摘要 當(dāng)前，行政投訴呈現(xiàn)出顯著的特點，并面臨較多困境。鑒于我國處于轉(zhuǎn)型期政治、經(jīng)濟(jì)、文化存在大量不確定的背景，以及行政投訴總量居高不下的事實，管理路徑是更適合當(dāng)前解決行政投訴的方式。

關(guān)鍵詞 行政投訴；法律路徑；管理路徑；政治路徑

中圖分類號 D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-1962(2009)05-0030-03

行政投訴主要是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)(包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織或委托性組織)及其工作人員的作為或不作為侵犯了自己的合法權(quán)益，或者有其他不合法或不合理的行為時，向有關(guān)組織反映情況，請求予以處理的行為。處理好行政投訴工作一直被當(dāng)作社會穩(wěn)定的減壓閥，被提上塑造行政部門形象、營造經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、構(gòu)建和諧社會的高度。實際上，我國構(gòu)建行政投訴制度僅僅是近幾年的事情。鑒于我國的糾紛呈現(xiàn)出非訴訟的告狀式特點，且行政投訴面臨較多的現(xiàn)實困境，勾勒我國行政投訴的實踐發(fā)展，探索適合我國國情的行政投訴解決方式，有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前行政投訴的特點

對于政府而言，行政投訴不僅是工作方向的孵化器，而且也是執(zhí)法工作好壞的晴雨表和社會矛盾的減震器。處理不好，就會導(dǎo)致小矛盾變成大矛盾，簡單問題化成復(fù)雜問題。就當(dāng)前來講，行政投訴的特點主要是：

首先，行政投訴當(dāng)事人主要是個人而不是組織或單位，而且主要是社會弱勢群體。雖然社會中發(fā)生的各種行政投訴不僅限于公民個人，還有機(jī)關(guān)的、法人的和其他組織的，但是，后者提起的投訴較容易解決，即使解決不了，也大多在法律規(guī)定的途徑中和范圍內(nèi)進(jìn)行。在個人為主的行政投訴當(dāng)中，這些個人多是社會的弱勢群體，他們的經(jīng)濟(jì)收入不高，社會地位不高，文化水平也不高。這些人群缺乏財富、權(quán)力、關(guān)系、社會集團(tuán)等優(yōu)勢，更多的是依靠個人堅持不懈的申訴上訪來達(dá)到目的?，F(xiàn)實中侵權(quán)部門趾高氣揚與百姓忍氣吞聲案例已屢見不鮮。人們采取沉默的方式來消極對待自己被侵權(quán)的現(xiàn)象，其中重要的原因就是維權(quán)成本太高，以至于一些媒體將這種維權(quán)命名為“中國式維權(quán)”，這已成為構(gòu)建和諧社會的巨大隱患。

其次，非制度化的告狀式投訴是目前行政投訴的一個特點。目前的行政投訴中心一般要求投訴人通過來電、來信、傳真、網(wǎng)上等形式進(jìn)行投訴，并要求留實名。沒有達(dá)到要求的一般不予受理。例如北京行政投訴中心成立三年來，共接到群眾投訴20449件次，受理4896件次。不到四分之一。除了按照法律和制度規(guī)定的程序解決以外，那些大量的行政投訴只有通過法律和制度之外的方式來解決了，使行政投訴呈現(xiàn)出非制度化的告狀式特點。造成這個現(xiàn)象的原因是多方面的，或是因為法定途徑成本太高，或是因為法定途徑不能有效解決問題，或是因為對法定途徑不信任，或是因為信人信權(quán)不信法，或者是各種因素兼而有之等。(滕亞為：《試析當(dāng)前糾紛特點與完善糾紛解決機(jī)制》，載《中國行政管理》2006年第1期)

最后，制度性投訴與人為性投訴并存。改革開放以來，人們對自身利益訴求開始覺醒，道德人格結(jié)構(gòu)發(fā)生裂變，價值一元逐漸向多元轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代社會制度逐漸建立。實際上，這是歷史發(fā)展的必然。從好處來講，正如在談到英國在印度統(tǒng)治中所造成的后果時，馬克思所言：“從純粹的人的感情上來說，親眼看見這無數(shù)勤勞的宗法制的和平社會組織崩潰、瓦解、被投入苦海，親眼看到它們的成員既喪失自己的古老形式的文明又喪失祖?zhèn)鞯闹\生手段，是會感到悲傷的；但是我們不應(yīng)該忘記：這些田園風(fēng)味的農(nóng)村公社不管初看起來怎樣無害于人，卻始終是東方專制制度的牢固基礎(chǔ)；它們使人的頭腦局限在極小的范圍內(nèi)，成為迷信的馴服工具，成為傳統(tǒng)規(guī)則的奴隸，表現(xiàn)不出任何偉大和任何歷史首創(chuàng)精神?！?《馬克思恩格斯選集》(第二卷)，人民出版社1970年版，第67頁)從壞處來說，在這種變化過程中，有些群體的利益得到了增強(qiáng)，有些群體的利益受到了損失，當(dāng)這種損失達(dá)到一定程度以后，糾紛和投訴就會發(fā)生。這類糾紛和投訴具有制度性的特征，涉及的人數(shù)眾多，利益廣泛，敏感性強(qiáng)。人為性投訴則主要是與行政權(quán)力主體違法、違規(guī)和不作為有關(guān)。

二、行政投訴的現(xiàn)實困境

(一)行政投訴自身目的與手段背離的困境。

學(xué)理上行政投訴有三種路徑：法律路徑、管理路徑和政治路徑。一定程度上，行政投訴的法律路徑是目的，管理路徑是手段。然而，實際情況卻往往相反，很多的行政投訴都消弭于復(fù)雜的行政管理程序中石沉大海，或受理部門認(rèn)為行政投訴首要目的在于促進(jìn)政府的績效。眾所周知，正確理解行政投訴的目的，是把握行政投訴的本質(zhì)，保證行政投訴制度順利發(fā)展的重大問題。我們主張，中國行政投訴的首要目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，其理由主要在于：一方面，中國本身具有極深厚的官本位傳統(tǒng)，為實現(xiàn)“民告官”的真正意義上的對等，保護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益符合民主憲政的要求。另一方面，行政職權(quán)的特殊性決定了行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)無需通過行政投訴加以維護(hù)。在行政管理中，行政機(jī)關(guān)享有實現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，行政機(jī)關(guān)依靠自身的力量即可強(qiáng)制行政相對人接受行政管理，無需借助行政投訴來實現(xiàn)其所代表的國家意志。行政投訴這種對等式的政治模式，不僅標(biāo)志著民主憲政的發(fā)展，同樣也是中國行政史上的一塊重要的里程碑。因為行政投訴在一定程度上把民主憲政的基本理念——人道政府(人民主權(quán)、人權(quán)保障)、有限政府(權(quán)力受法律限制)、責(zé)任政府(為自己的行為承擔(dān)政治、法律、行政責(zé)任)——付諸了實施，使中國人改變了關(guān)于權(quán)力的思維，逐漸摒棄“官本位”的傳統(tǒng)觀念并認(rèn)識其危害，因此，行政投訴制度建構(gòu)的最根本意義即在于代表了或催促著憲政文化在中國的成長。

(二)行政投訴多頭主體的困境。

考察中國的行政投訴制度，我們可以自豪地認(rèn)為已經(jīng)建立了完善的行政投訴網(wǎng)絡(luò)，但也不能不承認(rèn)還存在諸多問題。其一，信訪機(jī)關(guān)接納了很多的投訴，卻因工作程序和方法問題，致使投訴最后不得而終。在我國各級政府都有關(guān)于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績掛鉤。這樣的制度性后果就是地方政府為了息訪，為了不被追究，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪投訴案件。其二，紀(jì)檢監(jiān)察部門注重事后監(jiān)督，關(guān)注大案要案，缺少事前監(jiān)督，忽略防微杜漸。而且，這種內(nèi)部監(jiān)督因利益關(guān)聯(lián)而失去真正意義上的公正公平。其三，審計制度掀起的風(fēng)暴，可以看作是勝利的奏鳴曲，但還是停留在揭露之上，就事情的解決處理情況缺少繼續(xù)跟進(jìn)，承接審計的審判，要么遲遲不來，要么難以服眾，每年的審計報告近似于審丑報告。在一些問題上出現(xiàn)了“屢審屢犯”的現(xiàn)象。其四，從權(quán)力監(jiān)督體制來看，人大、政協(xié)的監(jiān)督，形同虛設(shè)，權(quán)力的剛性運用和行為模式還有探索的空間。

(三)行政投訴處理的效率與公平的困境。

自行政投訴制度建立以來，貫穿于其發(fā)展全程的是效率與公平之爭，在處理環(huán)節(jié)尤為明顯。效率與公平圍繞著行政投訴話語主導(dǎo)權(quán)的競爭促進(jìn)了行政投訴的發(fā)展和完善。其實，效率與公平的宗旨都在于追求增進(jìn)公共利益和實現(xiàn)政府的善治，只是在實現(xiàn)宗旨的理念和方法上出現(xiàn)了分歧。拋開學(xué)理上的爭辯，行政投訴實踐中的效率與公平一直難以協(xié)調(diào)好。比如青島市2005年行政效能投訴受理機(jī)構(gòu)共收到投訴8804件，受理1421件；2006年，全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共受理群眾對行政不作為、亂作為等問題的投訴109821件，查處21818件。一方面，衡量一個行政投訴制度的成功不是以其作用越來越強(qiáng)，處理投訴的案件越來越多，處理投訴案件的性質(zhì)越來越嚴(yán)重為標(biāo)準(zhǔn)，而是“這個制度在自己職能范圍內(nèi)和時間維度上，所有的相關(guān)人士達(dá)到廣泛認(rèn)同，化作內(nèi)心世界的滿意和忠誠，成為行動約束和警醒的道德門檻，從而使它在各自權(quán)利意志自由表達(dá)的基礎(chǔ)上，接受投訴的范圍越來越大，投訴的數(shù)量越來越少，投訴問題的嚴(yán)重性越來越輕，達(dá)到雙方滿意，真正實現(xiàn)投訴的最終目的。”(張孝廷：《香港行政申訴制度研究及對我國大陸行政監(jiān)督制度的“泛考驗”》，《湖北社會科學(xué)》，2007年，第3期)另一方面，在既有的行政投訴數(shù)量上，我們認(rèn)為行政投訴處理績效是該制度合法性以及取得成功的充分條件。一旦行政投訴處理績效低于某一臨界點，其可信度將會受到挑戰(zhàn)。

三、破解行政投訴迷局的思路

學(xué)理上行政投訴有三種路徑，破解行政投訴的迷局就可以從這三個方面人手。就方法、程序和組織而言，法律路徑提供了行政投訴解決的有力保障。特別是法律路徑不僅強(qiáng)調(diào)程序上的公平，也強(qiáng)調(diào)結(jié)果上的公平，代表了行政投訴未來的發(fā)展方向。因此，有些學(xué)者建議對投訴的受理者、范圍、處理等進(jìn)行規(guī)范化和法律化的構(gòu)想。另外，中國是個“講政治”的國家，政治路徑最大的益處在于將行政投訴置于更為寬廣的國際背景和更寬泛的民主憲政理論的框架中考察。然而，鑒于中國處于轉(zhuǎn)型期政治、經(jīng)濟(jì)、文化存在大量不確定的背景，以及行政投訴總量居高不下的事實，本文認(rèn)為管理路徑更適合當(dāng)前解決行政投訴。以下是我們的思路：

(一)首要的是將行政投訴進(jìn)行分類。

按照定義，行政投訴是因行政人員的作為或不作為存在不合理或不合法之處而引發(fā)的，事實上，行政管理工作千頭萬緒，用作為和不作為很難概括出錯綜復(fù)雜的行政管理工作。學(xué)者在對投訴進(jìn)行分類的無限想像空間中做出大量的嘗試，然而，其結(jié)果不是高度抽象就是過于詳盡地描述特定行政工作的個別特征。我們不得不得出這樣的結(jié)論，在這些分類中，沒有一種是窮盡且互相排斥的。分類學(xué)的要旨是根據(jù)兩個或多個變量的屬性來對觀察對象進(jìn)行分類，然而實際上，現(xiàn)實中對行政投訴的分類絕大多數(shù)是列舉式的，這在一些行政投訴中心的網(wǎng)站受理范圍中可以看出。而且，其投訴事項與法律邊界的區(qū)別非常模糊。其中原因至少有二：其一，投訴事件自身的豐富內(nèi)涵呈現(xiàn)出不同類別屬性的相互交叉性，以至于分類時僅僅是象征性的或經(jīng)驗式的將其歸于某類；其二，投訴事件在政治、法律和行政管理類別之間存在一個“灰色領(lǐng)域”，這一領(lǐng)域到底從屬于哪個類別則是一個棘手的問題。因此，必須通過大量的資料進(jìn)行統(tǒng)計分析，判斷行政投訴案件發(fā)生的集中趨勢是什么，并進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆诸?，為處理行政投訴工作奠定基礎(chǔ)。

(二)對行政投訴主體職能進(jìn)行整合。

行政投訴主體之間的權(quán)力制衡、信息對稱和利益訴求分別構(gòu)成了行政投訴機(jī)制的能力要件、知識要件和動力要件。首先，行政投訴受理主體的獨立性是處理有效性的根本保障，因為權(quán)力本身是一種強(qiáng)制性的力量，如果行政投訴受理主體失去應(yīng)有的獨立性，對權(quán)力的制約缺乏強(qiáng)制性，那么對權(quán)力機(jī)關(guān)和官員的監(jiān)督和處理就會軟弱無力，甚至使投訴受理主體成為權(quán)力的附庸。其次，對涉及行政投訴受理和處理的主體，包括信訪機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)，以及諸如審計署、統(tǒng)計局等支撐部門的功能進(jìn)行整合。這種職能定位須確立在空間向度、目標(biāo)向度、價值向度和結(jié)構(gòu)向度之上。而且，每個行政投訴受理和處理的組織結(jié)構(gòu)必須真正解決關(guān)系向度問題，防止扯皮和相互推諉，以方便當(dāng)事人投訴。

(三)綜合運用多元化手段。

利益和沖突的多元化，社會主體之間關(guān)系的復(fù)雜化。社會主體在價值觀和自身定位上的多元化，決定了我們的行政投訴解決手段也應(yīng)當(dāng)是多樣化的。投訴案件的辦理相對于接受單位而言一般分為自辦、轉(zhuǎn)辦和暫存。對于自辦的，通常是先指定主辦人，由主辦人提出調(diào)查方案。通過談話、詢問、查閱相關(guān)資料等方式進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查完結(jié)后經(jīng)辦公會集體研究形成處理意見。事實上，我們完全可以通過合理分類來簡化辦理流程和縮短辦理時間。首先，可以發(fā)揮各類群眾團(tuán)體、協(xié)會組織、行業(yè)組織的積極作用，通過和解協(xié)商的手段，避免沖突升級和擴(kuò)大，化解糾紛。其次，發(fā)揮行政調(diào)解、裁決應(yīng)有的功能，可以借鑒成立英國行政裁判所那樣的專業(yè)化和相對獨立的裁決機(jī)構(gòu)，及時便捷地裁決糾紛，化解矛盾。當(dāng)然，訴訟的手段也是選擇之一，它是最后的屏障，具有正統(tǒng)性和權(quán)威性。

實際上，與其他一些發(fā)達(dá)國家相比，與行政投訴自身的要求相比，中國行政投訴建設(shè)還有一定差距：一方面，無論在技術(shù)上還是工作力度上，工作做得還不夠細(xì)。另一方面，在共享機(jī)制方面尚不完善。不僅要建立部門間信息共享機(jī)制，還要實現(xiàn)公民服務(wù)體系共享，關(guān)鍵是要把自身體系與合作體系融合在一起，形成可持續(xù)發(fā)展、兼顧各方利益的長效機(jī)制，推動社會的和諧發(fā)展。

(作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)；廣東省紀(jì)委；廣東省人事廳)

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