摘 要：5·12汶川大地震，撼動全國，震驚世界，給中國人的生命財產安全、中國的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了巨大的影響。在這次具有較強破壞性的地震災害救援實踐中，當前，我國的震災管理機制的局限性凸顯。本文試分析和總結汶川地震的經驗教訓，提出了如何完善我國震災管理機制的幾點建議。

關鍵詞：汶川大地震 震災管理機制 地震災害

北京時間2008年5月12日14時28分，我國四川省汶川縣發(fā)生里氏8.0級，最大烈度達11度的大地震。地震發(fā)生后，在黨中央國務院和中央軍委的堅強領導和科學指揮下，抗震救災工作取得了初步的勝利，目前工作已從救災轉入到安置和恢復重建的階段。悲情過后，我們在因無法規(guī)避的災難來臨而付出慘痛的代價后，反思和總結這次史無前例的抗震救災的經驗教訓，我們有必要探討如何加快完善我國震災應對能力和管理機制，以期建立一個統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的震災管理機制。我國地處世界兩大地震帶——環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶之間，因常年受太平洋板塊、印度板塊和菲律賓海板塊的擠壓，地震斷裂帶十分密集。本世紀以來，中國共發(fā)生6級以上地震近800次，是世界上地震活動頻率最高、地震災害最重的國家。因此，完善我國地震災害管理機制，對于提高我國防震減災工作的整體能力，更好地保護人民生命財產的安全和社會秩序的安定具有重要作用。

一、我國震災管理機制的價值取向

我國震災管理機制必須牢固樹立并堅持“以人為本”的價值取向?！耙匀藶楸尽奔畜w現(xiàn)在不惜一切代價保障人民群眾的生命權?！拔覀兪巧鐣髁x國家，我們的政府是人民政府，必須始終把人的身體健康和生命安全放在第一位?！痹谔幚碇卮蟮卣馂暮r，中國政府要首先保護和搶救好廣大人民群眾的生命和財產，要始終將維護和保障人民群眾的長遠利益和根本利益作為自己的最高職責。

在此次汶川大地震的抗震救災斗爭中，胡錦濤總書記第一時間作出“盡快挽救傷員，確保災區(qū)人民群眾生命安全?！辈恿恕耙患夗憫?。災后兩小時，溫家寶總理不顧余震危險，親臨一線，指揮抗震救災工作，慰問受災群眾。黨員領導干部始終活躍在抗震救災前線，動員一切可能動員的力量，調集一切可能調集的物資，全力以赴支援災區(qū)。完善我國震災管理機制，就要牢固樹立并堅持以人為本的價值取向，這不僅是國家和政府部門的責任和義務，也是其樹立良好形象和鞏固執(zhí)政地位，得到人們群眾衷心信任、擁護和愛戴的關鍵所在。

二、我國震災管理機制的現(xiàn)狀

地震監(jiān)測設施和能力的建設不完善。我國地震監(jiān)測臺站比較稀松分散，就拿前兆觀測臺站來說，各省都有幾個，雖說各省都有自己的震情，但低于五級的地震全國范圍內都有發(fā)生，而真正要預報的是大地震，地震帶才是重點，但是，我們在地震帶上部署的臺站并不多，致使捕捉地震前兆信息工作存在一定的困難。

地震應急預案體系不完善。有關地震應急各部門制定預案的規(guī)范性、針對性、可操作性和實用性不強，也不能及時對預案中的弱項進行修訂和充實新的內容。由于預案的編定存在部門、地方的條塊特征導致各級各類預案缺乏整體的銜接性、協(xié)調性和聯(lián)動性。

缺乏統(tǒng)一協(xié)調的綜合應急救援指揮機構。我國救災工作的管理體制是：政府統(tǒng)一領導，上下分級管理，部門分工負責，也就是說我國應急管理各部門職能比較分散，形成一個部門只應對一個特定自然災害的條塊式管理體制，甚至一個條塊中還會有分支，一旦發(fā)生大地震，部門間的相互協(xié)調難度就會很大，尚為建立起發(fā)生重大災難時有效協(xié)調、聯(lián)動互動的常設機構。

地震應急救援的整體法制基礎仍很薄弱。目前，我國有關地震應急救援的法律法規(guī)體系建設尚處于起步階段。而且即使在已建立的地震應急法律制度中，也存在效力有限和規(guī)范性不強的問題。

建筑安全設防管理的不完善。我國大部分建筑明顯存在抗震能力和質量的不足，抗震設防烈度也相對偏低，抗震新技術、新型建材及新設計思想有待進一步發(fā)展。

公眾防震減災意識薄弱。地震應急知識宣傳和普及不夠，社會公眾對地震災害的防范與應急自救與互救能力也較弱，地震應急情景演練不普及等。

三、完善我國震災管理機制的對策

1.完善我國地震預警機制的對策。地震的成因和孕震規(guī)律十分復雜，人類對地震的預測尚處于初期的科學探究階段，但大地震的前兆信息是客觀存在的。許多著名的地球物理學家都深信，布設足夠的儀器以便發(fā)現(xiàn)和測量地震前兆對短臨地震是可行的。由此看來，前兆觀測是實現(xiàn)短臨預報的關鍵。目前，我國地震監(jiān)測體系并不重視前兆觀測臺網的建立和發(fā)展，大地震多發(fā)生在地震帶上，但是，現(xiàn)存的臺站各省都有幾個，地震帶上部署得卻不多。此次汶川大地震因為震中區(qū)沒有臺站，所以沒有及時捕捉到直接的地震前兆信息。由此可見，提升地震監(jiān)測能力薄弱地帶的臺網密度，進一步完善前兆觀測臺網的布局十分必要。此外，政府應急管理部門可以根據地震災害各個階段的嚴重程度建立預警等級。

2.完善我國地震應急機制的對策。⑴完善地震應急預案體系。此次在汶川地震的抗震救災中，應急預案啟動得比較及時，各地各部門不同層次，不同程度地啟動了應急預案，執(zhí)行得也比較到位，反映也很迅速。但同時也顯現(xiàn)出了我國地震應急預案的不足之處。地震發(fā)生后，電力通訊系統(tǒng)全面癱瘓，救援車隊路阻。特別是災情最重的震中地區(qū)，災情發(fā)生50小時后，全面覆蓋的全方位救援才得以展開……導致這些問題的部分原因是因為我國應急預案體系的不完善。一般說來，完善預案體系應做到以下兩點：

①要制定綜合協(xié)調的預案體系。盡管全方位、寬領域、多聯(lián)動的應急預案體系啟動了，但預案的編定存在部門、地方的條塊特征，使應急工作出現(xiàn)綜合協(xié)調的問題。電力部門、通訊部門、救援部門、交通部門互相影響，形成災害影響電力，電力影響通訊、通訊影響調度、調度影響交通、交通影響救援隊伍行進的交織連鎖影響。應急各部門應認真編定自己的應急預案，做到應急部門諸多預案的綜合協(xié)調，使應急部門能夠在抗震救災中綜合指揮、相互配合、協(xié)調行動。

②定期組織預案演練。為了建立有針對性、可操作性和實用性強的應急預案體系，就要按照預案定期組織演練。通過不斷的演練，落實各應急部門的責任和分工。通過不斷的演練及時發(fā)現(xiàn)應急預案中的不足，對其進行修訂和充實新的內容，使之更適合實戰(zhàn)要求。并且通過演練可以提高全員的應急能力，使之今后可以更加沉著、高效、有序地應對地震災害。

⑵建立統(tǒng)一協(xié)調的綜合應急救援指揮機構。從我國整個應急救援體系看，該體系被分割成不同的條塊，每一個部門只應對一個特定的自然災害。如：國家設有專門防洪抗旱的指揮部、專門防火的消防指揮部，一個條塊中還會有分支，僅對公共衛(wèi)生應急系統(tǒng)來說，醫(yī)院歸屬衛(wèi)生部門管理，但大學的附屬醫(yī)院，教育部也要參與管理，這樣協(xié)調起來比較困難。尤其是協(xié)調各部門在發(fā)生地震這種綜合性災害的應急工作時，這種條塊式管理體制就出現(xiàn)了局限性。近年來，美國在建立應對災害和突發(fā)事件的危機管理機制比較成功。通過高層次、綜合性的組織業(yè)務整合和資源整合，在國家層面上建立了常設性的危機管理綜合協(xié)調部門——聯(lián)邦緊急管理局（FEMA），以負責統(tǒng)籌處理各種災害，打造出防災、救災一體化的行政體制。

⑶完善我國震災應急管理法律體系。5.12汶川特大地震的發(fā)生，顯現(xiàn)出我國有關震災應急管理的整體法制基礎仍很薄弱，尚未形成完整的法律體系。我國從1998年正式實施了《防震減災法》，但《防震減災法》在實施十年之后，問題逐漸顯現(xiàn)，一些法律條文內容比較空泛，針對性不強，而其他的法律制度有的對各級政府采取的應急措施規(guī)定不具體，有的效力有限。在此次汶川地震過后，關于恢復重建的內容，《防震減災法》只有兩條，一個是關于重建規(guī)劃，一個是關于地震遺址?？偨Y這次經驗教訓，應適時對我國已頒發(fā)實施的震災管理方面的法律予以修訂才能更好地發(fā)揮對防震減災事業(yè)的保障作用。此外，還需進一步健全震災管理的法律體系，如：《地震災害補救法》、《地震災害補償法》、《地震災害重建法》等，以法律法規(guī)的形式確立管理部門在地震救援工作中的權限、責任和義務，使地震救援工作具有權威性、穩(wěn)定性和一致性。

⑷完善地震應急社會動員機制。地震災害社會動員是一項群眾廣泛參與，依靠自己的力量實現(xiàn)震災損失最低為目標的群眾性運動。對于汶川大地震這種破壞性較強，次生災害多發(fā)的地震，應急工作更需要全社會的努力。所以，完善地震應急救援的社會動員機制是不可或缺的一環(huán)。為了保障社會動員的可持續(xù)性，政府應對地震應急救援過程中臨時征用的志愿者、非政府機構，給予適當的補償，并且要開展志愿者應急救援隊伍的專業(yè)技能培訓，采用邊建立、邊培訓、邊實踐的管理模式，掌握一般救援技術和技能，并且能夠使他們之間及其與其他救援機構之間協(xié)調合作。此外，政府也有必要建立一套行之有效的社會動員規(guī)章制度，使社會動員科學化、高效化，使社會應急救援過程有法可依、有序進行。

3.完善我國建筑安全設防的建議。此次汶川大地震，震中縣城房屋倒塌近1／3，甚至大多數地方被夷為平地致使人員傷亡極為慘重。由此可以看出，目前，我國建筑物存在抗震能力和質量安全的不足。鑒于地震預報仍是世界性的難題，所以，完善建筑抗震的安全設防就顯得至關重要。

⑴國家要提高地震烈度設防標準。此次汶川大地震，汶川、北川設防烈度為6度，而地震烈度卻高達11度，遠遠超過了國家的設防標準。不僅汶川地震如此，1976年的唐山地震也是如此。由此看來，我國地震烈度設置偏低，需要修訂烈度區(qū)劃圖來重新調整烈度設防標準。國家地震主管部門，應對各城鄉(xiāng)地震動參數和工程建筑烈度標準進行復審，并進行相應的修訂。

⑵國家應大力鼓勵支持新技術、新型建材及新設計思想的發(fā)展。近年來，隨著新技術、新型建材及新設計思想的應用，建筑抗震能力明顯提高。比如：使用更高強度的金屬建材來提高構件的極限承載能力并降低結構自重；采用隔震和消能減震等新技術，如：將隔震消能裝置（如橡膠抗震墊）安放在結構物底部與地基之間，使上部結構與地基分隔開，以改變結構的動力和作用，減輕結構物的地震反應，達到“以柔克鋼”之效，以減輕震災。

⑶對于建筑，不論是否處于地震帶上，都本著質量第一的原則。政府建設主管部門應嚴格按照《房屋建筑工程抗震設防管理規(guī)定》對城鄉(xiāng)建筑質量的監(jiān)督管理，同時配合有關部門對既有建筑進行抗震性能普查工作，有計劃地對有質量隱患的建筑物進行抗震加固或拆除重建。此外，令專家們更為擔憂的是，農村房屋基本不設防，導致農村成為地震重災區(qū)。結合汶川地震的經驗教訓，我們更要注重對農村建筑抗震設防的建設。

4.構建防震減災的宣傳教育機制。我國是一個多地震且震災嚴重的國家，各省市、自治區(qū)歷史上都發(fā)生過5級以上的破壞性地震且震源較淺。隨著經濟社會的快速發(fā)展，地震帶來的損失也與日俱增。因此，必須教育社會公眾充分認識這一現(xiàn)實，通過宣傳地震應急知識，防災和救災教育，來增強社會公眾的防震減災意識，提高公眾自救和互救的能力。還應該開展訓練或地震情景演習等活動來增強社會公眾對地震有關知識的了解、救災技能和救災能力。

四、結語

汶川地震的災情讓全國人民深感痛惜，痛惜之余，我們一定要認真地進行總結和反思，吸取經驗和教訓，通過完善我國震災管理機制，不斷增強社會公眾防震減災和抗震救災的能力和水平，使其生命財產的損失降到最低。只要我們都從民族的復興、國家的發(fā)展、社會的安定來著眼，就一定能建立一個統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的震災管理機制。

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李祖輝：重慶師范大學政治與社會學院。