[摘要]本文分析了上海環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，總結(jié)出當(dāng)前上海環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)中存在的主要問題有：環(huán)境綜合執(zhí)法執(zhí)行力不足、信息溝通機(jī)制不足、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不足、執(zhí)法責(zé)任制度不足、干部績效考核制度不足。通過公共政策博弈分析等理論工具，對存在問題的原因進(jìn)行了深刻剖析。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境執(zhí)法；協(xié)調(diào)機(jī)制；問題及原因分析

中圖分類號：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-8283(2009)04-0211-01

1 引言

環(huán)境執(zhí)法是實(shí)施環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的重要組成部分，也是當(dāng)前我國環(huán)境質(zhì)量保障的關(guān)口?！笆濉逼陂g，我國環(huán)境保護(hù)的相關(guān)計(jì)劃指標(biāo)沒有完成，一個(gè)主要原因就是環(huán)境執(zhí)法的有效力不足。在環(huán)境執(zhí)法難所涉及的諸多問題中，執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)分散，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制十分突出。同時(shí)，環(huán)境問題復(fù)合性、環(huán)境執(zhí)法綜合性、環(huán)境效益普遍性的特點(diǎn)，也促使環(huán)境執(zhí)法打破部門局限，形成環(huán)境執(zhí)法大格局。

2 上海環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀

目前，上海市在環(huán)境法制建設(shè)方面已經(jīng)走在了全國的前列。新頒布的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》和《上海市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》在環(huán)境管理的范圍和內(nèi)涵上都進(jìn)行了成功的探索。特別是環(huán)境執(zhí)法的機(jī)制，從環(huán)保主管部門單一主體，轉(zhuǎn)變?yōu)橛森h(huán)保局實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各相關(guān)職能部門共同協(xié)調(diào)參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，單上海地方性法律法規(guī)中，涉及非環(huán)境保護(hù)職能部門實(shí)施環(huán)境執(zhí)法的條款就有10條。以揚(yáng)塵污染執(zhí)法為例，涉及建設(shè)、市政、公安、交通、市容環(huán)衛(wèi)、綠化等多個(gè)職能部門。此外，上海市在城市管理方面還進(jìn)行了城市管理行政執(zhí)法相對集中、建立城市網(wǎng)格化管理機(jī)制等探索，這種多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制加大了環(huán)境執(zhí)法的力度，突破了部門局限，對于提高環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)行力起到了十分積極的作用。然而，部門之間缺乏相對固定、相互約束的協(xié)調(diào)機(jī)制，也因此對環(huán)境執(zhí)法形成了種種障礙。

3 上海環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制中的問題

3.1 環(huán)境綜合執(zhí)法執(zhí)行力不足

對于平級的其他職能部門而言，除了一些重點(diǎn)項(xiàng)目和熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決上，由市(區(qū))政府牽頭協(xié)調(diào)之外，在一些日常環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中，環(huán)保部門的協(xié)調(diào)作用十分有限，非環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法行為還是各行其事。一旦這些部門忙于自身主要業(yè)務(wù)或者對自身利益無益時(shí)，其環(huán)境執(zhí)法職責(zé)便浮于表面、流于形式，政策敷衍的情況時(shí)有發(fā)生。

3.2 信息溝通機(jī)制存在不足

由于缺乏長效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各職能部門之間的信息溝通不完善，缺少信息共享的平臺。目前的信息溝通大多采用會議的方式，這種方式行政成本高，間隔時(shí)間較長，信息的實(shí)效性不強(qiáng)。其他職能部門的環(huán)境執(zhí)法主動(dòng)性不高，導(dǎo)致執(zhí)法信息溝通大多是被動(dòng)溝通，往往是環(huán)保部門需要信息溝通而其他部門不積極，影響了信息溝通的效率。

3.3 制法監(jiān)督機(jī)制存在不足

現(xiàn)行執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善上海環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)中的主要問題。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的建設(shè)與改革，已經(jīng)初步形成了一個(gè)由同級黨委、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞輿論和社會公眾組成的多元主體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。如果這個(gè)網(wǎng)絡(luò)能夠充分發(fā)揮監(jiān)督職能的話，無疑能夠極大地提高被監(jiān)督者(執(zhí)法主體)抵制執(zhí)法行為的被查處風(fēng)險(xiǎn)，從而提高執(zhí)法主體的積極性。但是?，F(xiàn)行的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)卻在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出一定不足。

此外，環(huán)保部門作為實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，具有法定的監(jiān)督管理職責(zé)。然而實(shí)際情況是，環(huán)保部門與其他職能部門是平級關(guān)系，協(xié)調(diào)工作尚有許多難度，況且是實(shí)施監(jiān)督管理；法律法規(guī)中也沒有明確監(jiān)督的具體手段方法，因此統(tǒng)一監(jiān)督管理是有其名無其實(shí)。

3.4 執(zhí)法責(zé)任制度存在不足

近年來，綠色GDP和環(huán)境首長問責(zé)制的呼聲越來越高，但是實(shí)際工作中，非環(huán)保部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任追求約束力有限。在環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施中，上海市在各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中實(shí)行首長問責(zé)制，市(區(qū))兩級政府由市(區(qū))長親自抓。但是這一機(jī)制往往在重大項(xiàng)目推進(jìn)的節(jié)點(diǎn)上發(fā)揮作用，對于日常環(huán)境執(zhí)法，并沒有相關(guān)的責(zé)任制度落實(shí)，這也間接促使了各職能部門在環(huán)境執(zhí)法上相互推諉。

3.5 干部績效考核制度存在不足

當(dāng)前地方政府和職能部門的干部績效考核制度主要存在兩方面不足：一是干部考核的GDP導(dǎo)向較為明確，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度作為一級政府績效考核的主要指標(biāo)，其他方面受重視程度不夠；二是干部考核工作群眾參與度偏低。

4 存在問題的原因分析

各職能部門間的政策執(zhí)行博弈是導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)諸多問題的主要原因。由于環(huán)境政策是外部性很強(qiáng)的公共政策，環(huán)境執(zhí)法對于非環(huán)保部門而言，嚴(yán)格執(zhí)法所產(chǎn)生的環(huán)境效益和社會效益并非其部門獨(dú)享，更何況執(zhí)法對象和執(zhí)法主體間存在著一定利益關(guān)系。以市中心盧灣區(qū)的揚(yáng)塵污染的執(zhí)法為例，區(qū)建委實(shí)施房屋建設(shè)施工的專項(xiàng)執(zhí)法，建筑工地的質(zhì)量和進(jìn)度是部門績效考核的主要內(nèi)容，工地加強(qiáng)揚(yáng)塵污染控制措施，反而增加了成本；區(qū)房地局實(shí)施房屋拆除的專項(xiàng)執(zhí)法，區(qū)內(nèi)90％以上的拆房工程項(xiàng)目是其下屬市政機(jī)具公司承接；區(qū)城管大隊(duì)實(shí)施物料運(yùn)輸防塵的專項(xiàng)執(zhí)法，承擔(dān)物料運(yùn)輸?shù)能囮?duì)公司正是市容局下屬單位，而市城市執(zhí)法局和市容局是“兩塊牌子，一套班子”；區(qū)市容局和區(qū)綠化局分別實(shí)施道路保潔防塵和裸土綠化、鋪裝防塵的專項(xiàng)執(zhí)法，道路保潔和綠化本來就是區(qū)市容局和區(qū)綠化局的主要工作內(nèi)容。政企不分，利益不分使得這些職能部門的環(huán)境執(zhí)法職責(zé)根本難于實(shí)施，直接導(dǎo)致了這些部門與環(huán)保部門之間的政策執(zhí)行博弈。當(dāng)然，市容部門做好道路保潔、綠化部門做好綠化鋪裝與其部門利益正相關(guān)，因此這兩方面的揚(yáng)塵污染控制工作也表現(xiàn)較好；而建設(shè)、拆房、市政的揚(yáng)塵污染執(zhí)法與其部門利益并非正相關(guān)，當(dāng)環(huán)境效益與其部門利益發(fā)生沖突時(shí)，政策抵觸的現(xiàn)象就自然而然產(chǎn)生。

總之，隨著社會利益的多元化和政治生活的民主化，民主法制意識逐步覺醒和增強(qiáng)，社會公眾利益訴求水平不斷提高，對政府的期望值也相應(yīng)提高。要提高環(huán)境綜合執(zhí)法的執(zhí)行力，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的協(xié)調(diào)，形成環(huán)境執(zhí)法大格局已是勢在必行。然而，環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的問題，是綜合性的公共政策問題。要取得進(jìn)一步的探索和突破，需要積極實(shí)施行政體制改革，完善環(huán)境法律體系建設(shè)，積極調(diào)動(dòng)各種公共政策手段；此外，在綠色GDP、境執(zhí)法績效量化指標(biāo)等研究方面，也需要有實(shí)質(zhì)性的突破，才能使環(huán)境效益真正成為政府決策的“驅(qū)動(dòng)器”。