【摘 要】公共政策執(zhí)行在整個(gè)政策系統(tǒng)中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而，由于各種主客觀因素的影響，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中往往容易出現(xiàn)偏差，嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。因而，應(yīng)提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，建立政策監(jiān)督體系，健全信息反饋系統(tǒng)，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】公共政策；執(zhí)行偏差；原因；防治對(duì)策

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-8283(2009)03-0225-02

江澤民同志說(shuō)：“政策的制定與執(zhí)行是相互聯(lián)系的統(tǒng)一過(guò)程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于執(zhí)行政策，執(zhí)行得不好，再好的政策也會(huì)落空，而且會(huì)損害黨的聲譽(yù)?！蔽覈?guó)在社會(huì)主義法律體系不斷完善的情況下，必須加強(qiáng)公共政策的執(zhí)行，并對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)督，防止執(zhí)行偏差。

1 公共政策執(zhí)行偏差概括

1.1 公共政策執(zhí)行偏差的內(nèi)涵

所謂政策執(zhí)行偏差，是指執(zhí)行者在實(shí)施過(guò)程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。

1.2 公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式

作為一種妨礙政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的不良情形，公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式大致可以概括為以下幾種：

(1)政策替換：即政策在實(shí)施過(guò)程中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與政策原意相背離，但表面相似。尤其在所執(zhí)行的政策對(duì)執(zhí)行者的既得利益構(gòu)成威脅時(shí)，他們往往會(huì)偷梁換柱，制定表面相似但實(shí)質(zhì)相背的政策，替代原有政策加以執(zhí)行，使上級(jí)政策難以得到貫徹落實(shí)。

(2)政策附加

即政策之外附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越了政策原定的要求，從而影響了原有政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！巴琳摺本褪沁@種政策附加式政策執(zhí)行的典型形式。

(3)政策觀望

即政策執(zhí)行主體或因疲于應(yīng)付具體事務(wù)，或擔(dān)心目標(biāo)群體的抵抗，或因自身私利受損等原因，導(dǎo)致行動(dòng)遲緩、思想猶豫、心理矛盾，對(duì)政策執(zhí)行被動(dòng)消極，左顧右盼，觀望中央是否還有政策變動(dòng)，觀望中央是否可以軟拖硬抗。這種觀望式的政策執(zhí)行大大降低了政策的執(zhí)行效率，損害了政府在目標(biāo)群體中的形象。

2 公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因

公共政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)形式多樣，其產(chǎn)生的原因也是復(fù)雜的，具體分析起來(lái)分為兩大方面：

2.1 主觀原因

2.1.1 政策執(zhí)行者因素

政策執(zhí)行者導(dǎo)致公共政策執(zhí)行偏差可以從以下三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：

(1)政策執(zhí)行人員的個(gè)人文化素質(zhì)偏低導(dǎo)致對(duì)政策認(rèn)知的偏差。對(duì)所執(zhí)行政策的價(jià)值、功能或作用缺乏正確的認(rèn)知，特別是對(duì)那些具有長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的政策的價(jià)值沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)。

(2) 政策執(zhí)行人員由于利益驅(qū)使導(dǎo)致角色錯(cuò)位。作為現(xiàn)實(shí)的人，政府官員不可能都完全成為行政道德和行政規(guī)范的完美化身，他們往往會(huì)處在角色沖突之中。

( 3)政策執(zhí)行人員的方法欠妥導(dǎo)致執(zhí)行偏差。

在現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過(guò)程中，有的政策執(zhí)行人員簡(jiǎn)單粗暴、武斷專行，結(jié)果影響了作為目標(biāo)團(tuán)體的廣大民眾的情緒，破壞了干群關(guān)系，妨礙了政策的有效執(zhí)行；有的只講原則性，不講靈活性，執(zhí)行政策時(shí)無(wú)視差異，千篇一律，使政策難以有效地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，違背了政策制定的初衷；有的則不重視政策宣傳，不能為目標(biāo)團(tuán)體提供充分的認(rèn)知機(jī)會(huì)，使他們心理上缺乏準(zhǔn)備，這同樣不利于政策的順利實(shí)施。

2.1.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行偏差

管理缺陷主要表現(xiàn)為：

(1)組織結(jié)構(gòu)不合理。組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織的組成部分及其相互之間所確立的關(guān)系的形式，它決定組織的職權(quán)分配形式和功能機(jī)制。結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉；結(jié)構(gòu)不當(dāng)，功能不全；人員結(jié)構(gòu)不合理，素質(zhì)不高；中央與地方職責(zé)不清，機(jī)構(gòu)設(shè)置層層對(duì)口。

(2)執(zhí)行機(jī)構(gòu)中溝通和協(xié)調(diào)困難。有效的溝通與協(xié)調(diào)，有利于統(tǒng)一組織內(nèi)部各成員思想和行為，形成組織內(nèi)聚力和政策執(zhí)行力；減少組織內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如果執(zhí)行機(jī)構(gòu)中溝通和協(xié)調(diào)困難，就容易造成在政策執(zhí)行中思想分歧，行動(dòng)異步，“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”，產(chǎn)生執(zhí)行偏差。

(3)政策關(guān)系處理不當(dāng)。政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，某些關(guān)系處理不當(dāng)，同樣可能產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差。政策關(guān)系主要有政策的原則性和靈活性的關(guān)系；政策執(zhí)行中的進(jìn)取性和可行性的關(guān)系；政策執(zhí)行中鼓勵(lì)性與督導(dǎo)性的關(guān)系等。

2.2 客觀原因

2.2.1 政策質(zhì)量?jī)?yōu)劣導(dǎo)致執(zhí)行偏差

政策質(zhì)量低劣是指政策制定不能準(zhǔn)確地針對(duì)政策問(wèn)題，不能及時(shí)有效地解決相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題。

2.2.2 政策環(huán)境的變化，給政策執(zhí)行增加了復(fù)雜性和困難

政策制定時(shí)的環(huán)境和執(zhí)行時(shí)的環(huán)境往往有區(qū)別，它們的區(qū)別有時(shí)還是相當(dāng)大的。雖然在制定政策時(shí)對(duì)政策環(huán)境的復(fù)雜趨勢(shì)會(huì)作些預(yù)測(cè)，但是這種預(yù)測(cè)在時(shí)間上的深度、空間上的廣度以及效果上的正確度確實(shí)是有限的。

2.2.3 利益集團(tuán)的壓力

利益集團(tuán)(interest group)，又稱壓力集團(tuán)(pressure group)，是指“那些有共同的目標(biāo)并試圖對(duì)公共政策施加影響的個(gè)人的有組織的實(shí)體”。由于利益集團(tuán)有共同的利益驅(qū)使，因此要使它們改變自己的利益方向，或使它們的利益受損，必然會(huì)導(dǎo)致集體的一致反對(duì)與抗?fàn)?。這種抵抗的集體合力必然對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生巨大的壓力，從而使政策執(zhí)行發(fā)生偏差。

3 公共政策執(zhí)行偏差的矯正

公共政策執(zhí)行偏差的矯正是指政策執(zhí)行主體采取一定的糾正措施，使政策執(zhí)行回到正確的方向，并且消除或盡可能減少其負(fù)面效應(yīng)和不良后果的過(guò)程。矯正政策執(zhí)行偏差的對(duì)策有：

3.1 提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)

執(zhí)行人員對(duì)政策理解的程度、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關(guān)系。因此，要防止政策執(zhí)行偏差，提高政策執(zhí)行效率，首先，要重視對(duì)政策執(zhí)行人員的選擇和配備，嚴(yán)格按照公開(kāi)、公平、公正的原則，擇優(yōu)選才，在擇人上把好第一關(guān)，并適當(dāng)配備安排好人員，盡量使得 “ 人盡其才”。其次，要對(duì)地方政策執(zhí)行者進(jìn)行必要的培訓(xùn)，包括業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德上的培訓(xùn)，使達(dá)到優(yōu)化政策執(zhí)行者的效果。

3.2 加強(qiáng)政策監(jiān)督體系的建設(shè)

首先，要做到有法可依、有法必依，完善政策監(jiān)督立法，確保監(jiān)督工作的權(quán)威。其次，由于政策執(zhí)行者與監(jiān)督者之間存在著“利益關(guān)系”，在加強(qiáng)和完善上級(jí)對(duì)下級(jí)部門監(jiān)督的同時(shí)，必須發(fā)展多層次、多功能的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使其執(zhí)行透明化。最后，切實(shí)落實(shí)聽(tīng)證制度，從基層選擇聽(tīng)證人員，保證從政策落實(shí)到落實(shí)全過(guò)程的監(jiān)督，這樣才能使政策更能貼近民心、順從民意。

3.3 健全以公民參與制度為基礎(chǔ)的信息反饋系統(tǒng)

政府要運(yùn)用各種手段宣傳解釋政策讓全體社會(huì)公眾認(rèn)知認(rèn)同政策從而接受 參與到政策執(zhí)行活動(dòng)中來(lái)在這一過(guò)程中要建立政策執(zhí)行的反饋機(jī)制和評(píng)估機(jī)制 在執(zhí)行政策過(guò)程中的各種表現(xiàn) 和執(zhí)行后的具體 反應(yīng) 需要通過(guò)反饋機(jī)制來(lái)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。這樣，才能對(duì)在執(zhí)行政策中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。

3.4 加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新

加強(qiáng)政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新要求，一是從實(shí)際出發(fā)，全面規(guī)劃，科學(xué)分析，徹底消除不合理的舊有制度；二是營(yíng)造良好的政策環(huán)境，構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的政策文化，加強(qiáng)制度的修訂、補(bǔ)充和完善。制定科學(xué)合理的制度，用制度來(lái)保證和激勵(lì)政策執(zhí)行的權(quán)威性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而最大程度地消除和矯正政策執(zhí)行偏差，促進(jìn)政策的有效執(zhí)行和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。