[摘要]在世界各國致力于保護環(huán)境的大環(huán)境背景下和當(dāng)前我國嚴峻的環(huán)境污染狀況下，“兩型社會”的提出對于如何從法律制度上進行培育有了新的命題。而環(huán)保非政府組織在促進“兩型社會”的建設(shè)中有著獨特性價值。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保非政府組織；“兩型社會”；公眾參與

中圖分類號：D73／77 文獻標識碼：A 文章編號：1009-8283(2009)04-0275-02

1 “兩型社會”的概念及提出的背景

1.1 “兩型社會”的概念

“兩型社會”，指的是“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。資源節(jié)約型社會，是指整個社會經(jīng)濟建立在節(jié)約資源的基礎(chǔ)上，建設(shè)節(jié)約型社會的核心是節(jié)約資源。環(huán)境友好型社會，是指一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

十七大報告指出，“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭?！边@是黨代會報告中首次提到“生態(tài)文明”理念，報告并把以建設(shè)節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式為核心的生態(tài)文明作為小康社會目標的新要求之一。對“綠色”發(fā)展路線——建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的強調(diào)，將有利于著力解決中國發(fā)展新階段面臨的突出的資源環(huán)境問題。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會不是一般意義上的保護資源、節(jié)約資源，而是應(yīng)堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展。

1.2 “兩型社會”提出的背景

1 我國能源資源相對短缺，對外依存度高。我國是能源資源相對短缺的國家，能源資源人均擁有量大大低于世界平均水平。如水資源人均只有2151立方米(2005年數(shù)據(jù))，相當(dāng)于世界平均水平的1／4，石油、天然氣人均剩余可采儲量僅為世界平均水平的7.7％和7.1％，煤炭只有世界平均水平的586％。我國能源資源儲量不高，而且資源利用效率低。2006年，我國GDP占世界GDP總量的5.5％，但是消耗的能源占全世界的15％，消耗的鋼材占全世界的30％，消耗的水泥占全世界的54％。多年來能源資源的過度消耗使我國能源資源日益短缺，越來越依賴進口，致使主要礦產(chǎn)品對外依存度，從1990年的5％提高到現(xiàn)在的50％左右。

2 能源環(huán)境壓力巨大，能源利用率低，環(huán)境生態(tài)惡化。2003年以來我國連續(xù)四年GDP兩位數(shù)的增長，主要是靠粗放擴張實現(xiàn)的，這幾年能源消費量大幅度增加，能源消費增長率高于GDP增長率。我國能源利用效率只有33％，比國際先進水平低10個百分點左右，進入新世紀以后，我國主要污染物排放總量不但沒有減少，反而還在上升。二氧化硫排放量居世界第一位，2006年比2001年上升33.2％；二氧化碳排放量也在增加，已占世界的14％，成為僅次于美國的第二大排放國。在生態(tài)方面，情況也不容樂觀。2005年初，瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇公布的“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”評價，在全球144個國家和地區(qū)排序中，中國位居第133位。2006年我國七大水系的408個水質(zhì)監(jiān)測斷面中只有46％的斷面滿足國家地表水Ⅲ類標準，其余均為Ⅳ類及以上。

3 公眾環(huán)境保護意識欠缺，參與程度低。據(jù)1998年國家環(huán)?？偩趾徒逃柯?lián)合進行的我國首次范圍最廣、樣本量最大的一次全國規(guī)模公眾環(huán)境意識調(diào)查顯示，公眾的環(huán)境道德意識較弱，其中城市居民的環(huán)境道德水平高于農(nóng)村居民；公眾參與環(huán)?；顒拥目傮w水平較低，公眾對人與自然關(guān)系的看法，1／3的人持模糊認識，相當(dāng)部分的公眾持有不符合環(huán)保觀念的自然觀；公眾在環(huán)境意識中具有很強的“依賴政府型”，在對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護關(guān)系的認識上，公眾更傾向于在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展過程中，經(jīng)濟建設(shè)重于環(huán)境保護。除此之外，中國幾千年傳統(tǒng)文化的巨大影響使得我國公眾的環(huán)境權(quán)利意識和法律意識比較淡漠，認為環(huán)境問題是屬于國家機關(guān)的管轄范圍，和公民個人沒有多大關(guān)系，即使個人的環(huán)境權(quán)益受損時，也本著“以和為貴”的思想處理問題，息事寧人?？傮w來看，我國公眾環(huán)境保護意識總體水平偏低，并直接導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護活動的程度不高。

2 我國環(huán)保非政府組織的窘狀

作為國內(nèi)民間組織的“老大哥”，“自然之友”十幾年的發(fā)展歷程基本上是中國草根環(huán)保組織發(fā)展歷程的縮影。雖有梁從誡、楊東平等著名學(xué)者作為發(fā)起人，但1993年11月“自然之友”第一次注冊申請仍未獲批準。1994年3月31日，經(jīng)文化部辦公廳同意，“自然之友”才以“中國文化書院·綠色文化分院”的名義在民政部社團司注冊成立。

很多民間環(huán)保組織在注冊時都經(jīng)歷過這樣那樣的波折。北京地球村在很長一段時間里只能以公司名義運作，直到2004年才在北京郊區(qū)注冊為“民辦非企業(yè)”機構(gòu)。還有很多民間組織根本無法注冊。

我國現(xiàn)行的政策規(guī)定，民間組織必須到民政部門登記注冊方可開展活動。但要在民政部門注冊需要滿足一些條件，例如所有民間組織都必須找到一家愿意接收自己的主管單位；如果一地已經(jīng)存在業(yè)務(wù)范圍類似的社會團體或民辦非企業(yè)單位，那么民政部門一般不再接受注冊新的組織。

嚴格的政策管理規(guī)定使得注冊成了很多民間組織最頭疼的一個問題。調(diào)查顯示，民間環(huán)保組織中只有29.5％在民政部門登記注冊(注冊為社會團體或民辦非企業(yè))。10.7％的組織以公司的名義在工商部門注冊，9.8％的組織掛靠在機關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部，3.6％的組織注冊為二級社團。

逾7成環(huán)保非政府組織無固定經(jīng)費來源，6成無專用辦公室，其中民間自發(fā)組織和學(xué)生環(huán)保社團中擁有固定經(jīng)費來源僅為2成左右。去年，81.5％的環(huán)保NGO籌集的經(jīng)費在5萬元以下。由于經(jīng)費不足，96％的全職人員薪酬在當(dāng)?shù)貙僦械仁杖胍韵滤剑?成多的金職人員不領(lǐng)薪酬，超過一半的全職人員沒有任何福利保障。

環(huán)保民間組織還面臨著缺乏合格人才、缺少準確信息、避免敏感和吸取資助等困難。

雖然環(huán)保民間組織在成立和發(fā)展過程中還面臨一些限制和困難，但是他們?nèi)栽谂ψ鲋恍┝λ芗暗墓ぷ?。調(diào)查顯示，九成多(92.0％)的環(huán)保民間組織曾開展過環(huán)境教育、環(huán)境知識宣傳等活動。

3 發(fā)揮環(huán)境非政府組織在“兩型社會”建設(shè)中的作用

建設(shè)“兩型”社會，要加強制度能力建設(shè)。所謂制度能力是一個社會有效實施法律、規(guī)定或政策的能力，制度能力是推行資源和環(huán)境政策的保障。現(xiàn)代社會是法制社會，一切社會現(xiàn)象要想獲得持久的生命力和擁有廣泛的影響都必須依靠法律制度的建設(shè)和完善，公眾對環(huán)境保護的參與也不例外。非政府組織作為重要的公民表達自己意愿的社團性利益集團，是一種有力的公眾參與模式。他們憑借強大的組織實力，廣泛的民眾參與和有力的法律保障，不僅監(jiān)督企業(yè)的排污、治污行為，還可能影響環(huán)境立法。因而，為保護環(huán)境，充分發(fā)揮公眾參與制度的作用，應(yīng)當(dāng)積極推進非政府組織的發(fā)展與完善。作為公眾參與的一種組織形式，非政府組織作用的發(fā)揮需要政府、社會和其自身共同創(chuàng)造法律支持環(huán)境。從國家或政府的角度來看，首先需要國家立法對環(huán)境保護組織的設(shè)立與登記創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境。環(huán)境保護組織是一種純粹的公益性社會團體。并不象其他社會團體，如私營企業(yè)家協(xié)會、消費者協(xié)會等以維護特定的階層和群體的利益為目標，它是以維護公益利益“環(huán)境質(zhì)量”與“生態(tài)環(huán)境”的改善為目標，與“私”的成份距離較遠，因而對環(huán)境保護組織的成立可以規(guī)定較為寬松的成立條件，譬如在經(jīng)費的額度方面、人員的數(shù)量要求方面均可以進一步放寬。同時國家應(yīng)當(dāng)取消成立環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)經(jīng)過業(yè)務(wù)主管部門審查的規(guī)定，以利于促進環(huán)境保護組織的生成和發(fā)展。

其次，進一步完善公眾參與的相關(guān)立法，給公眾參與提供具體的、可操作的程序性規(guī)定。譬如，環(huán)境影響評價的相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)對公眾參與環(huán)境影響評價的“參與者”、參與方式、參與程序、參與的保障以及參與的前提條件——環(huán)境信息公開等實體與程序問題加以明確規(guī)定，以保障公眾對政府決策的參與和事前監(jiān)督作用。同時，應(yīng)當(dāng)建立對非政府組織意見的信息回饋機制。在這方面，我國《立法法》和《環(huán)境影響評價法》都沒有進行相關(guān)的規(guī)定。因此建議我國應(yīng)當(dāng)適時修改相關(guān)立法，建立對公眾意見特別是非政府組織意見的回饋機制，以提高公眾參與的積極性和化解矛盾與糾紛。

從環(huán)保非政府組織自身來說，應(yīng)積極影響和參與國家立法的制定。我國《立法法》第34條和第58條對公眾參與國家法律和行政法規(guī)的制定進行了明確規(guī)定，鼓勵公眾參與立法已經(jīng)成為國家立法的基本原則。但相對而言，國家立法有可能會對國家宏觀的環(huán)境利益產(chǎn)生影響，而較少直接影響公眾利益，在這種情況下，公眾“搭便車”的心態(tài)會更強，個體參與的積極性不高。因而就需要非政府組織積極參與，對國家立法可能給環(huán)境帶來的影響進行分析，并對國家立法提出科學(xué)與合理的建議，避免因國家立法給環(huán)境帶來不利影響，并防止發(fā)生在“搭便車”心態(tài)下產(chǎn)生的“參與真空”。雖然2005年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會在征集了400多萬條公眾意見和若干專家意見的基礎(chǔ)上完成了《中國公眾對編制國家“十一五”環(huán)保規(guī)劃意見、建議書》，遞交到國家環(huán)?？偩?。但許多環(huán)保非政府組織并未影響和參與過國家立法的制定

另外，積極參與對行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，維護公民的環(huán)境權(quán)益，推動我國環(huán)境公益訴訟制度的建立。我國雖然已發(fā)生過若干起公眾監(jiān)督行政執(zhí)法，也發(fā)生過若干起公眾維護公共環(huán)境利益的訴訟，但均未見有關(guān)環(huán)保組織參與的事例。環(huán)境保護組織在監(jiān)督行政部門和企業(yè)遵守環(huán)境法方面應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)幕顒涌臻g，而這也應(yīng)當(dāng)是環(huán)保組織發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域。而由于長期以來，我國尚未建立“公益訴訟”這樣一種制度，導(dǎo)致了公眾的環(huán)境權(quán)益無法得到有效維護。國外實踐證明，公益訴訟是公眾參與環(huán)保、實現(xiàn)真正參與的有效途徑，建立公益訴訟，發(fā)動社會團體、公眾組織參與訴訟，不僅監(jiān)督了司法、執(zhí)法，而且也提高了公眾環(huán)境意識。

尤為注意的是要積極參與環(huán)境管理制度的實施。除了對環(huán)境影響評價的參與以外，應(yīng)當(dāng)積極參與環(huán)境標準制度、環(huán)境標志制度、清潔生產(chǎn)制度等環(huán)境監(jiān)督管理制度的制訂和實施。因為環(huán)境標準和環(huán)境標志的使用、清潔生產(chǎn)方式的采用并不是強制的，而企業(yè)是否申請，一方面取決于企業(yè)的技術(shù)、設(shè)備和工藝，而另一方面也與其對這些制度的認識有關(guān)。但事實上，環(huán)境管理體系認證和綠色標志認證的獲得以及是否采用清潔的生產(chǎn)方式對企業(yè)占領(lǐng)國際、國內(nèi)市場是至關(guān)重要的。在這些制度的實施中，環(huán)保組織可以利用現(xiàn)有立法發(fā)揮積極作用，如開展對企業(yè)的環(huán)境管理體系、環(huán)境標志制度和清潔生產(chǎn)制度相關(guān)立法的宣傳，鼓勵企業(yè)進行相關(guān)認證，采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，并對企業(yè)之間的經(jīng)驗交流提供平臺等。

最后，從社會的角度看，環(huán)境非政府組織還應(yīng)該加強環(huán)境保護的宣傳和教育。環(huán)境品質(zhì)的維護和提高，取決于人民的文化水準以及人的管理政治經(jīng)濟的能力。環(huán)境保護團體通過實施環(huán)境教育，一方面提高廣大民眾的環(huán)保意識，增加政府官員和公眾對環(huán)保組織的理解、支持和關(guān)心，積極參加環(huán)境保護組織，以壯大環(huán)保組織的規(guī)模和數(shù)量，積極捐助環(huán)保組織，使其獲得資金上的支持，并積極參與組織活動，給予行動上的支持；另一方面，提高環(huán)保組織成員的自治能力和水平，加強自律與自我約束。

環(huán)保民間組織在我國環(huán)境保護歷程中，發(fā)揮了積極作用，主要表現(xiàn)在倡導(dǎo)環(huán)境保護，提高全社會環(huán)境意識；開展社會監(jiān)督，為國家環(huán)境事業(yè)建言獻策；扶貧解困，推動發(fā)展綠色經(jīng)濟；關(guān)注弱勢群體，維護社會公眾的環(huán)境權(quán)益；保護生物多樣性，為子孫后代留下更大的發(fā)展空間。

4 結(jié)語

只有轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、設(shè)計出各種有利于生態(tài)友好的法律制度。并借助強大的制度能力推行下去，才能使人們正確感受到資源和環(huán)境的稀缺性，越來越多地用人力資本替代自然資本來創(chuàng)造產(chǎn)值和效用，形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展方式，引導(dǎo)可持續(xù)消費，推進生態(tài)文明建設(shè)。