[摘要]隨著我國(guó)進(jìn)入城市化加快發(fā)展階段，土地稀缺程度不斷增加，在此過(guò)程中，土地價(jià)值呈現(xiàn)普遍上升趨勢(shì)。土地用途管制制度是世界上許多國(guó)家和地區(qū)普遍采用的有效的管理土地的方式。本文通過(guò)分析世界上典型國(guó)家的土地用途管制制度和土地增值之間的關(guān)系，為使我國(guó)的土地用途管制和土地增值之間的不利影響降至最低，對(duì)我國(guó)的土地用途管制制度的完善提出了建議。

[關(guān)鍵詞]土地用途管制：土地增值；影響

中圖分類號(hào)：F32.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-8283(2009)04-0266-02

1 引言

自上世紀(jì)八十年代末以來(lái)，我國(guó)城市土地使用制度經(jīng)歷了一場(chǎng)深刻變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的劃撥土地使用制度，已逐漸被適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有償、有限期、有流動(dòng)的有償土地使用制度所取代。在這個(gè)過(guò)程中土地價(jià)值逐步得到體現(xiàn)，土地價(jià)格體系逐步形成。

在我國(guó)快速城市化和土地市場(chǎng)體系完善的過(guò)程中，一個(gè)突出的現(xiàn)象就是城市內(nèi)部及其擴(kuò)展區(qū)域的土地價(jià)值呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

土地用途管制制度是目前被世界上許多國(guó)家普遍采用的行之有效的管理土地的基本方法和手段，在國(guó)外也被稱作“土地使用分區(qū)管制制度”、“土地規(guī)劃許可制”、“建設(shè)開發(fā)許可制”。雖然使用的名稱不一，但是其內(nèi)容和手段大致相同。即國(guó)家采用科學(xué)方法規(guī)劃土地用途，將轄區(qū)內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，對(duì)使用區(qū)內(nèi)的土地逐塊確定用途，并依法對(duì)土地用途的改變實(shí)行管制，使有限的土地資源最大最合理地滿足人類對(duì)土地不同方向的需要。其內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：其一是指各類土地的利用方向必須按審批的土地利用總體規(guī)劃方案而定，不能隨意變更；其二是指對(duì)已經(jīng)確定了用途的土地的利用方式進(jìn)行必要的監(jiān)管。

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地供需雙方在自身利益驅(qū)使下會(huì)使有限的土地資源在經(jīng)濟(jì)上得到最有效的配置，以實(shí)現(xiàn)各自收益最大的目的。但是這種市場(chǎng)機(jī)制的行為，并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用與配置的社會(huì)效益。土地用途管制實(shí)施以后，對(duì)土地的供給和需求有明顯的影響，土地的供給量受到了限制，隨著土地需求的不斷增長(zhǎng)，土地市場(chǎng)的均衡不是依靠土地供給量的增加來(lái)達(dá)到，而是主要通過(guò)地價(jià)的升降來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，對(duì)土地用途管制制度與土地價(jià)格變化即土地增值之間關(guān)系的研究就十分必要。

2 土地增值及其形成

2.1 土地增值的定義

在研究土地價(jià)格的過(guò)程中，許多學(xué)者給出了土地增值的定義。綜合各方面的研究，可以認(rèn)為：土地增值是在土地開發(fā)利用的過(guò)程中，由于土地價(jià)格上漲而引起土地效益的提高，其實(shí)質(zhì)是土地所有者和土地使用者可以從土地價(jià)格變化中得到的增加的收益。簡(jiǎn)單地說(shuō)，土地增值就是土地利用過(guò)程中土地價(jià)值的增加值或土地價(jià)格的上漲值。

2.2 土地增值的形成

無(wú)論在土地交易還是在土地利用中，土地增值都是客觀存在的。既包括正向增值，也包括負(fù)向增值和零增值，即貶值和保值?？捎靡韵鹿竭M(jìn)行判定：

△P=P₁－P₀(1+f)

式中，△P為土地增值；P₁為土地現(xiàn)價(jià)；P₀為土地原價(jià)；f為通貨膨脹率。當(dāng)△P₀時(shí)為正向增值，土地價(jià)格增加；當(dāng)AP=0時(shí)為土地保值，土地價(jià)格不變；當(dāng)△Pπ0時(shí)為貶值，土地價(jià)格降低。

土地增值的形成主要取決于以下幾個(gè)方面：

第一是土地用途轉(zhuǎn)變導(dǎo)致增值。指同一地塊由低收益用途轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤找嬗猛緯r(shí)地價(jià)的提高。包括：將未利用地開發(fā)利用轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地或建設(shè)用地；建設(shè)用地具體用途之間的轉(zhuǎn)變等。其中最典型的是由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地所帶來(lái)的土地增值。

第二是投資性增值。包括對(duì)土地投資、改造引起的增值(在開發(fā)初期，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行的基礎(chǔ)開發(fā)如“七通一平”等開發(fā)后產(chǎn)生的增值)；或者，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)該地塊的輻射作用造成的價(jià)格增加。如城市化過(guò)程中許多城郊結(jié)合部的土地增值都是因?yàn)樵诔鞘邪l(fā)展中整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的完善，使該地區(qū)原本薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，接近城市內(nèi)部水平，導(dǎo)致土地價(jià)格上漲。

第三是城市集聚造成的土地增值。如我國(guó)“長(zhǎng)三角”、“珠三角”和京津唐地區(qū)都屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市集聚地區(qū)，也集聚了大量的產(chǎn)業(yè)，由此造成的用地需求的增加以及土地的增值。

第四是供求性增值。一方面，城市人口的增加和家庭構(gòu)成的變化需要大量土地尤其是住宅用地，城市發(fā)展也需要更多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地，形成了相對(duì)無(wú)限的需求；而另一方面，與此相對(duì)的是土地面積有限，土地供應(yīng)彈性很小，從而使地價(jià)不斷上漲。因此，為了緩解這一矛盾，土地所有者和使用者只有提高土地的集約利用程度，最終產(chǎn)生土地增值。

第五是由于政策、法律的變化造成的土地增值：如某城市，由于國(guó)家將其定位為經(jīng)濟(jì)特區(qū)或?qū)ν忾_放城市，實(shí)行一系列優(yōu)惠政策，從而引起投資的大量增加，土地大幅增值。例如自我國(guó)實(shí)行“工業(yè)用地出讓招牌掛”政策以及制定各級(jí)工業(yè)用地最低出讓底價(jià)以來(lái)，工業(yè)用地價(jià)格普遍上漲。

還有其他因素如經(jīng)濟(jì)周期的影響；一般性因素的長(zhǎng)期作用，如人口、通貨膨脹等，都會(huì)造成土地增值。

3 土地用途管制制度與土地增值的關(guān)系分析

美國(guó)是世界上實(shí)行土地用途管制較為有效的國(guó)家之一，是在地權(quán)限制難以盡收合理利用土地之效時(shí)采取的一種法律手段。經(jīng)歷多年發(fā)展，美國(guó)的土地用途管制制度在多方面取得了明顯的成效，且可行性較強(qiáng)。

根據(jù)對(duì)美國(guó)五個(gè)州(加利福尼亞州、愛達(dá)荷州、內(nèi)華達(dá)州、俄勒岡州和華盛頓州)自1982年至1997年15年間土地用途管制制度的影響的研究，結(jié)果表明：在此期間，這五個(gè)州的建設(shè)用地供應(yīng)總量平均減少了10.0％，其中，建設(shè)用地供應(yīng)量減少幅度最大的是華盛頓州(13.0％)，其次是俄勒岡州(12.6％)，然后依次是加利福尼亞州(9.5％)，愛達(dá)荷州(4.7％)，和內(nèi)華達(dá)州(2.8％)。與此對(duì)應(yīng)的是，在所選取的研究時(shí)間段內(nèi)(1982年至1997年)，各類用地價(jià)格都有不同程度的上升，其中建設(shè)用地上升幅度較大。

另一份資料則對(duì)美國(guó)46個(gè)大城市居住用地在1984年至2004年間的價(jià)格變化作了分析，結(jié)果表明，自80年代中期開始，在全國(guó)范圍內(nèi)，居住用地的價(jià)格經(jīng)歷了一個(gè)普遍上升的過(guò)程。其中，在1984年至1998年間增長(zhǎng)較為平穩(wěn)，而自1998年以后到2004年間增長(zhǎng)較快，截至2004年束，居住用地價(jià)值已經(jīng)占到房屋總價(jià)值的50％，和1984年的32％相比有了較大幅度的提高，且建筑物密度也有一定增加。究其原因，土地價(jià)格的上漲在很大程度上是由于美國(guó)自80年代開始，土地利用規(guī)劃的實(shí)行日趨完善，土地用途管制制度越來(lái)越嚴(yán)格，因此建設(shè)用地的供應(yīng)受到限制，和需求相比供給減少了，因此造成土地增值。

而佛羅里達(dá)州又是美國(guó)土地用途管制制度運(yùn)行較好的地區(qū)。該州采用自上而下的運(yùn)作方式，要求下級(jí)政府貫徹執(zhí)行，召集全州400多個(gè)縣市政府一起規(guī)劃方案，以達(dá)到通過(guò)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)管制的目標(biāo)。在對(duì)該州土地用途管制措施對(duì)地價(jià)的影響的研究中發(fā)現(xiàn)，盡管各縣市政府采用的具體的管制措施并不完全相同，但是基本上都達(dá)到了較為有效的管制土地利用的目的，同時(shí)地價(jià)普遍上漲。在2004-2006年期間，該州各縣市普遍采用的土地用途管制措施有：農(nóng)地保護(hù)政策；繳納開發(fā)或發(fā)展影響費(fèi)；對(duì)開放空間實(shí)行分區(qū)管制；設(shè)立環(huán)境保護(hù)區(qū)；劃定城市發(fā)展邊界；對(duì)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；限制建筑物年增長(zhǎng)量；對(duì)建筑物總量及容積率等具體方面的管制等。相關(guān)資料顯示：(1)從總體來(lái)看，實(shí)行較嚴(yán)格的土地用途管制措施時(shí)。土地用途管制措施與當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)格之間的相關(guān)性較強(qiáng)，且管制區(qū)內(nèi)各類土地價(jià)格呈現(xiàn)總體上升趨勢(shì)，上升幅度和同期其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅相比基本同步，盡管有少量地塊由于多種原因，其價(jià)格變化呈現(xiàn)零增值或負(fù)增值或價(jià)格大幅飆升，但所占比例很小，不能反映普遍的價(jià)格變化趨勢(shì)。(2)從具體來(lái)看，土地用途管制與土地價(jià)格之間的關(guān)系是復(fù)雜而且因地而異的，很難用明確的線性關(guān)系來(lái)表示。

土地用途管制制度對(duì)土地價(jià)格會(huì)產(chǎn)生正、負(fù)兩方面的影響。其中正向增值較為常見，而在一定時(shí)期，人們對(duì)某類用地的需求的相對(duì)減少會(huì)使該類土地的地價(jià)下降，比如一些國(guó)家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地等。

正是由于土地用途管制會(huì)引起土地價(jià)格正、負(fù)兩方面的影響，那么土地用途管制在我國(guó)的實(shí)行從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看也就有利與弊兩個(gè)方面。正常情況下地價(jià)的上漲必然使在一定條件下人們能夠獲得的土地的利用面積減少，只能通過(guò)提高單位土地的產(chǎn)出來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的效用，具有促進(jìn)土地集約利用的作用，而某一時(shí)期某類土地需求的減少會(huì)引起該類土地價(jià)格的下降，人們?cè)谶@些土地上投資就會(huì)減少，導(dǎo)致土地生產(chǎn)率的下降。而土地的負(fù)向增值不僅會(huì)影響土地利用效率，還會(huì)引發(fā)土地投機(jī)和其他土地違法行為。比如，地價(jià)的下降會(huì)引發(fā)投機(jī)者大量購(gòu)買土地，或者在某類用地價(jià)格相對(duì)較低的情況下，投機(jī)者會(huì)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)成本較低而改變土地的用途，比如將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

4 對(duì)我國(guó)土地用途管制制度的啟示

土地用途管制制度作為土地管理工作的一項(xiàng)基本制度，其影響范圍不僅僅是土地利用和管制方面的。有效的土地用途管制制度應(yīng)該使各類土地增值在正常的范圍內(nèi)，減少不正常的土地大幅增值和負(fù)向增值，降低二者之間的不利影響。

當(dāng)前我國(guó)的土地用途管制制度還存在一些問(wèn)題，如配套管理制度的不足；土地市場(chǎng)的缺陷；土地使用費(fèi)收取方式不夠合理以及土地管理體制方面存在不足等等。這些都會(huì)對(duì)土地的正常價(jià)值產(chǎn)生影響。

為保證土地的價(jià)值，我國(guó)在制度方面可以參考國(guó)外土地用途管制制度較為成功的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的現(xiàn)有制度進(jìn)行調(diào)整，建立與當(dāng)前情況適應(yīng)的用途管制制度：

第一、最直接的方法就是建立與土地用途管制制度相配套的地價(jià)管制制度，在一定時(shí)期，對(duì)需求會(huì)下降的土地實(shí)行價(jià)格管制，防止土地貶值以及由此引發(fā)的土地投機(jī)和其他土地違法行為。這在我國(guó)已經(jīng)有了一定程度的實(shí)施，如設(shè)置工業(yè)用地最低出讓底價(jià)，以及土地增值稅的開征等。

第二、建立完整的用地標(biāo)準(zhǔn)體系，控制各類項(xiàng)目用地規(guī)模。這樣不僅能提高土地利用效率，而且對(duì)穩(wěn)定土地價(jià)值有重要作用。

第三、完善配套管理制度，尤其是法律和監(jiān)督制度。這樣可以提高犯罪的風(fēng)險(xiǎn)成本，減少土地違法的發(fā)生，體現(xiàn)土地用途管制制度的權(quán)威性，維護(hù)正常的土地價(jià)格。

第四、充分發(fā)揮土地利用和管制的綜合調(diào)控作用。在規(guī)劃目標(biāo)上不是單純考慮土地利用，而是更多的利用土地調(diào)控作用和實(shí)現(xiàn)本區(qū)域及其所處大區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，控制城市蔓延，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第五、優(yōu)化土地利用規(guī)劃，實(shí)行動(dòng)態(tài)土地利用規(guī)劃和彈性規(guī)劃，不斷根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求調(diào)整土地利用規(guī)劃，使得土地的供給和需求時(shí)刻處于一種動(dòng)態(tài)優(yōu)化的過(guò)程中。彈性規(guī)劃只是位置上的相對(duì)靈活，并未降低土地用途管制的要求。相反是更為嚴(yán)格的，只有嚴(yán)格滿足規(guī)定條件的一些特殊項(xiàng)目才能進(jìn)人彈性用地區(qū)，而且有嚴(yán)格的面積限制。實(shí)行動(dòng)態(tài)規(guī)劃和彈性規(guī)劃可能會(huì)引發(fā)新的問(wèn)題，如彈性幅度掌握不嚴(yán)，或者以彈性規(guī)劃為借口超額開發(fā)等。這就需要在規(guī)劃中對(duì)彈性的范圍及對(duì)應(yīng)條件有清楚的描述，最重要的是行政部門能夠公平而且有效地配合與管理。這樣一來(lái)，土地用途管制與土地增值間的不利影響就得到了最大程度的減弱。