【摘 要】雖然我國社區(qū)自治的發(fā)展處于起步階段，但社區(qū)自治已是一種必然的發(fā)展趨勢。本文從分析當(dāng)前我國社區(qū)自治的現(xiàn)狀及主要問題著手，進(jìn)而闡述了社區(qū)自治的必要性和現(xiàn)實(shí)意義，最后提出了加強(qiáng)社區(qū)自治的幾點(diǎn)思考。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)自治；公民社區(qū)；轉(zhuǎn)化

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-8283(2009)03-0247-02

民主是社區(qū)建設(shè)的靈魂，自治是社區(qū)建設(shè)的方向。社區(qū)作為居民自己的家園，無論從其本質(zhì)還是從其發(fā)展來看，實(shí)行自治應(yīng)該成為社區(qū)建設(shè)的基本方向，即由社區(qū)居民自己管理自己的事務(wù)。但是，我國兩千多年的專制主義傳統(tǒng)留給我們的是中央集權(quán)的、自上而下的行政管理模式，以社區(qū)居民自我組織管理為主體的社區(qū)自治方式從未占據(jù)過主流地位。隨著時(shí)代的前進(jìn)、社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)居民自治已是一種必然的趨勢。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，不可能一步到位，它有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，即有一個(gè)從“行政社區(qū)”到“公民社區(qū)”的轉(zhuǎn)化過程。

1 當(dāng)前我國社區(qū)自治現(xiàn)狀及主要問題分析

在我國，社區(qū)建設(shè)還是一個(gè)新生事物，是一個(gè)體制和制度創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，尤其是目前我國的社區(qū)組織發(fā)育未成熟，居民對(duì)社區(qū)參與程度不高，相互溝通、交流程度較低，這些因素對(duì)我國的社區(qū)建設(shè)尤其是社區(qū)自治的發(fā)展形成制約。20世紀(jì)90年代以來，社區(qū)建設(shè)在我國各地蓬勃發(fā)展，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷深入，我國社區(qū)管理變革走出了一條以自治為目標(biāo)、以社區(qū)為載體的新路。但這一發(fā)展過程剛剛起步，現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性對(duì)社區(qū)自治不斷提出挑戰(zhàn)。社區(qū)自主性、獨(dú)立性先天不足，社區(qū)治理往往只是黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)下的“有限”自治，其主要問題體現(xiàn)在以下方面：

1.1 社區(qū)自治主體在運(yùn)行機(jī)制的“缺位”是目前社區(qū)自治中的首要

問題

從政府微觀職能的角度考慮，政府行為“過度化”傾向；政府職能缺位，社區(qū)自治組織“全能化”傾向；政府和社區(qū)組織各自為政，政府與社區(qū)組織的“對(duì)立化”傾向；僅強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治組織的自主權(quán)，忽視全面自治要素的“簡單化”傾向等等，這些都不利于政府在社區(qū)自治中的正位。另外，考察當(dāng)前社區(qū)管理的現(xiàn)狀，基層政府社會(huì)職能錯(cuò)位嚴(yán)重，行政全能主義的弊端突出，社區(qū)工作模式呈現(xiàn)出粗放化和片面化的傾向，社區(qū)單位化陷阱愈益明顯，也是難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)真正自治的負(fù)面因素。

1.2 管理方式缺乏理性取向是制約社區(qū)自治進(jìn)程的另一因素

圍繞政府、社區(qū)、社區(qū)成員三者之間的角色定位，社區(qū)治理主體存在單一化的弊病。政府組織作為社區(qū)唯一主體依靠自上而下的行政命令壟斷社區(qū)所有資源，社區(qū)管理手段仍以強(qiáng)制性的行政、法律方式為主，社區(qū)非營利組織相對(duì)較少且政府對(duì)他們進(jìn)入社區(qū)存在疑慮，社區(qū)成員參與社區(qū)活動(dòng)和行使民主權(quán)利的廣度和深度不夠。特別是由于相關(guān)法律、制度的配套和完善相對(duì)滯后，現(xiàn)有城市縱向垂直管理體制(即市一區(qū)-街道辦事處-居委會(huì))的不適應(yīng)性，“單位制”對(duì)居民自治的制約，居委會(huì)的產(chǎn)生和居民會(huì)議組成的民主性等問題直接導(dǎo)致了社區(qū)治理主體間關(guān)系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)偏移和治理失衡。

1.3 社區(qū)參與的制度化環(huán)境不夠完善

體制不順、機(jī)制缺位，致使居民個(gè)體的參與行為和組織行為有悖于與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。囿于環(huán)境制約，社區(qū)參與流于形式化，可操行性差、針對(duì)性不強(qiáng)，一系列重要問題如參與成員、參與方式、參與途徑、參與內(nèi)容、參與時(shí)間、參與條件和獎(jiǎng)勵(lì)措施等缺乏明確規(guī)定，社區(qū)非政府非營利組織參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理缺乏具體制度和政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

按照多中心秩序與社區(qū)治理模式選擇觀點(diǎn)，社區(qū)治理一直走不出自治不足的困境，原因就在于行政性的單一中心秩序。市場經(jīng)濟(jì)多中心秩序的合理延伸和擴(kuò)展(營利組織、非營利組織、政黨組織等)對(duì)構(gòu)建社區(qū)治理和諧發(fā)展具有舉足輕重的作用。我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到自理和自我服務(wù)的功能在社區(qū)治理中的重要性。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，只有充分調(diào)動(dòng)社區(qū)主體參與的積極性，建立完善的社區(qū)民主體制，社區(qū)治理才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“善治”。

2 社區(qū)自治的必要性分析

2.1 社區(qū)自治為政治民主化建設(shè)提供民主生長的基礎(chǔ)和空間

民主是人類發(fā)展的本質(zhì)要求，本質(zhì)上是一種政治生活。社區(qū)無疑是使民主逐漸生長起來、運(yùn)做起來的最好空間。民主在社區(qū)一旦生長起來，就會(huì)自覺地尋求新的生長空間，從而逐漸蔓延到社區(qū)空間之外，進(jìn)入更高的發(fā)展空間。

2.2 社區(qū)自治為政治民主化提供合格的公民，促進(jìn)公民社會(huì)的形成

我國市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了民主導(dǎo)向的政治體制改革。但是市場化進(jìn)程并不能自然導(dǎo)致公民社會(huì)的產(chǎn)生，公民社會(huì)需要民主的學(xué)習(xí)和實(shí)踐，而社區(qū)自治無疑在民主的學(xué)習(xí)和實(shí)踐、在培養(yǎng)合格公民方面具有不可替代的作用。

2.3 社區(qū)自治有利于調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與社區(qū)建設(shè)的積極性

給予社區(qū)自我管理的權(quán)利，使居民切實(shí)體會(huì)到“自我當(dāng)家作主”的感覺，廣大居民就會(huì)積極主動(dòng)地關(guān)心社區(qū)事務(wù)，能夠到社區(qū)事務(wù)就是公共事務(wù)，就是自己的事務(wù)，居民就會(huì)意識(shí)到居民自治組織的重要性，就能夠利用法律武器保護(hù)整個(gè)社區(qū)的合法利益，就能夠?qū)崿F(xiàn)良性的內(nèi)部管理。

2.4 社區(qū)自治能夠填補(bǔ)行政權(quán)力觸及不到的管理真空

現(xiàn)代社區(qū)生活中，居民的許多需要和許多內(nèi)容是政府無法包辦的，也是行政性管理的舊有方式所不能解決的，而是需要通過非政府的社會(huì)組織、通過居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的方式來解決。

2.5 社區(qū)自治是降低管理成本的有效途徑

行政主導(dǎo)型社區(qū)需要較高的政府管理成本。而自治型社區(qū)管理主要依靠社區(qū)自身的資源進(jìn)行社會(huì)整合，必將降低用于管理的成本投入。

3 加強(qiáng)社區(qū)自治的有關(guān)思考

3.1 找準(zhǔn)社區(qū)的定位，提升社區(qū)自治的功能

社區(qū)的定位問題，既是社區(qū)建設(shè)必須把握的方向，也是社區(qū)自治要實(shí)現(xiàn)的目的。社區(qū)系指地域性社會(huì)成員生活的共同體。作為一種地方制度，社區(qū)的形成與自治密不可分，它的具體含義是：以一定的地域?yàn)榛A(chǔ)，依據(jù)國家有關(guān)法律，按照地域居民的意愿，通過一定的形式，自主管理本區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)。作為一種管理制度，它的主要特征應(yīng)該是：地域性：建立社區(qū)并發(fā)揮作用，必須具備一定的自治管理區(qū)域和范圍；相對(duì)性：社區(qū)組織的存在及其自治活動(dòng)，必須以遵守國家法律和接受政府的監(jiān)督為前提；排他性：在法定的權(quán)限和范圍內(nèi)，它能夠自主管理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，排斥外來的干預(yù)和支配；制度化：它的自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)、管理活動(dòng)的進(jìn)行，公眾意愿的體現(xiàn)必須有一套制度，有其相對(duì)獨(dú)特的組織原則、運(yùn)行規(guī)則及其監(jiān)督機(jī)制。從上述特征出發(fā)，社區(qū)組織不同于一級(jí)政府或一級(jí)行政組織，它不應(yīng)該只是街道辦事處和居民委員會(huì)的簡單翻版，也不是政府權(quán)力的延伸，而應(yīng)該是銜接政府和社區(qū)居民，承接政府下放給社區(qū)的部分職能，引導(dǎo)社區(qū)居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會(huì)自治組織。只有站在這個(gè)高度來認(rèn)識(shí)社區(qū)，認(rèn)識(shí)社區(qū)自治，才能擺正社區(qū)與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系，從而保證社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治的健康、有序發(fā)展。

3.2 深化街道體制改革，構(gòu)建全新的社區(qū)組織體系

從一定意義上說，社區(qū)組織是把一個(gè)虛體居委會(huì)組織轉(zhuǎn)變成一個(gè)實(shí)體自治組織。一個(gè)社區(qū)就是一個(gè)獨(dú)立自治實(shí)體單位。社區(qū)組織不僅管轄本區(qū)居民，還要對(duì)駐在本區(qū)的單位及社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，管理的范圍和管理的方式已不是原來意義上的居民委員會(huì)。為此，有必要改變目前在城市基層行政區(qū)域劃分和街道辦事處、居委會(huì)劃分兩張皮的狀識(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的社區(qū)劃分，使社區(qū)這個(gè)概念無論從地理上還是從行政上都要落到實(shí)處。在每一個(gè)街道，都應(yīng)以一個(gè)或幾個(gè)居委會(huì)合并組成社區(qū)委員會(huì)來取代現(xiàn)在的街道辦事處、居民委員會(huì)?，F(xiàn)行的市轄區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處既不能喚起居民的社區(qū)意識(shí)，也不能激發(fā)居民為社區(qū)做貢獻(xiàn)的認(rèn)同感。街道辦事處這個(gè)名稱很容易讓人聯(lián)想起，街道的事只是街道辦事處幾個(gè)人的事情，不利于調(diào)動(dòng)社區(qū)資源和居民的參與精神。社區(qū)委員會(huì)作為基層自治組織就沒有上述弊端，它有利于調(diào)動(dòng)社區(qū)居民把社區(qū)作為一個(gè)整體來考慮的當(dāng)家作主精神，有利于實(shí)施統(tǒng)一的社區(qū)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，有利于對(duì)社區(qū)服務(wù)實(shí)施統(tǒng)一和有效的領(lǐng)導(dǎo)，從而營造一個(gè)共同的社區(qū)文化氛圍。

3.3 在社區(qū)中培養(yǎng)公民社會(huì)的理念，增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)

現(xiàn)代民主社會(huì)是隨著公民社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展起來的，社區(qū)自治只有隨著公民社會(huì)的逐步完善才能成功。在社區(qū)中培養(yǎng)公民社會(huì)的理念，增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，主要是要樹立社區(qū)居民的主體地位。社區(qū)居民的個(gè)體權(quán)利應(yīng)得到尊重，建立社區(qū)居民利益表達(dá)的途徑，使社區(qū)居民的意見能夠影響社區(qū)內(nèi)的有關(guān)決策；要完善社區(qū)的監(jiān)督體制，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)各類組織尤其是居民委員會(huì)和街道公務(wù)人員的監(jiān)督；要普遍推行社區(qū)內(nèi)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開等制度，使居民對(duì)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)能真正有效地實(shí)行民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。

3.4 發(fā)展社區(qū)內(nèi)公共參與網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力

市場經(jīng)濟(jì)的競爭和快節(jié)奏的社會(huì)生活加劇了人們工作、生活的壓力，降低了社區(qū)內(nèi)交往的熱情和彼此的信任感。這就需要社區(qū)內(nèi)能夠有一定的非營利組織承擔(dān)起培育居民間信任和合作、認(rèn)同和親和的相互關(guān)系。如在社區(qū)中培養(yǎng)合唱團(tuán)、體育俱樂部等團(tuán)體，這樣團(tuán)體式的公民參與網(wǎng)絡(luò)能夠開拓居民間的交往渠道，建立不同群體不同階層間的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，使社區(qū)形成一個(gè)熟人社會(huì)。

3.5 轉(zhuǎn)變基層政府在社區(qū)建設(shè)中的角色，處理好政府組織與社區(qū)自

治組織之間的關(guān)系

基層政府應(yīng)是社區(qū)管理的方案與政策的制定者、社區(qū)建設(shè)的支持者、社區(qū)建設(shè)過程的監(jiān)督者。基層政府對(duì)居民委員會(huì)只進(jìn)行宏觀上的指導(dǎo)、調(diào)控和監(jiān)督，盡量減少對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的各種行政性攤派事務(wù)，使居民委員會(huì)的工作更多地服務(wù)于社區(qū)居民群眾的實(shí)際需要，以培養(yǎng)和加強(qiáng)社區(qū)居民群眾對(duì)居民委員會(huì)的認(rèn)同。基層政府通過支持居民委員會(huì)等居民群眾性自治組織的工作，來獲得威信和合法性支持，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)展廳層社區(qū)的有效整合。政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的設(shè)想，可以通過財(cái)政撥款等經(jīng)濟(jì)手段和其他方式來取得居民委員會(huì)和居民的配合。讓社區(qū)居民委員會(huì)保持相對(duì)獨(dú)立性，在法律范圍內(nèi)具有較強(qiáng)的自治活動(dòng)領(lǐng)域，在社區(qū)事務(wù)的決策、協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉亦民，董朝.《我國城市社區(qū)自治的機(jī)制創(chuàng)新芻議》.《科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)》.2008年第4期.

[2]劉偉紅.《從“自然而治”到“自覺而治”：社區(qū)自治問題再探討》.《行政與法》.2008年第1期

[3]熊建明.《社區(qū)自治：架構(gòu)國家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)》.《 南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》.2007年第6期④黃永香.《從社區(qū)自治視角審視政府微觀職能》.《長沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》.2005年第1期

[4]徐永祥.《政社分開——我國社區(qū)建設(shè)制度創(chuàng)新的必要條件》.《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第4期

[5]陳小京.《社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新的思路》.《統(tǒng)計(jì)與決策》.2005年第1期。