【摘 要】納稅評估是一項(xiàng)國際通行的稅收征管措施，有的國家稱之為評稅或稅務(wù)審計(jì)，納稅評估是稅制改革中的新事物，是稅收征管監(jiān)控的有效手段。本文依據(jù)信息資源、法律依據(jù)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、評估指標(biāo)及人機(jī)結(jié)合五個(gè)方面，從實(shí)踐的角度對納稅評估工作存在的問題加以論述。

【關(guān)鍵詞】納稅評估；信息資源；評估指標(biāo)

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-8283(2009)03-0080-01

納稅評估是對納稅人誠信水平的評判、測量。經(jīng)過對納稅人申報(bào)資料的評估分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，直接為稅務(wù)稽查提供案源，避免稽查環(huán)節(jié)的隨意性與盲目性，從而成為連接稅款征收與稅務(wù)稽查的有效載體。但也要看到，當(dāng)前各級國稅機(jī)關(guān)在開展納稅評估工作過程中還存在著一些問題。

1 信息資源不夠充足

全方位、多領(lǐng)域、大容量、多角度掌握納稅人的涉稅信息，是納稅評估工作開展的前提和基礎(chǔ)，信息的完整性和準(zhǔn)確性直接影響著納稅評估工作的效率和效果。目前，納稅評估的資料信息主要來源于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，是稅收各工作崗位日常稅收管理所形成的各類報(bào)表及數(shù)據(jù)，納稅人提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，資料不全，相關(guān)信息不足，參考價(jià)值不高，資料信息過于“單薄”。雖然全國廣泛推廣應(yīng)用的CTAIS系統(tǒng)、金稅工程軟件、評估軟件是在不同的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上開發(fā)的，數(shù)據(jù)庫的不統(tǒng)一給信息共享帶來技術(shù)障礙，大量的評估信息搜集靠手工操作錄入，效率低下、差錯(cuò)率較高。所以，目前的納稅評估資料只能對零申報(bào)、不申報(bào)及負(fù)申報(bào)現(xiàn)象做出有效的監(jiān)控，而對那些“兩套賬”、“虛假申報(bào)”、“賬外銷售”等無法做到如實(shí)評估。

2 是法律依據(jù)不夠充分

這是納稅評估工作中存在的最突出的問題。具有法律效力的《征管法》及其實(shí)施細(xì)則，均未對納稅評估做出任何具體的規(guī)定，也沒有直接賦予納稅評估法律地位，這使得納稅評估的整個(gè)工作過程始終處于執(zhí)法的法律邊緣。①稅務(wù)約談沒有法律規(guī)定?！都{稅評估管理辦法(試行)》只是在第19條中規(guī)定“對納稅評估中發(fā)現(xiàn)的需要提請納稅人進(jìn)行陳述說明、補(bǔ)充提供舉證資料等問題，應(yīng)由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)約談納稅人”?？梢钥闯黾s談應(yīng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管過程中，對納稅人的納稅申報(bào)存在疑義時(shí)，預(yù)先約請納稅人到指定地點(diǎn)所進(jìn)行的談話。但是《征管法》及其他行政法規(guī)中沒有對約談的規(guī)定，這使得約談的法律地位難以確定，稅務(wù)約談的剛性無從體現(xiàn)。②調(diào)查核實(shí)缺少法律程序。《納稅評估管理辦法(試行)》第20條規(guī)定：“對評估分析和稅務(wù)約談中發(fā)現(xiàn)的必須到生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場了解情況、審核賬目憑證的，應(yīng)經(jīng)所在稅源管理部門批準(zhǔn)，由稅收管理員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)?！边@其中稅務(wù)管理部門該依什么程序、如何進(jìn)行調(diào)查核實(shí)沒有明確規(guī)定。當(dāng)前納稅評估工作沒有稅收執(zhí)法行為的約束力，僅僅是對納稅人有關(guān)涉稅情況進(jìn)行分析，它不能使用稽查實(shí)施中所使用的規(guī)范性稽查文書。因此當(dāng)遇有疑問，而約談?dòng)植荒苷f明問題時(shí)，調(diào)查核實(shí)成為評估中重要的一環(huán)。而《征管法》第59條規(guī)定：“未出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書的，被檢查人有權(quán)拒絕檢查?！庇纱丝梢?，評估中的調(diào)查核實(shí)缺少法律程序。③評估結(jié)果處理缺少法律依據(jù)?！都{稅評估管理辦法(試行)》中規(guī)定，對于納稅人自行查補(bǔ)申報(bào)的稅款，納稅評估對此可以不予處罰，但《征管法》第63條規(guī)定申報(bào)不實(shí)屬偷稅行為，應(yīng)當(dāng)處以罰款。因此，納稅評估中關(guān)于補(bǔ)稅不處罰的法律法規(guī)依據(jù)不足。第四、評估報(bào)告及底稿的法律效力不足。《納稅評估管理辦法(試行)》第22條規(guī)定：“對納稅評估工作中發(fā)現(xiàn)的問題要做出評估分析報(bào)告，并將評估工作內(nèi)容、過程、證據(jù)、依據(jù)和結(jié)論等記入納稅評估工作底稿。納稅評估分析報(bào)告和納稅評估工作底稿是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部資料，不發(fā)納稅人，不作為行政復(fù)議和訴訟依據(jù)?！边@條規(guī)定在操作中處于兩難境地：評估報(bào)告不發(fā)納稅人，其就不具備法律效力，稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有依據(jù)和證據(jù)來要求納稅人整改和補(bǔ)正；評估報(bào)告及底稿不作為行政復(fù)議和訴訟的依據(jù)違背了《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)《行政訴訟法》第11條第8款規(guī)定，只要行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的均屬于人民法院的受案范圍。如果納稅人認(rèn)為納稅評估報(bào)告侵犯了其合法權(quán)益就可以提起行政訴訟，而稅務(wù)機(jī)關(guān)所能拿出的證據(jù)只能是評估報(bào)告和評估底稿，這使得評估工作在涉訟案件中處于非常尷尬的境地。

③評估結(jié)論隱藏執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。納稅評估的目的就是對納稅人相關(guān)情況的完整性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行審核、分析和評定，但是在實(shí)際操作中，作為一種內(nèi)部的書面邏輯稽核的納稅評估方式還不足以發(fā)現(xiàn)納稅人可能存在的做假賬和賬外賬情況，即使評估后發(fā)現(xiàn)了問題，也不能完全說明納稅人最終導(dǎo)致虛假申報(bào)的全部問題。從這個(gè)意義上說，稅務(wù)機(jī)關(guān)是很難掌握納稅評估所必需的評判標(biāo)準(zhǔn)的，而目前稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)的納稅情況的評估結(jié)論只能在“真實(shí)、準(zhǔn)確的”和“不真實(shí)、不準(zhǔn)確的”中選擇，特別是當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)做出“經(jīng)評估企業(yè)納稅情況是真實(shí)的和準(zhǔn)確的”結(jié)論時(shí)，由于實(shí)際上稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有十足把握證明納稅人的申報(bào)是真實(shí)準(zhǔn)確的，這樣的結(jié)論可能會(huì)給今后的工作帶來隱患和風(fēng)險(xiǎn)。

④評估指標(biāo)存有一定的局限性。現(xiàn)行的納稅評估體系是通過確定行業(yè)內(nèi)平均值來進(jìn)行測算的，行業(yè)峰值是指同行業(yè)、或類似行業(yè)在同一時(shí)期、同一地域，在相同或類似的生產(chǎn)經(jīng)營條件下，符合正常的市場公平交易原則的所有各類指標(biāo)，如：毛利率、利潤率、稅負(fù)率等等，行業(yè)峰值也就是企業(yè)的正常值。納稅評估是根據(jù)評估指標(biāo)的測算結(jié)果與行業(yè)峰值進(jìn)行比較，比較結(jié)果如在合理的變動(dòng)范圍內(nèi)的，就被認(rèn)為真實(shí)、有效。而實(shí)際上，行業(yè)峰值是一個(gè)變動(dòng)值，它受多方面因素的影響。以零售行業(yè)為例，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的國家標(biāo)準(zhǔn)，零售業(yè)下屬有9個(gè)中類、45個(gè)小類，如果粗放地以幾個(gè)行業(yè)小類為代表，對其他行業(yè)小類就難以適用，如果要涵蓋所有行業(yè)小類，進(jìn)行指標(biāo)的調(diào)查分析測算，就是一項(xiàng)巨大的工程，測算分析、維護(hù)調(diào)整的難度可想而知。事實(shí)上，經(jīng)納稅評估測算形成的評估指標(biāo)具有一定的局限性，它并不能真正反映一個(gè)企業(yè)的納稅申報(bào)是否真實(shí)，它也應(yīng)該是個(gè)可變值。

⑤人機(jī)結(jié)合方面還銜接的不夠順暢。當(dāng)前納稅評估工作還沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的信息化，仍停留在手工和紙質(zhì)階段，對計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等高科技手段依托不足，數(shù)據(jù)應(yīng)用水平不夠，現(xiàn)有大量數(shù)據(jù)挖掘利用不夠深入，應(yīng)用水平不高，未能對已占有的數(shù)據(jù)進(jìn)行充分共享、統(tǒng)計(jì)、分析，人機(jī)結(jié)合不夠，人工評估費(fèi)時(shí)費(fèi)力，效率較低。

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