內(nèi)容提要：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，一個農(nóng)業(yè)大國土地制度的重要性高于全社會的任何制度。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。合理的土地制度設(shè)計，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定，具有十分重要的意義。我國的基本國情就是土地資源有限，人地關(guān)系緊張。如何對農(nóng)村集體土地資源進行合理的優(yōu)化和高效的配置，使其發(fā)揮最大效益成為我國土地制度和流轉(zhuǎn)機制必須解決的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；流轉(zhuǎn)機制完善；土地制度創(chuàng)新

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2009)02-0063-03

1.我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制介紹

1.1我國農(nóng)村集體土地概念

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第8條對集體所有的土地進行了明確界定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”［1］。集體所有的土地從性質(zhì)上又可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、草地、林地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地［2］；建設(shè)用地是指用于建造建筑物、構(gòu)筑物等非農(nóng)業(yè)用途的土地，它又可分為三種類型:宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。宅基地是指農(nóng)民用于建造住宅的土地，具體包括住房用地、輔助用房(如廚房、廁所、畜禽舍等)、沼氣池和小庭院用地以及房前屋后少量綠地等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為開展生產(chǎn)經(jīng)營活動而占用的土地；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地是指為修建公路、橋梁等鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施或舉辦公益事業(yè)而占用的土地。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地正呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢。

1.2農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的涵義和背景

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)歸根到底是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這種使用的權(quán)利不能超越法律或政策所規(guī)定的農(nóng)村集體土地使用屬性。農(nóng)村集體土地使用權(quán)具體表現(xiàn)為在法律、政策允許范圍內(nèi)對農(nóng)地自主經(jīng)營的權(quán)利，以及部分剩余索取權(quán)和產(chǎn)品的處置權(quán)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具體是農(nóng)村基層組織把農(nóng)地的使用權(quán)全部或者部分轉(zhuǎn)移給其他單位或個人，且不改變農(nóng)地的用途。

集體土地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)是指集體土地使用權(quán)的取得。集體土地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)具體又包括土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)的方式主要表現(xiàn)為家庭承包和家庭承包之外的其他方式；集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的法定方式為審批，實踐中還有出讓、出租、作價出資或入股等其他方式。集體土地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)是指已經(jīng)依法取得集體土地使用權(quán)的使用人將該使用權(quán)以一定方式進行處置，使其主體或?qū)嶋H使用人發(fā)生變化。其中土地承包經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)的方式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等；集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的方式主要有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。

2.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

盡管目前的土地政策和立法均鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而且隨著近年來農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在速度和規(guī)模上也都有明顯提高，但事實上，第二輪土地承包政策以后，我國并沒有出現(xiàn)如理論界所預期的土地承包經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)的高潮。我國目前農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點歸納為以下五個方面：

第一，流轉(zhuǎn)形式多樣，但以轉(zhuǎn)包為主。目前，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式大致有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和入股五種方式，但農(nóng)戶相互之間的流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)包的形式。由于轉(zhuǎn)包的方式比較簡單，便于操作，而且更重要的是，轉(zhuǎn)包意味著若干年后，農(nóng)民還可以收回自己承包的土地，農(nóng)民對此有安全感。所以農(nóng)戶相互之間的流轉(zhuǎn)多采用轉(zhuǎn)包的形式。

第二，流轉(zhuǎn)范圍狹窄，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。由于農(nóng)民一家一戶所擁有的土地數(shù)量不多，耕種土地的規(guī)模很小，加之土地流轉(zhuǎn)的途徑不夠通暢，所以土地流轉(zhuǎn)多在親友之間，小組之內(nèi)或本村之內(nèi)，超出村、鄉(xiāng)進行流轉(zhuǎn)的情況極少。

第三，流轉(zhuǎn)途徑單一。由于缺乏政府引導和中介組織服務，當前多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，農(nóng)民主要是通過自己直接與別人聯(lián)系這種方式進行承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

第四，流轉(zhuǎn)程序簡便，流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應當簽訂書面合同，但實踐中農(nóng)戶間的自由流轉(zhuǎn)卻多采取口頭協(xié)議的形式［3］。既使簽有書面合同的，條款也多不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對雙方權(quán)利義務及違約責任等缺乏明確具體的規(guī)定。

第五，流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及所處地理位置等密切相關(guān)。一般而言，城市郊區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)量要高于交通閉塞的邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比重大的地方土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)量要多于結(jié)構(gòu)調(diào)整相對較慢的地方；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展越快的地方，承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的步伐越快、規(guī)模越大。

2.2集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

集體建設(shè)用地是農(nóng)村土地的重要組成部分，雖然現(xiàn)行立法對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)持一種嚴格限制的態(tài)度，但集體建設(shè)用地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)早已存在。但由于缺乏法律的支持和規(guī)范，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本上處于一種無序狀態(tài)，大量流轉(zhuǎn)行為都是在規(guī)避法律的狀態(tài)下進行的，缺乏必要的審批程序和公示程序，給流轉(zhuǎn)雙方當事人的交易安全埋下了很大的隱患。另外，由于流轉(zhuǎn)缺乏法律和制度的約束，也導致土地利用混亂，缺乏整體規(guī)劃，建設(shè)用地總量難以得到有效控制，耕地保護受到?jīng)_擊。城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的許多農(nóng)村更是擅自獨立或聯(lián)合房地產(chǎn)開發(fā)商用集體的土地從事房地產(chǎn)開發(fā)，沖擊了經(jīng)營性房地產(chǎn)土地供應總量的平衡。同時，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特點主要為以下幾個方面：

第一，流轉(zhuǎn)形式多樣，但以出租為主。目前集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已涵蓋了出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式。最常見的形式是出租，具體方式主要有集體組織直接出租集體建設(shè)用地、在地上興建倉庫與小商品市場等后隨房租地、農(nóng)民在出租房產(chǎn)時連帶出租住宅用地等。

第二，流轉(zhuǎn)主體多元化。參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體，從轉(zhuǎn)讓方來看，既有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組集體經(jīng)濟組織，也有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會，還有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)和農(nóng)民個人；從受讓方來看，既有本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，也有本集體經(jīng)濟組織之外的其他組織或個人［4］。

第三，流轉(zhuǎn)的活躍程度與經(jīng)濟發(fā)展水平成正相關(guān)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)直接受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，流轉(zhuǎn)的數(shù)量、規(guī)模與形式等都與經(jīng)濟發(fā)達程度成正相關(guān)，受城市社會經(jīng)濟輻射強度大、市場化水平較高的城鄉(xiāng)結(jié)合的影響，社會對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求較為迫切，其流轉(zhuǎn)也較為活躍；在城鎮(zhèn)化水平不高的遠郊區(qū)，流轉(zhuǎn)的活躍程度下降，形式單一，數(shù)量也少；而在一些遠離城市的農(nóng)村，流轉(zhuǎn)的數(shù)量更少。

3.我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制完善和制度創(chuàng)新

3.1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面

第一，堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的立法價值取向。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善應堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的物權(quán)法理念。首先，當前農(nóng)村土地所起的社會保障作用已日趨減弱，依靠農(nóng)民自己耕作土地的保障方式，已不能適應社會發(fā)展。雖然承包土地尚可保障農(nóng)民的生存，卻難以使農(nóng)民致富，在小塊的土地上無論農(nóng)民進行怎樣精細的耕作也不可能大幅提高收入，農(nóng)民對土地的態(tài)度已開始變得無所謂，因此不能再以傳統(tǒng)眼光來看待農(nóng)民與土地的關(guān)系，將土地作為農(nóng)村居民的社會保障。其次，效率和公平這兩個價值目標并非截然對立，不可調(diào)和，實際上二者在本質(zhì)上是一致的。提高土地資源的利用效率必然可以創(chuàng)造出更高的土地收益，當然也就可以讓農(nóng)民享受更充分的土地保障，從而在更高的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公平。最后，解決“三農(nóng)問題”，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迫切需要提高農(nóng)地的利用效率。解決“三農(nóng)問題”最根本的途徑還在于大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。目前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民生活水平一直不能迅速提高的主要障礙之一是農(nóng)村土地利用的超低效率。那么建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)就必須加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，徹底解決農(nóng)村土地尤其是農(nóng)業(yè)用地的利用效率。

第二，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的配套制度建設(shè)。首先，加強市場要素建設(shè)，培育和發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。建立專門的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易場所，縣（區(qū)）鄉(xiāng)可建立土地流轉(zhuǎn)托管中心或服務中心，行政村可以村委會為依托，建立土地托管站，專門收集、提供土地供需信息，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)市場價格等，為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺。同時培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務組織［5］。

其次，建立農(nóng)村社會保障機制，弱化農(nóng)地的社會保障功能。只有在社會保障機制建立后，農(nóng)民與土地的關(guān)系才會越來越松散，農(nóng)民完全依賴土地而生存的現(xiàn)象才會真正弱化，因此，必須通過多種途徑加快建立健全農(nóng)村的社會保障制度，為不掌握土地的農(nóng)民提供可靠的生活來源，為土地市場的發(fā)展提供強有力的支持。

第三，有效發(fā)揮村集體職能，穩(wěn)步推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。雖然，要從根本上推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，最終應當堅持以民法規(guī)范為基礎(chǔ)的制度保障，但在目前情況下，仍應充分考慮“兩田制”等帶有一定行政色彩的土地流轉(zhuǎn)方式所能發(fā)揮的重要作用，尤其對實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要作用，統(tǒng)籌考慮并妥善處理其與分散自發(fā)流轉(zhuǎn)形式之間的關(guān)系，穩(wěn)步推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.2農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面

第一，建立和健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)機制，確立物權(quán)性質(zhì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位。當前實踐中仍然存在著土地權(quán)利并未進行“初次流轉(zhuǎn)”，一些地方還有相當數(shù)量的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)處在農(nóng)村集體組織的直接控制之下，而這些土地由于法律和產(chǎn)權(quán)制度不完善等原因，不能進入集體土地市場流轉(zhuǎn)，導致了土地資源利用效率低下甚至閑置的現(xiàn)象［6］。因此，有必要建立和健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)機制，確立物權(quán)性質(zhì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位，使閑置的集體建設(shè)用地通過流轉(zhuǎn)得到高效利用，為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)奠定其堅實基礎(chǔ)。

第二，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)其權(quán)利內(nèi)容流轉(zhuǎn)的二元性，理順農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在實踐當中，應該明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二元性，并且可以適當?shù)囟噙M行物權(quán)性質(zhì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)保留下的流轉(zhuǎn)（租賃流轉(zhuǎn)形式）。同時，要理順農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。首先要理順土地使用權(quán)與所有權(quán)之間的關(guān)系；其次要理順土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)以及租賃權(quán)、抵押權(quán)等之間的權(quán)利與義務。對此，須遵循以下原則：（1）要保證土地所有權(quán)在經(jīng)濟上能得以充分體現(xiàn)；（2）要維護土地使用者的合法權(quán)益；（3）要服從國家或集體全局利益；（4）國家和集體土地所有者應保持終結(jié)處置權(quán)。

第三，創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式，開拓企業(yè)兼并式農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新模式（新形式）。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐當中，可以嘗試開拓企業(yè)兼并式的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新模式（形式），促進這一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，從而使經(jīng)濟效益、土地利用效益差的企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、出租土地和房屋等方式實現(xiàn)收購、聯(lián)營、兼并、合作，使原建設(shè)用地得到合理、高效的利用。

第四，建立完善的集體土地產(chǎn)權(quán)登記制度。土地產(chǎn)權(quán)登記制度是土地產(chǎn)權(quán)管理制度的核心內(nèi)容，是土地管理部門對土地市場進行規(guī)范管理的重要手段。在村莊和集鎮(zhèn)，土地產(chǎn)權(quán)多元化，權(quán)屬復雜，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，涉及各類企事業(yè)單位、經(jīng)濟組織以及個人等眾多利益主體，必然要求建立完善的土地產(chǎn)權(quán)登記制度。但在實際工作中，由于種種原因，這項工作的開展還不盡如人意。因此，加快集體土地產(chǎn)權(quán)登記已刻不容緩。

第五，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)新機制。當前，我國土地使用制度最大的缺陷是農(nóng)村規(guī)劃內(nèi)的集體建設(shè)用地不能與國有土地同等同價地進入市場交換［7］。而實行“先征地，后出讓，低補償，勞動力安置市場化”，對失地農(nóng)民的就業(yè)、保障帶來嚴重的問題。另一方面，又使官商尋租、貪污賄賂、腐敗之風屢禁不止。因此，在完善征地制度中，深入研究和探索建立農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場交換的新機制，是解決“三農(nóng)”問題，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個至關(guān)重要的問題。

首先，盤活非農(nóng)建設(shè)用地，實現(xiàn)土地資源配置的市場化，實行公平的市場價格交易。可以將非農(nóng)土地列入非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)劃，在不占當年土地使用指標的前提下，允許所在鎮(zhèn)、村發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)項目，以拓寬農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的空間。特別是農(nóng)村邊遠地區(qū)和經(jīng)濟薄弱地區(qū)，應允許將這些非農(nóng)土地置換到工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，有條件的也可以自行開發(fā)，以增強這些地區(qū)的經(jīng)濟實力。

其次，建立產(chǎn)業(yè)補償和地區(qū)平衡制度。同時，要逐步完善集體土地市場化運作后的各種配套制度，使新郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)扎實有效地推向前進。

最后，建立配套的社會服務體系。農(nóng)村土地使用權(quán)市場的發(fā)育需要一個全方面的社會服務體系與之配套。需要繼續(xù)完善村民委員會等社區(qū)組織的土地管理和服務職能；建立一批為土地使用權(quán)市場服務的中介機構(gòu)；還要有信貸服務和健全的社會保障制度，同時還要抓緊建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，使農(nóng)民有可靠的生活來源，為土地使用權(quán)市場的發(fā)育創(chuàng)造良好的經(jīng)濟和社會環(huán)境。

4.結(jié)論

如上所述，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)從來都不是一項純粹的財產(chǎn)權(quán)，甚至，很多時候，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的社會保障屬性都壓倒了其物權(quán)屬性。農(nóng)村土地權(quán)利制度的這種設(shè)計已經(jīng)嚴重影響了農(nóng)村土地作為一種資源的利用效率，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，必須強化其物權(quán)屬性，未來的農(nóng)村權(quán)利制度設(shè)計應以“效率優(yōu)先，兼顧公平”的物權(quán)法理念為指導思想。

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［作者簡介］蘭世惠，女，四川內(nèi)江師范學院講師，碩士，研究方向為社會主義現(xiàn)代化。

［收稿日期］2009-01-25（責任編輯：羅哲）