目的，每個(gè)當(dāng)事人都有權(quán)阻止其他人使用該資源或相互設(shè)置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權(quán)，導(dǎo)致資源的閑置和使用不足，造成浪費(fèi)。由于土地屬于集體所有，對于任何征地補(bǔ)償款的分配方案必須經(jīng)由集體成員2/3以上同意。但是在存在利益群體分化的情況下，只要1/3的村民均可以阻止不利于己方的方案通過，致使征地補(bǔ)償款一方面遲遲無法得到分配與合理利用，資金閑置，其時(shí)間價(jià)值無法得到體現(xiàn)，另一方面巨額資金長時(shí)間缺乏監(jiān)督的情況下集中于少數(shù)人控制下，也加劇了資金的不安全性，誘發(fā)腐敗。

4.征地補(bǔ)償款村級分配的理論探討

由上述研究可知，現(xiàn)有征地補(bǔ)償款的分配存在很大交易費(fèi)用和效率損失?？扑苟ɡ肀砻鳎寒?dāng)存在交易成本時(shí)，通過明確分配以界定權(quán)利所實(shí)現(xiàn)的福利改善可能要優(yōu)于通過市場交易實(shí)現(xiàn)的福利增進(jìn)。這其實(shí)論證了制度和法律存在的正當(dāng)性。制度的目的就是為個(gè)人行為沿著特定的方向提供一種指引，從而降低了不確定性?；诖?，筆者認(rèn)為必須盡快構(gòu)建征地補(bǔ)償款村級分配制度。河南和山西等省份的探索做出了很好的表率，但后者旨在通過構(gòu)建制度增進(jìn)效率的同時(shí)，卻忽視了公平。在任何情況下征地補(bǔ)償費(fèi)都必須分配給集體20%，有時(shí)可能侵犯了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，與征地補(bǔ)償款村級分配相關(guān)的理論問題主要集中在三個(gè)方面，一是土地集體所有制的本質(zhì)；二是分配中的效率與公平問題；三是城市邊緣區(qū)集體公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

4.1土地集體所有制本質(zhì)是按份共有制

農(nóng)村土地屬于集體所有是我國憲法所確認(rèn)的一項(xiàng)基本原則，是現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新的底線，必須長期堅(jiān)持。之所以說土地集體所有制本質(zhì)上是土地按份共有制，其理由在于：第一，集體是靜態(tài)與動態(tài)統(tǒng)一范疇，土地集體所有則表現(xiàn)為代內(nèi)共有與代際共有的統(tǒng)一。集體是集體所有成員的集合體，外延是一定范圍內(nèi)集體所包含的所有成員。從某一時(shí)間點(diǎn)上看，集體的外延總是確定的，表現(xiàn)為靜的范疇，然而當(dāng)所有的時(shí)間點(diǎn)連接起來組成一個(gè)時(shí)間段時(shí)，集體的外延則具有不確定性，表現(xiàn)為動的范疇。因此集體的概念突破了現(xiàn)實(shí)時(shí)間的局限。所以土地是自然歷史綜合體，它包含人類過去和現(xiàn)在的活動成果。土地集體所有的內(nèi)涵得到了極大擴(kuò)展，要求集體現(xiàn)有成員必須可持續(xù)利用土地資源，以保障后代人利用土地滿足需求的權(quán)利；第二，集體土地是集體成員生存權(quán)和勞動權(quán)的物質(zhì)載體，在集體土地資源十分有限和技術(shù)條件一定的前提下，集體土地等份共有是最適制度安排。土地是中國農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，來自土地的直接產(chǎn)出是其主要生活來源（2003年占到58.8%）。受制于資源和技術(shù)約束，中國農(nóng)民開創(chuàng)了集體土地所有制下土地等量均分的模式，這一制度創(chuàng)新帶來的食物等資源更加均衡的分配保證了其比印度農(nóng)民更多的營養(yǎng)攝入量和預(yù)期壽命的大幅度延長。事實(shí)上在中國轉(zhuǎn)型期，由于市場化程度相對落后和國有制下多層委托—代理關(guān)系的弊端的因素限制，使得集體土地所有制相對于土地私有制和國有制成為一種相對較優(yōu)的所有制安排模式；第三，集體土地使用權(quán)的不同安排不影響集體土地按份共有的本質(zhì)。事實(shí)上，使用權(quán)是所有權(quán)所派生出來的，從屬于所有權(quán)的獨(dú)立的可轉(zhuǎn)讓性權(quán)利。在集體土地等份共有的前提下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按人均共有份額將使用權(quán)分配給個(gè)人和家庭?，F(xiàn)有農(nóng)地制度創(chuàng)新模式如兩田制、土地股份合作制等由于實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和使用權(quán)分離，在一定條件下實(shí)現(xiàn)了集體土地資源配置效率更大程度的提升。

依據(jù)按份共有理論，按份共有人得按各自份額對共有財(cái)產(chǎn)分享權(quán)利和分擔(dān)義務(wù)，但范圍涉及全部共有財(cái)產(chǎn)。因此，農(nóng)村對于集體土地公共設(shè)施建設(shè)一般是按家庭參與分配土地人口多少或承包土地多少進(jìn)行社區(qū)集資或投入義務(wù)工建設(shè)。然而對于權(quán)利分享上，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，似乎只涉及家庭承包土地部分。對于城市邊緣區(qū)來說，由于土地承包多年未予調(diào)整，也同樣出現(xiàn)了所有權(quán)和使用權(quán)的分離，導(dǎo)致集體土地征收補(bǔ)償款分配上爭議很多。因此，在征地補(bǔ)償款的村級分配中必須考慮到后代人的利益，同時(shí)在兼顧使用人利益的同時(shí)，尊重按份共有人的利益。

考慮到集體土地承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)和社會保障等諸多社會功能，安置補(bǔ)助費(fèi)作為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)換補(bǔ)償，確保其生活水平不因征地而降低，應(yīng)歸屬于被征地農(nóng)民。即使由用地單位統(tǒng)一安置，但考慮到市場經(jīng)濟(jì)條件下就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，農(nóng)民在城市的生存仍然存在威脅。這是因?yàn)殚L期實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離政策和二元社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致住在農(nóng)村的居民通常文化素質(zhì)、知識技能相對較低，在城市中能從事的一般都是低聲望、低技術(shù)勞動和低社會參與的職業(yè)，社會地位低下。在一項(xiàng)職業(yè)聲望等級的研究中，排列了十種聲望最低的職業(yè)，而這十種職業(yè)恰恰是農(nóng)民工可能從事的職業(yè)。因此即使存在統(tǒng)一安置，安置補(bǔ)助費(fèi)作為對失地農(nóng)民就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和聲望損失的彌補(bǔ)，也應(yīng)歸屬于被征地農(nóng)民。當(dāng)然，國家對于用地單位是否存在完善的失地農(nóng)民就業(yè)安置辦法可作為優(yōu)先供地的條件之一。

4.2分配中效率與公平問題

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地均分的確實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民幾千年來夢寐以求的公平，但是它是生存導(dǎo)向型改革的結(jié)果，由于權(quán)利不完善性、土地流轉(zhuǎn)的低效益性和農(nóng)民受益的非規(guī)模性的存在，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下效率未能得到很好體現(xiàn)。特別是由于集體外延的不確定性，每隔3~5年便是集體土地承包權(quán)調(diào)整的壓力周期，“土地調(diào)整”已成為農(nóng)民有保障的土地產(chǎn)權(quán)的首要威脅。如Besley所說：土地的不定期調(diào)整的作用如同一種隨機(jī)稅，它在不可預(yù)期的某一天將土地拿走，同時(shí)帶走農(nóng)民投入土地的中長期投資。土地調(diào)整帶來的效率損失主要源于土地投資的不完全補(bǔ)償，因此鑒于地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)的作用，延長土地承包期便成為現(xiàn)實(shí)選擇。

農(nóng)村土地承包法規(guī)定耕地承包經(jīng)營權(quán)30年不變正是基于此種考慮。長期的土地承包權(quán)使其具有準(zhǔn)所有權(quán)的屬性，農(nóng)民可以對承包土地進(jìn)行直接支配和排他利用。但它卻導(dǎo)致了農(nóng)民理解上的偏差，即征地補(bǔ)償款是對農(nóng)民失去該幅土地所有權(quán)的損失彌補(bǔ)，理應(yīng)完全歸屬于被征地農(nóng)民。事實(shí)上，征地補(bǔ)償款中的土地補(bǔ)償費(fèi)是對集體失去土地所有權(quán)的補(bǔ)償，近似于該幅土地的價(jià)格，是國家購買集體土地應(yīng)該付出的代價(jià)。依據(jù)馬克思主義地價(jià)理論，地價(jià)是地租的資本化，P=ar１1(1+r)n即（P為地價(jià)；a為純收益；r為利率；n為土地使用年限），當(dāng)n→∞時(shí)，P=ar，即土地所有權(quán)的購買價(jià)格?？梢?，農(nóng)民所得分配應(yīng)當(dāng)是土地補(bǔ)償款中30年土地純收益的貼現(xiàn)價(jià)格。但由于我國不存在集體土地市場，因而也就不存在集體土地市場價(jià)格。盡管政府在補(bǔ)償中所采用的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)高于土地純收益，但其征地補(bǔ)償總額實(shí)際上仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場地價(jià)。我國土地管理法第四十七條規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。并且它和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這就提出了一個(gè)難題，即在土地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于真實(shí)地價(jià)和農(nóng)民享有30年不變的土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，如何確定一個(gè)被征地農(nóng)民和集體之間公平分配比例呢？筆者認(rèn)為被征地農(nóng)民應(yīng)得土地補(bǔ)償費(fèi)的比例（K′）可以做如下計(jì)算：

即K′=ar1-1(1+r)n′／ar=1-1(1+r)n′

（其中n′為本次土地承包期剩余年限，即30年扣除本次土地承包調(diào)整年限）。若n′取值為一個(gè)完整的土地承包期，即30年，K′取值為河南和山西方案中所要求的比例0.8，則r=5.5%。這恰與銀行實(shí)際存款利息率（整存整?。┗疽恢?，由此說明被征地農(nóng)民分享征地補(bǔ)償款80%的比例是較為恰當(dāng)?shù)摹Ｋ鞘苤朴诜伞恋?0年不能再次均分調(diào)整的前提下，被征地農(nóng)民同集體間一個(gè)較為合理的分配安排。但河南與山西方案中對歸于集體部分資金的性質(zhì)及使用未作出明確說明。筆者認(rèn)為，若被征地農(nóng)戶實(shí)際占有土地面積正好等于其按份共有份額，則歸于集體的土地補(bǔ)償費(fèi)從性質(zhì)上還可分為兩部分：（1）被征地農(nóng)戶現(xiàn)有人口在本次土地承包期30年滿后，再次分配土地后預(yù)期收益的貼現(xiàn)。（2）作為后代人應(yīng)有土地利益的貼現(xiàn)，體現(xiàn)集體土地的代際共有本質(zhì)。如果以60年作為一代人應(yīng)有土地收益期間，則上述第一部分仍然要?dú)w屬于被征地農(nóng)民。因?yàn)樵诒敬瓮恋爻邪诰嚯x1998～1999年第二輪土地承包調(diào)整已久，剩余年限遠(yuǎn)不足30年極為普遍的情形下，被征地農(nóng)民的應(yīng)得土地補(bǔ)償費(fèi)分配額就會過低。故其實(shí)際應(yīng)有份額為（30+n′）年中土地收益的貼現(xiàn)，分配比例，K=1-1(1+r)(30+n′)最高分配比例

K=1-1(1+0.05)60=0.96(當(dāng)n′=30，r=5.5%時(shí))。

考慮到城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張和后代人虛位，上述第二部分則應(yīng)作為集體發(fā)展基金，用于青少年教育、培訓(xùn)等人力資本投資，或者農(nóng)業(yè)物質(zhì)性投資，如新型農(nóng)業(yè)科技的引進(jìn)、農(nóng)業(yè)設(shè)施的增加等等。但若被征地農(nóng)戶實(shí)際占有土地面積大于按份共有份額，則其對超額部分土地僅享有n′年貼現(xiàn)收益。再次分配土地后的預(yù)期收益應(yīng)歸屬于無地或少地農(nóng)戶。在部分征收的情況下，應(yīng)首先計(jì)算該戶土地超額系數(shù)，即該戶超額土地面積該戶按份共有土地面積+該戶超額土地面積；然后計(jì)算超額部分土地n′年的貼現(xiàn)收益，即等于土地補(bǔ)償費(fèi)總額×土地超額系數(shù)K′（土地補(bǔ)償費(fèi)總額×土地超額系數(shù)為國家征收超額部分土地所有權(quán)的補(bǔ)償）。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)這種分配格局考慮了被征地農(nóng)戶與集體、被征地農(nóng)戶與其他農(nóng)戶、本代人與后代人等多方利益，體現(xiàn)了效率與公平的兼顧。

4.3城市邊緣區(qū)集體公共產(chǎn)品供給機(jī)制

有觀點(diǎn)認(rèn)為集體應(yīng)該從征地補(bǔ)償款中提取一部分作為集體用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等公共產(chǎn)品的提供。這種觀點(diǎn)沒有考慮到城市邊緣區(qū)集體公共產(chǎn)品的特點(diǎn)和供給機(jī)制，會導(dǎo)致有地農(nóng)民搭被征地農(nóng)民的便車。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或者農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或者服務(wù)。非排他性和非競爭性是所有公共產(chǎn)品的一般特征。如薩繆爾森所說：純粹的公共產(chǎn)品，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品，不會導(dǎo)致別人對該物品消費(fèi)的減少（1954年）。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公共產(chǎn)品的非排他性是一個(gè)技術(shù)性問題，“公共物品在技術(shù)上不能把不付費(fèi)的人排除在外，或者，雖然可以這么做，但是為此要付出高昂的成本”。其實(shí)非排他性也是一個(gè)倫理性問題，對于一些涉及大眾生命健康權(quán)的公共物品（如水源等）若由私人壟斷，則必然導(dǎo)致一些人的基本需求無法得到滿足。正是由于公共產(chǎn)品的這種特征，使得人們很容易隱藏偏好，搭便車行為變得非常普遍。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制可歸納為以下幾類：（1）政府供給；（2）市場供給；（3）社區(qū)集體供給；（4）俱樂部供給；（5）自我消費(fèi)供給；（6）精英供給；（7）援助供給等。其中社區(qū)集體供給和政府供給是最為重要的，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的改善，自我消費(fèi)的供給和精英供給也起著越來越大的作用。但城市邊緣區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有其特殊之處。由于城市邊緣區(qū)處于城市與農(nóng)村的交界地帶，是城市發(fā)展的擴(kuò)張方向，因此一方面有些城市公共產(chǎn)品可以一定程度上輻射到邊緣區(qū)農(nóng)村，減少了對諸類產(chǎn)品集體供給的需求，另一方面城市化迅速推進(jìn)，邊緣區(qū)農(nóng)村在納入城市的過程中，來自政府的公共產(chǎn)品投資將起到至關(guān)重要的作用。故城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體對公共產(chǎn)品的供給從數(shù)量上看是相對有限的；從時(shí)間上看是短期的，隨著城市化推進(jìn)，政府將替代集體成為最主要的供給者。事實(shí)上，即使農(nóng)村腹地，在土地承包到戶和村級組織功能癱瘓普遍存在的前提下，農(nóng)村集體組織對于公共產(chǎn)品的提供也是相當(dāng)有限的。

征地補(bǔ)償款用于集體公共產(chǎn)品提供也會產(chǎn)生搭便車和公平性問題。筆者將農(nóng)村集體公共產(chǎn)品分為二類，即生產(chǎn)性公共產(chǎn)品和生活性公共產(chǎn)品。前者主要為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，如水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)、良種培育等。后者則主要為滿足公共生活需要服務(wù)，如生活用水、廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等。當(dāng)然有些公共產(chǎn)品視其具體用途可劃入不同的類別，如電力、能源等。從目前來看，生產(chǎn)性公共產(chǎn)品主要通過政府財(cái)政支農(nóng)投資和集體采取義務(wù)工與集資等成本分?jǐn)傂问竭M(jìn)行。特別是在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，來自政府的公共財(cái)政支農(nóng)投資大幅增長，有力地支撐了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的持續(xù)增長。而生活性公共產(chǎn)品的供給主要是農(nóng)戶自我消費(fèi)供給（如飲水井）和市場供給。由于被征地農(nóng)民沒有土地或者土地很少，甚至被安置到非農(nóng)部門就業(yè)，即使其仍然生活在原集體內(nèi)，對生產(chǎn)性公共產(chǎn)品則基本沒有需求。按照“誰受益，誰投資”的原則，被征地農(nóng)民不應(yīng)為諸類生產(chǎn)性公共產(chǎn)品成本分?jǐn)?。如果集體強(qiáng)制從征地補(bǔ)償款中提取一定比例作為公共基金用于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品投資，則意味著有地農(nóng)民搭了失地農(nóng)民的便車，政策的公平性就值得懷疑。對于城市邊緣區(qū)農(nóng)村來說，生活性公共產(chǎn)品大量可以接受來自城市的輻射，或通過市場予以滿足。當(dāng)然部分生活性公共產(chǎn)品仍然可以集資等方式進(jìn)行成本分?jǐn)偂?/p>

5.結(jié)論與展望

5.1從以上研究可以得出以下結(jié)論

5.1.1現(xiàn)有征地補(bǔ)償款村級分配由于規(guī)則的不確定性存在諸多缺陷，甚至開始危及鄉(xiāng)村倫理，資源配置效率低下。

5.1.2集體的概念突破了時(shí)間的局限，土地集體所有表現(xiàn)為代內(nèi)共有與代際共有的統(tǒng)一。因此在征地補(bǔ)償款的村級分配中必須考慮到后代人的利益。應(yīng)該從待分配的土地補(bǔ)償費(fèi)中提取一定比例作為集體發(fā)展基金，主要用于鼓勵、支持下一代集體成員人力資源開發(fā)。

5.1.3集體土地是集成成員生存權(quán)和勞動權(quán)的物質(zhì)載體。安置補(bǔ)助費(fèi)作為對失地農(nóng)民就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和聲望損失的彌補(bǔ)，應(yīng)當(dāng)歸屬于被征地農(nóng)民。對于用地單位是否存在完善的失地農(nóng)民就業(yè)安置辦法，可作為優(yōu)先供地的條件之一。

5.1.4土地集體所有本質(zhì)上是集體成員按份共有。若被征地農(nóng)戶實(shí)際占有土地面積恰好等于其按份共有份額，則其應(yīng)分的土地補(bǔ)償費(fèi)比例為K=1-1(1+r)(30+n′)；若被征地農(nóng)戶實(shí)際占有土地面積大于按份共有份額，則其對超額部分土地享有貼現(xiàn)收益為土地補(bǔ)償費(fèi)總額土地超額系數(shù)K’，而再次分配土地后的預(yù)期收益貼現(xiàn)應(yīng)歸屬于無地或少地農(nóng)戶。

5.1.5征地補(bǔ)償款的村級分配是一項(xiàng)涉及面很廣的事情，必須考慮到分配中的效率與公平和城市邊緣區(qū)村級公共產(chǎn)品供給等問題。集體不應(yīng)強(qiáng)制從征地補(bǔ)償款中提取一定比例作為公共基金用于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品投資。

5.2展望

中共中央2008年10月19日公布了中共十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，決定指出：在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。也就是說征地范圍在逐步壓縮，基于利益的村級分配范圍將逐漸擴(kuò)張，所以本文的討論也會有更廣泛的適用空間。

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［作者簡介］王海鴻（1971—），男，博士，蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授。研究方向：土地資源管理。

王丹（1982—），女，遼寧北鎮(zhèn)市人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院碩士。研究方向：土地資源管理。

［收稿日期］2009-01-06（責(zé)任編輯：黃曉梅）