[摘要]在我國公共政策制定與實踐中，有許多政策由于各種因素影響未能達(dá)到其預(yù)期的政策目標(biāo)，這種現(xiàn)象稱之為“政策失敗”。本文從人的因素、政策本身的缺陷、政策資源匱乏、程序的不完善等方面討論了“政策失敗”的原因并針對問題提出了相應(yīng)的對策。

[關(guān)鍵詞]公共政策；政策失??；原因分析；對策

中圖分類號：D73／77 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-8283 c2009)04-0079-02

1 引言

公共政策作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容，其觸角已滲入社會生活的多個領(lǐng)域。

由于各種消極因素的影響和公共政策的形成、執(zhí)行、終結(jié)過程的復(fù)雜性，而使其難免出現(xiàn)偏差或停滯，進(jìn)而導(dǎo)致不能實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，甚至產(chǎn)生破壞，這種現(xiàn)象即為“公共政策失敗”。

2 公共政策失敗的原因

我國公共政策的制度與實踐的成功與失敗的原因都是復(fù)雜的。多方面的。究其失敗原因來說。大概有以下幾種因素：

2.1 人的因素

(1)政策指定過程不夠民主。首先公眾參與政策制定的程度不高。一方面，由于我國當(dāng)前制度方便的缺陷導(dǎo)致公民的“理性無知”普遍存在，他們對政策指定的參與積極性不高。很多人都認(rèn)為指定政策只是政府官員們的事情，與自身關(guān)系不大。雖然也有人意識到政策指定與自身利益的實現(xiàn)存在著某種聯(lián)系。但是還是很少有人對政策的制定給予足夠的關(guān)注，即使有，那通常也是在政策執(zhí)行中自己的利益受到損害的時候才會站出來。另一方便，公眾表達(dá)意愿、參與政策指定的渠道不多，不通暢。隨著社會主義時常經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，越來越多的人迫切希望充分表達(dá)他們的意愿和要求，參與和影響公共政策的制定，但是我國目前還缺乏有利于反映群眾呼聲和愿望的有效溝通渠道，大量群眾關(guān)心的重大問題不能即使反饋給政策制定系統(tǒng)，從而使公眾參與政策指定的權(quán)利得不到法律和制度上的保證。

(2)領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)不高。首先在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，某些領(lǐng)導(dǎo)的觀念沒有能夠及時地轉(zhuǎn)變過來，計劃經(jīng)濟下存在的一些舊觀念如管本位思想，權(quán)力意識等還在許多領(lǐng)導(dǎo)者的思想中根深蒂固的存在著，而新時期的一些新觀念如科學(xué)發(fā)展觀，以人為本的執(zhí)政理念并未被某些領(lǐng)導(dǎo)者很好的接受。政策制定過程中往往“長管意識”盛行。政策制定者只注重自己的想法，不能夠站在廣大人民群眾的立場上來想問題，這樣就導(dǎo)致制定出來的政策往往是帶有強迫性質(zhì)的，要通過強迫的手段讓人們順從，這種政策的后果可想而知。其次領(lǐng)導(dǎo)作為政策制定主體，其責(zé)任意識不強。責(zé)任意識的核心內(nèi)容是負(fù)責(zé)與服務(wù)的觀念。從我國目前情況來看，還存在責(zé)任意識談薄的現(xiàn)象，例如許多政策制定主體不是本著對人民負(fù)責(zé)。把人民群眾的利益放在第一位的態(tài)度來指定政策，而是胡亂拍板，有的甚至置人民利益不顧，只從自己的利益出發(fā)。使得政策制定趨于功利化。

(3)利益沖突和倫理失范。只注重眼前利益，缺乏長遠(yuǎn)眼光也是導(dǎo)致公共政策制定失敗的一個重要原因。在政策制定過程中，由于缺乏充分論證，或被眼前利益所左右，沒有長遠(yuǎn)眼光，政策指定主題制定的政策，往往起初看來是正確的，但隨著時間的推移，其種種弊端會顯現(xiàn)出來。具有多重叫色的公共政策主體，利益縱橫交織，即是公共物品的提供者。還是本部門，個人利益的維護(hù)者，若沒有良好的自律，將會導(dǎo)致政策失敗。

2.2 政策本身的因素

(1)政策的合法化。政策的合法化首先是指政策規(guī)定合乎民意。這就要求政策規(guī)定必須反映民眾的意愿和要求，能為解決社會公共問題提供手段和條件。這樣的政策之所以能得到民眾的支持和擁護(hù)，在于它從根本上取得了合法的地位和自身的權(quán)威，反之，則不但得不到接受和認(rèn)可，反而會遭到民眾的冷遇和抵制。其次是指政策規(guī)定和政策指定程序必須合乎法律規(guī)定和法定程序。這就要求政策規(guī)定為法律所允許，政策指定程序要符合法定程序，以使政策直接取得合法地位和自身的權(quán)威。政策的合法性是政策得到有效執(zhí)行的一個根本前提，離開了這個前提，政策的有效執(zhí)行將無從談起，政策失敗也就再所難免。

(2)政策的合理性。政策的合理性，是指政策本身所具有的因果聯(lián)系。其具體包括兩方面的含義：首先，政策是否針對了客觀的政策問題。政策規(guī)定的各項內(nèi)容是否最終反映了客觀存在的顯示情況，政策所規(guī)定的各項行為是否符合事物的發(fā)展規(guī)律。這一點要求我們制定政策要本著實事求是的態(tài)度，一切要從客觀實際出發(fā)，切忌主觀臆想設(shè)計一個政策問題。并主觀的制定一項政策以期待解決所設(shè)想的問題。其次，政策的執(zhí)行是否具有現(xiàn)實的可能性，亦即是否具備切實解決這一問題的條件。一項政策的成功實施必須具備相應(yīng)的條件與可能，否則，再好的政策也只是“一紙空文”，也就是說，政策的有效執(zhí)行和實施。要求有配套的相關(guān)條件。

(3)政策的穩(wěn)定性。政策的穩(wěn)定性是指政策在其有效期限內(nèi)處于一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。政策一經(jīng)指定和公布，就具有了一定的合法性和權(quán)威性，并要求執(zhí)行主題在相應(yīng)的時期內(nèi)訴諸于一定的政策資源。把處于觀念形態(tài)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的政策效果?？梢?。政策在其有效的期限內(nèi)是處于一種相對的穩(wěn)定狀態(tài)。政策的穩(wěn)定性是政策得以有效執(zhí)行的重要前提條件，其是否穩(wěn)定，關(guān)系到政策執(zhí)行主題對政策的認(rèn)同和接受態(tài)度，并對現(xiàn)實政策執(zhí)行主體的行為選擇具有十分重要的影響，如果政策穩(wěn)定，相關(guān)的政策主體就會真誠的支持它，接受它，就會自覺的再它的約束下選擇自己的行為方式，并因為政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性和相應(yīng)的可預(yù)見性而逐漸形成對政策的持久堅強的信任，忠誠和認(rèn)同。如果政策變化頻繁，就會使執(zhí)行主題。甚至使目標(biāo)群體感到無所適從。不知所措，政策木邊也就不可能得到實現(xiàn)；政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時就會感到困難’重重，政策本身也無法得到目標(biāo)群體的接受和認(rèn)同。

(4)政策的具體明確性。政策目標(biāo)是政策運行過程的指揮棒，起著中喲啊的導(dǎo)向作用。一項政策要能夠順利執(zhí)行，從操作上和技術(shù)上來說，它必須具體明確，即政策方案和目標(biāo)明確，政策措施和行動步驟明確。作為人們行為的一種規(guī)范，政策必須具體，清晰，決不可含糊不清，否則就會因政策執(zhí)行者對政策目標(biāo)和內(nèi)容的誤解而造成政策執(zhí)行阻滯。

2.3 政策資源有限

公共政策需要必要的資源支持，否則就難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，而現(xiàn)實之中政策資源是有限的。其主要表現(xiàn)在：

(1)人力、物力、財力共給不足。政策目標(biāo)要依靠人力借助一定的物力和財力來完成的，這些必不可少的條件受到經(jīng)濟，政治，文化，社會的發(fā)展?fàn)顩r的限制。

(2)信息資源是有限。公共政策特性決定了對信息的高要求，但要準(zhǔn)確，全面和迅捷的收集信息是一項極為困難的工作，這必然制約公共政策的形成和效用發(fā)揮。

(3)權(quán)威資源有限。權(quán)威是一種特殊資源，來自公共權(quán)力，是政策的保證。無論是授權(quán)論，分權(quán)論還是法制論，民眾的讓渡是有限的，運用權(quán)利的目的與手段都有法律權(quán)限。

(4)時滯性的存在?！笆挛锏牟粩喟l(fā)展變化，與政策相對穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項政策都有其失效過程。”若不把握最佳時期和運用一定的時間差，政策難以成功。

2.4 程序方面的不完善

由于信息不對稱方面，很多政策問題難以進(jìn)入政策制定者的視野，以致日積深重；政策制定中民主性，科學(xué)性存在缺憾：政策宣傳薄弱，溝通的不暢；堅控機制不健全，監(jiān)控主體責(zé)任感缺乏，評估流于形式。責(zé)任追究制不健全，造成不公正，不科學(xué)，不民主，無效率等后果?？傊?，公共政策從問題的認(rèn)定到政策的終結(jié)是個連續(xù)的過程，不科學(xué)，不完善的程序或環(huán)節(jié)的斷裂和錯亂等都可能造成政策失敗。

3 解決我國部分公共政策制定失敗問題的對策

基于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求以及我國公共政策制定中存在的這些

問題，必須下大氣力，加強我國公共決策科學(xué)化，民主化的公共決策系統(tǒng)及其運行，提高政策制定的質(zhì)量，形成與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系，促進(jìn)社會全面，協(xié)調(diào)?？沙掷m(xù)發(fā)展。具體可以從以下幾方面著手：

3.1 保證公共政策制定的科學(xué)化

首先，強化公共決策信息系統(tǒng)。提高決策信息的完備程度，盡量減少政策本

身的缺陷。決策的科學(xué)性依賴于決策信息的完備性，因此，一方面，要建立一個面向社會的開放的公共決策信息系統(tǒng)，確保決策信息的完整，準(zhǔn)確，及時，公開；另一方面，要通過專門化的信息機構(gòu)和專業(yè)化的信息隊伍建設(shè)，運用現(xiàn)代化的信息工具和網(wǎng)絡(luò)化的信息渠道，縮短信息傳遞距離，從而大幅度提高信息傳遞速度。此外，還應(yīng)該重視政策調(diào)查，因為這是提高政策信息完備性的主要途徑之一。其次，遵循科學(xué)的決策程序，實現(xiàn)決策過程的程序化。任何一項政策的制定出臺都是一個動態(tài)的過程，有其內(nèi)在的規(guī)律性。決策程序就是決策過程規(guī)律性的體現(xiàn)，它是在以往政策指定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上總結(jié)歸納出來的在政策制定過程中應(yīng)該經(jīng)歷的工作流程和活動步驟。在做好信息處理之后，政策制定還必須嚴(yán)格遵循合乎科學(xué)決策規(guī)律的決策程序。第三，加強對政策制定主體的監(jiān)控，以防止和減少制定過程的偏差。政策監(jiān)控的主體由立法機關(guān)，行政機關(guān)。司法機關(guān)，政黨系統(tǒng)。利益團(tuán)體，大眾傳媒以及人民群眾等組成。從我國當(dāng)前政策監(jiān)控的現(xiàn)狀來看，如何使上面的每一個主體都能夠真正發(fā)揮作用，使其監(jiān)控的權(quán)力不再只是象征性的，是做好政策監(jiān)控的關(guān)鍵所在。

3.2 實現(xiàn)公共政策制定的民主化

要做到公共政策指定的科學(xué)化，必須充分發(fā)揚社會主義民主，正所謂沒有決

策的民主化，就沒有真正的決策科學(xué)化。要加強公共政策制定的民主化必須做到：

首先，政策制定要強調(diào)公民參與。為人民服務(wù)，滿足人民各種需要是我國公共政策的根本目的，因此，引導(dǎo)好，組織好，調(diào)動好，協(xié)調(diào)好人民群眾參與政策制定的積極性，發(fā)揮人民群眾在決策中的作用，促使決策的民主化，即是我國民主政治建設(shè)的題中應(yīng)有之義。也是實現(xiàn)決策科學(xué)化的基礎(chǔ)。為此，一方面要加大力度發(fā)展教育科學(xué)文化事業(yè)，提高廣大人民群眾的素質(zhì)，進(jìn)而提高他們參與決策的意識和水平；另一方面要建立健全決策參與機制。進(jìn)一步拓寬決策參與渠道，建立社會交流和協(xié)調(diào)制度。提高決策過程的透明度，以保證人民群眾能有效參與決策。其次要充分發(fā)揮一些政策研究，咨詢組織的作用，進(jìn)一步保證決策的正確性。

(1)完善責(zé)任追究制度

政策主體是權(quán)，責(zé)，利的統(tǒng)一體，要明晰責(zé)任，健全，完善首長負(fù)責(zé)制，目

標(biāo)責(zé)任制，崗位責(zé)任制，確保每個執(zhí)行者都能夠明確自己應(yīng)該做什么。做到何種程度，對政策的效果及時了解和恰當(dāng)評價，明確是政策制定的失誤還是政策執(zhí)行的偏差，依法追究責(zé)任。

(2)完善政策的溝通與協(xié)調(diào)機制

溝通與協(xié)調(diào)是政策執(zhí)行過程中兩種極為重要的活動。有效的政策執(zhí)行溝通機

制必須遵循明晰性，一致性，正確性以及完整性的原則。必須確保政策執(zhí)行，政策制定，政策適用主體之間溝通渠道的暢通。還要采用各種行之有效的協(xié)調(diào)途徑和方法，加強和完善政策的溝通和協(xié)調(diào)。

(3)完善公共政策評估制度

評估是檢驗政策結(jié)果的必要途徑和政策調(diào)整的重要依據(jù)。要提高對政策評估

工作重要性的認(rèn)識，建立獨立的政策評估組織，明確政策目標(biāo)，精選評估對象，引進(jìn)科學(xué)的評估理論，方法和技術(shù)，建立，健全政策評估的信息系統(tǒng)，推進(jìn)政策評估的制度化。

(4)完善公共政策監(jiān)控制度

要及時檢查，監(jiān)督，控制和矯正公共政策，建立健全多層次，全方位，多功

能，內(nèi)外溝通，上下結(jié)合的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)控者素質(zhì)，把黨，人大，輿論等監(jiān)控結(jié)合起來，采用多元化的監(jiān)控途徑，建立及時，有效的控制與糾編機制，制定可行的監(jiān)控程序和實施細(xì)則，依法監(jiān)控。

(5)完善公共政策調(diào)整制度

行政系統(tǒng)是一個處于諸多因素中的開放系統(tǒng)，由于生態(tài)環(huán)境不斷變化，政策

問題。目標(biāo)，方案也必然相應(yīng)變更。要把政策系統(tǒng)與其環(huán)境的復(fù)雜多變結(jié)合起來，通過環(huán)境的輸入。反饋，輸出，對基本可行的方案加以修正，使之適應(yīng)變化了的現(xiàn)實，及時終結(jié)過時的，無效的公共政策，做好新政策的再生和氣憤渲染，協(xié)調(diào)好各階層，群體的利益，減少政策調(diào)整難度。