[摘要]本文通過對三個不同時間段的民族地區(qū)稅收政策進(jìn)行回顧，闡述了我國民族地區(qū)稅收政策的內(nèi)容，提出各種民族地區(qū)的稅收政策存在的問題，總結(jié)出應(yīng)如何完善我國民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的建議。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)財(cái)政建設(shè)；稅收；優(yōu)惠政策

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-8283(2009)04-0136－02

1 關(guān)于民族地區(qū)稅收政策的歷史回顧

1.1 建國后至改革開放之前(1949-1978)

1952年的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》規(guī)定：“在國家統(tǒng)一的財(cái)政制度下，各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)得依據(jù)中央人民政府和上級人民政府對民族自治區(qū)財(cái)政權(quán)限的劃分，管理本自治區(qū)的財(cái)政?！保瑫r是我國在建國以后第一條正式的關(guān)于民族區(qū)域財(cái)政政策的規(guī)定，它同時包含了稅收方面的內(nèi)容，但是并沒有明確的指出具體規(guī)定。

1954年憲法規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本地方的財(cái)政”。

1958年6月，國務(wù)院頒布《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》，規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，在執(zhí)行稅法的時候，對于某些需要從稅收上加以照顧或者獎勵的，可以減稅或者免稅。在必要的時候，還可以根據(jù)稅法的基本原則，結(jié)合本地方的具體情況和民族特點(diǎn)，制定本地方的稅收辦法?！辈⒁?guī)定國家在財(cái)政上大力扶持少數(shù)民族地區(qū)，具體指出了關(guān)于民族地區(qū)的稅收政策的優(yōu)惠傾向。

國家有關(guān)部委如財(cái)政部和民族地區(qū)根據(jù)法律法規(guī)制定了一系列的法規(guī)規(guī)章。如：1960年和1963年西藏先后頒布施行《西藏自治區(qū)工商業(yè)稅暫行辦法》和《西藏自治區(qū)稅暫行條例》；1964年2月財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于計(jì)算民族自治地方百分之五機(jī)動金的具體規(guī)定》。

1.2改革開放以來至社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革之前(1978－1993年11月)

我國自1930年2月起實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政管理體制。為適應(yīng)財(cái)政管理體制的改革，對民族自治地方的財(cái)政管理體制作了以下幾項(xiàng)重要規(guī)定：一是“民族自治地方仍然實(shí)行民族自治地方的財(cái)政管理體制，保留原來對民族自治地方財(cái)政所作的某些特殊規(guī)定。五年內(nèi)收入增長的部分，全部留給地方。同時，為了照顧民族自治地方發(fā)展生產(chǎn)建設(shè)和文化教育事業(yè)的需要，中央對民族自治地區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額每年遞增百分之十。二是“對于邊遠(yuǎn)地區(qū)，少數(shù)民族地方、老革命根據(jù)地和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的地區(qū)，為了幫助他們加快發(fā)展生產(chǎn)，中央財(cái)政根據(jù)國家財(cái)力的可能，設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金?！币蝮w制變動，定額補(bǔ)助每年遞增10％的政策至1988年停止。1985年起實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級包干?！钡捏w制。民族自治地方依照國家財(cái)政體制的規(guī)定，財(cái)政收入多于財(cái)政支出的，定額上繳上級財(cái)政，上繳數(shù)額可以一定幾年不變；收入不敷支出的，由上級財(cái)政補(bǔ)助。

1.3 社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革至今(1993年12月——)

由于經(jīng)濟(jì)體制改革的影響和分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)行，上述兩個階段制定的關(guān)于上級國家機(jī)關(guān)扶持和幫助少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)法律制度的具體措施，除財(cái)政三項(xiàng)照顧政策(1964)、邊疆建設(shè)事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)(1977)、有關(guān)扶貧的措施仍然有效外，其他的優(yōu)惠政策均被停止執(zhí)行。為此，國家先后制定了若干法律法規(guī)和一些規(guī)范性文件，以落實(shí)《民族區(qū)域自治法》中規(guī)定的上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，保障民族自治地方經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的行使，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策內(nèi)容

2.1 民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的基本內(nèi)容

到目前為止，國家和上級國家機(jī)關(guān)對民族自治地方的稅收優(yōu)惠措施僅有以下幾項(xiàng)，還有待進(jìn)一步完善。

(1)國家征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅對民族地區(qū)的特殊規(guī)定

為了合理調(diào)節(jié)農(nóng)林牧漁各業(yè)生產(chǎn)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展，國家對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅。主要規(guī)定有：《國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)gz3，征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》(1994年1月30日起施行)。此外，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》(2000年12月27日)、《國務(wù)院西部開發(fā)辦關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》(2001年12月20日)的規(guī)定，對為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，退耕還林(生態(tài)林應(yīng)占80％以上)產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，在10年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

(2)國家對民族自治地方的企業(yè)在稅收方面的特殊規(guī)定

一是對民族貿(mào)易縣及縣以下民族貿(mào)易企業(yè)在營業(yè)稅、所得稅方面的特殊規(guī)定。二是對民族貿(mào)易縣及縣以下民族貿(mào)易企業(yè)增值稅方面的特殊規(guī)定。?三是國家對民族地區(qū)的企業(yè)所得稅的特殊規(guī)定。四是國家對西部企業(yè)增值稅的特殊規(guī)定。

(3)國家對民族地區(qū)耕地占用稅的特殊規(guī)定

國務(wù)院1987年發(fā)布《耕地占用稅暫行條例》規(guī)定：少數(shù)民族聚居地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)生活困難的農(nóng)戶，在規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)新建住宅納稅確有困難的，由納稅人提出申請，經(jīng)所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后，可以給予減稅或者免稅?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》(2000年12月27日)、《國務(wù)院西部開發(fā)辦關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》(2001年12月20日)規(guī)定：西部地區(qū)公路國道、省道建設(shè)用地，比照鐵路、民航建設(shè)用地，免征耕地占用稅。

(4)有關(guān)省為促進(jìn)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定特殊稅收政策

有關(guān)省、市為加快民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合國家的有關(guān)規(guī)定，制定了一些照顧少數(shù)民族和民族地區(qū)利益的稅收優(yōu)惠政策。如1987年11月河北省規(guī)定：對少數(shù)民族貧困山村(包括平原地區(qū))可比照貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)稅減免辦法執(zhí)行稅后政策；對經(jīng)營有困難的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和清真飲食、食品加工、肉食加工業(yè)，可按照稅后政策管理體制，經(jīng)過報(bào)批給予減免稅照顧。1992年9月又規(guī)定，對民族貿(mào)易縣及縣以下民族貿(mào)易企業(yè)和民族用品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)給予?低息或減免營業(yè)稅、所得稅的照顧。吉林省對民族自治地方新辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、對城鎮(zhèn)新辦的集體工業(yè)企業(yè)、對經(jīng)縣(市)以上民委、稅務(wù)局確認(rèn)的定點(diǎn)生產(chǎn)民族用品的企業(yè)，在稅收上給予免稅和減稅的一系列規(guī)定。1994年12月湖南省委、省政府決定，對民族地區(qū)的稅收實(shí)行“統(tǒng)一稅制、適當(dāng)變通、從輕從簡”的政策。等等。

3 民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策存在的問題

我國自改革開放以來，實(shí)行了大量的稅收優(yōu)惠政策，雖然我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到了重要作用，但其在法律效力、政策導(dǎo)向、調(diào)控方式和實(shí)施效果等方面還存在諸多問題。

3.1 稅收優(yōu)惠的法律級次較低。

一是立法層次較低。大部分優(yōu)惠政策以暫行條例、行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，僅有極少數(shù)優(yōu)惠政策散落在稅收法律條文中。二是政策條文零散、割裂。大部分優(yōu)惠政策表現(xiàn)為部門規(guī)章和紅頭文件，出現(xiàn)在國務(wù)院、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的通知、規(guī)定中，在政策內(nèi)涵和總體規(guī)劃上缺乏統(tǒng)一性和長遠(yuǎn)性。

3.2 稅收優(yōu)惠沒有充分體現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的要求。

我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策具有普遍優(yōu)惠的特點(diǎn)，沒有充分體現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的要求，不利于少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。內(nèi)資企業(yè)所得稅除對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的少量優(yōu)惠外，在體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策方面的優(yōu)惠內(nèi)容較少；外資企業(yè)所得稅由于實(shí)行全面的身份賦予型稅收優(yōu)惠政策，所以客觀上誘導(dǎo)了外商投資于周期短、高回報(bào)率的項(xiàng)目，借助稅收優(yōu)惠待遇盡快收回投資成本并獲得收益。因此，我國外資企業(yè)主要集中于一般加工工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而迫切需要發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的比重較少。

3.3 稅收優(yōu)惠的調(diào)控方式單一

一是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠，主要集中在所得稅。而現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體的，尤其是西部少數(shù)民族地區(qū)的企業(yè)，受企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響，普遍效果不佳，所得稅優(yōu)惠政策的促進(jìn)作用十分有限。二是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的政策手段單一。一般情況下，直接優(yōu)惠對納稅義務(wù)人爭取稅收優(yōu)惠的激勵作用大，間接優(yōu)惠對納稅義務(wù)人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動的激勵作用大。因此，在選擇稅收優(yōu)惠的政策手段時，主要應(yīng)當(dāng)運(yùn)用間接優(yōu)惠，盡可能少用直接優(yōu)惠。

3.4 稅收優(yōu)惠的設(shè)置事前缺乏可行性論證，事后缺乏實(shí)施效能分析評估

目前由于對稅收優(yōu)惠效應(yīng)的不適當(dāng)夸大，以及對各種優(yōu)惠政策的事前可行性論證分析制度尚未建立，造成政府在設(shè)置稅收優(yōu)惠項(xiàng)目時，較少考慮稅收優(yōu)惠的有效性及效應(yīng)大小。其結(jié)果，一些稅收優(yōu)惠很可能在實(shí)踐中沒有任何收益，甚至造成稅收優(yōu)惠范圍失控。效用低下。

3.5 單純強(qiáng)調(diào)稅收優(yōu)惠的作用而忽視了少數(shù)民族地區(qū)整體投資環(huán)境

投資者選擇投資區(qū)域，一般都是在對其整體投資環(huán)境進(jìn)行綜合評價的基礎(chǔ)上作出決策的。在吸引投資的諸要素中，稅收優(yōu)惠并不在前十列。因此說，吸收外來投資，稅收優(yōu)惠并不是決定因素。整體投資環(huán)境良好的地區(qū)，即使沒有什么稅收優(yōu)惠，也會來投資。

4 完善民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的建議

4.1 適當(dāng)放寬民族地方財(cái)稅政策，壯大財(cái)政增收潛力

自建國到1994年之前，中央對民族地方實(shí)行的財(cái)稅管理體制一直有別于發(fā)達(dá)省份，對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的民族地區(qū)給予大量扶持和幫助。無論是在共享稅的分成比例上，還是稅收增長返還系數(shù)的確定上。民族自治地方都與其它省市等同對待。

(1)在地方主體稅種不多的情況下。增值稅作為中央地方共享稅以75：25比例分成，消費(fèi)稅100％上繳中央，使市場化程度較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)受益，民族地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力低下。

(2)賦予民族地區(qū)部分稅收管理權(quán)限，培植地方主體稅種。鑒于各地區(qū)情況千差萬別，統(tǒng)一由中央制定政策，不利于發(fā)揮地方的積極性。建議在中央政令統(tǒng)一的前提下，賦予民族地區(qū)對區(qū)域性財(cái)源征收地方稅的立法權(quán)以及相應(yīng)的解釋權(quán)，一定的減免權(quán)和停征權(quán)。對西部發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，個體經(jīng)濟(jì)以較輕的稅收政策扶持，配套以較為寬松的政策環(huán)境。進(jìn)一步提高個體戶起征點(diǎn)，對農(nóng)民退耕還林，種草種樹給予免稅政策優(yōu)惠，促使山區(qū)農(nóng)民早日脫貧致富。

4.2 加大轉(zhuǎn)移支付力度，建立中央對民族地區(qū)特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系

黨的十四屆五中全會提出：“國家要采取有力措施，支持中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)，支持民族地區(qū)、貧困地區(qū)脫貧致富和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。把實(shí)行規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為支持中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條重要措施。

(1)建立對民族地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。這部分補(bǔ)助是以各地標(biāo)準(zhǔn)支出與標(biāo)準(zhǔn)收入之間的差額確定，用于平衡民族地區(qū)地方預(yù)算，滿足地方履行政府職能需要。其中支出基數(shù)的確定采用因素法，因素的選擇至關(guān)重要，它必須全面、合理、易于測算，較為公正，客觀地反映各地財(cái)政支出水平，從而避免轉(zhuǎn)移支付中的“暗箱”操作。

(2)建立對民族地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。第一，八十年代以前，國家對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行預(yù)備費(fèi)按5％比例計(jì)算，高于一般地區(qū)；專設(shè)民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，以備特殊性開支；每年按上年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)費(fèi)、科學(xué)教育文化衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他事業(yè)費(fèi)的支出建立對民族地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。正常支出外，再加5％的機(jī)動金；預(yù)算收入超收部分。全部留歸地方使用等。第二，1987年，國家取消了1980年制定的對民族地區(qū)定額補(bǔ)助每年遞增10％的政策，仍舊實(shí)行定額補(bǔ)助。但由于物價上漲、消費(fèi)稅100％和增值稅75％上繳中央財(cái)政等諸多因素，這些資金數(shù)額太少，已不能發(fā)揮其應(yīng)用作用。第三，設(shè)立西部大開發(fā)專項(xiàng)基金。用于支持西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和科研投入及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

(3)加大對民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。就是要促進(jìn)民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和各項(xiàng)事業(yè)長足發(fā)展，縮小與中東部地區(qū)的差距?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第三十三條規(guī)定：“民族自治地方的財(cái)政收入和支出的項(xiàng)目，由國務(wù)院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定”。增加對民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付是符合上述精神的。同時。民族地區(qū)的特殊支出因素大量存在，需充分考慮，加之因素各異，不能與一般地區(qū)直接比較。

5 結(jié)論

民族地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)如何將直接影響民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，繼續(xù)加大民族地區(qū)傾斜的力度，優(yōu)惠稅率再度下調(diào)，采取稅收返還等政策加大對西部地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)的支持力度；提高西部地區(qū)個人所得稅起征點(diǎn)，降低征收稅率，吸引人才投身于西部建設(shè)；鼓勵技術(shù)改造和設(shè)備更新，還可適當(dāng)提高地方財(cái)政對增值稅的共享比例，彌補(bǔ)地方財(cái)政因所得稅優(yōu)惠政策減少的收入；提高西部資源稅的稅率，一方面可以增加地方財(cái)政的收入。另一方面，可以遏制低水平的資源開發(fā)，保持可持續(xù)發(fā)展，更新觀念，順應(yīng)國際潮流，只有這樣才能吸引更多的外部資金投資西部，從而更有效的發(fā)展我國民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。