【摘 要】中國自古以來便是一個多災的國家，災種繁多，災情嚴重，自然災害的嚴峻形勢迫使防災救災成為黨和國家工作的重中之重。汶川地震發(fā)生后，各級政府迅速做出反應，出臺各項措施支持災后重建、災民安置以及維持災區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定。文章以汶川地震為背景，通過分析目前防災救災機制現(xiàn)存的問題，提出完善該機制相應的政策建議。

【關鍵詞】突發(fā)性自然災害；防災救災機制；政策建議

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1009-8283(2009)03-0238-01

1 我國自然災害的頻發(fā)性

中國自古以來便是一個多災的國家，災種繁多，災情嚴重。我國城市的46%及許多重大工程設施分布在地震帶，本世紀我國大陸地震占全球大陸地震的29.5%，三次8.5級特大地震，二次在我國；臺風平均每年6—7次登陸，居同緯度大陸東部首位；平均約81%的年份都經(jīng)受不同程度的水、旱災害；每年大小崩塌、滑坡數(shù)以百萬計，有泥石流溝一萬多條，現(xiàn)在全國受泥石流威脅的城市有70多個。新中國成立五十多年來，自然災害的嚴峻形勢迫使防災救災成為黨和國家工作的重中之重。在 50 多年的抗災斗爭史中，留給幾代中國人集體記憶最深刻的莫過于地震這一災種。2008年5月12日，我國四川省汶川市又發(fā)生了8.0級特大地震。據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，此次地震災區(qū)總?cè)丝谠?000萬左右，受災面積超過10萬平方公里。地震波及范圍如此之大，在短期內(nèi)對國民經(jīng)濟的影響是不言而喻的。

2 我國防災減災體系存在問題剖析

自然災害降臨猶如生病，市場自身的免疫系統(tǒng)短期內(nèi)難以發(fā)揮作用，而良好的防災救災機制就像一劑藥，可起到治愈作用。如何將 對社會經(jīng)濟的負面影響化解到最小，在于中央及地方各級政府防災減災機制(災前預防、應急救援、災后重建)建設成效。在這次抗震救災過程中，軍隊、社會團體以及志愿者等社會力量均參與了救援，體現(xiàn)出了“全民參與”的特點；公民、法人、社會團體、非政府組織等提供資金捐贈，擴大了財力保障的資金來源。但是，在取得成績的同時，也暴露出許多問題：

(1)風險意識和風險評估亟待加強。從地震災區(qū)以往發(fā)生地震的歷史數(shù)據(jù)分析，這次地震的受災區(qū)屬于地震頻發(fā)地帶。對于這樣的特殊地帶，在環(huán)境評估、規(guī)劃建設方面，要綜合考慮地質(zhì)環(huán)境特性，增強建筑物抗震設防標準。政府關注的重點應以事前的預警與防范為主，事后主要是政府的迅速反應與信息共享。

(2)保險制度滯后。地震造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，但由于缺乏存款保險、災難保險，災難救助、恢復重建，主要來自政府財政支持和民間募捐。完善的保險制度可將市場化理念引入災害防范中，既可以減輕財政負擔，也可以增強民眾自覺防災意識，將災害對經(jīng)濟社會生活的沖擊最小化。

(3)防范災害的制度體系不完善。例如，在抗震救災過程中，志愿者發(fā)揮了巨大的作用，但同時也暴露出了一些問題——缺乏一個系統(tǒng)規(guī)范志愿者救助行為的制度。對于社會捐助物資的使用，目前僅僅依靠審計和社會監(jiān)督，亟須制定專門制度，規(guī)范災后恢復重建資金的使用。

3 完善防災救災機制的理論建議

新中國的救災機制發(fā)軔20世紀50年代，從1954年江淮水災到1958黃河洪水，就基本定型為“統(tǒng)一決策、部門協(xié)同、分級負責、屬地管理”的救災機制。經(jīng)過一系列的救災實踐后，目前的救災機制增加了預測與預警環(huán)節(jié)、調(diào)查與評估環(huán)節(jié)，補充了信息發(fā)布環(huán)節(jié)，新機制提高了全社會防災、救災的應急意識，但仍有一些方面需要加強。

3.1 構建科學有效的災前預防機制

在地質(zhì)災害頻發(fā)地區(qū)，加強災害防范工程建設，實行配套綜合治理，最大限度的減輕自然災害造成的損失。一是加強防災救災信息系統(tǒng)建設。建立全天候的災害預警系統(tǒng)，拓展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、評價服務，建立突發(fā)性自然災害應急響應系統(tǒng)建立自然災害數(shù)據(jù)庫，提高災害信息采集、評估和快速處理水平；二是支持發(fā)展避災減災農(nóng)業(yè)，加大農(nóng)業(yè)基礎設施投入，合理安排種植布局，避免或減少自然災害造成的農(nóng)業(yè)損失。三是提高民眾防災意識增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。

3.2 構建反應靈敏的災后救助機制

災后救助能力是衡量救災工作水平的重要方面，切實提高應急救助能力，必須盡快制定反應靈敏、切實有效的災后救助機制。一是設立救災專項資金。堅持以政府投入為主的原則，各級政府都要建立緊急救助基金，強化財政預算，增強緊急救助的資金保障能力；二是健全完善救災反應機制。積極落實防控措施，及時下?lián)芫葹馁Y金；三是引入大災保險機制，充分發(fā)揮保險的專業(yè)化、市場化的風險管理優(yōu)勢，有利于提高災后自救的能力，也可減輕政府財政負擔。

3.3 構建高效負責的組織協(xié)調(diào)機制

必須在各級政府的統(tǒng)一領導下，建立高效負責的組織協(xié)調(diào)機制，明確社會各方面的義務和職責，確保防災救災工作的順利進行。一是規(guī)范有關部門的職責分工，防止部門間職能重疊交叉，加強部門間的溝通協(xié)作，形成協(xié)調(diào)配合、良性互動的工作機制；二是加強防災救災工作的組織領導。在項目安排、資金投入、技術指導等方面精心組織，周密部署，做實做細各項工作。財政部門要密切關注救災放在工作中的新情況、新問題，積累經(jīng)驗，切實做到把握政策性、突出實效性、增強主動性。

3.4 構建嚴格透明的資金監(jiān)管機制

加強資金監(jiān)管必須建立民主、科學的資金分配制度，擴大資金透明度，提高項目資金的使用效益。一是統(tǒng)籌制定防洪減災建設規(guī)劃。各級政府要立足長遠，統(tǒng)籌兼顧；二是規(guī)范資金的分配行為。項目資金分配過程要公開化，針對不同的項目，分別制定不同的資金分配體系，做到每一筆資金對應一個支出項目，重大項目資金推行公告、公示制度。在大宗物資購置方面，要引入政府采購機制，公開向社會招標，確保工程質(zhì)量，防止資金挪用；三是執(zhí)行追蹤問效制度。確定專人負責項目實施，并簽訂責任書，對項目工程承擔終身責任。同時，建立防災減災資金專項審計制度，落實防災減災資金核銷制度，防止擠占、挪用資金。

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