[摘要]與目前的住房市場化改革相比，家庭住房保障制度的建設(shè)進(jìn)展相對滯后，總體實(shí)施效果不太理想。作為保障性住房建設(shè)，經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房分立發(fā)展的情況有一定的歷史原因，但現(xiàn)在已經(jīng)不利于我國現(xiàn)階段住房政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文以住房保障制度為出發(fā)點(diǎn)，分析經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房分立發(fā)展的同時存在的種種弊端，希望引起社會大家的關(guān)注。

[關(guān)鍵詞]住房保障制度；經(jīng)濟(jì)適用房；廉租房；分立發(fā)展

中圖分類號：P830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-8283(2009)04-0061-02

1 引言

我國住房保障體系是以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策：最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房。我國經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房出現(xiàn)于特定的歷史時期，是針對適應(yīng)當(dāng)時的具體實(shí)際應(yīng)運(yùn)而生的特定政策。隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立及房地產(chǎn)市場的不斷完善，與經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策分立發(fā)展政策相適應(yīng)的許多外界環(huán)境已經(jīng)或正在發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策分立發(fā)展取向的弊端逐步顯現(xiàn)出來。

2 分立發(fā)展扭曲住房保障動態(tài)發(fā)展

住房保障的過程應(yīng)該是一個動態(tài)的過程，這包括了幾個方面的含義：(1)社會保障的水平要與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，社會整體生活質(zhì)量的提高，也不斷的賦予了保障制度新的內(nèi)涵。不斷發(fā)展變化的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了住房保障的動態(tài)變化。(2)社會保障不僅是實(shí)現(xiàn)公平分配、穩(wěn)定社會的一種機(jī)制，還是效率提高的一種輔助機(jī)制。社會保障對公平和效率的要求決定了住房保障要體現(xiàn)一定的動態(tài)性，首先，要同人們的收入水平掛鉤，確保二次分配的公平；其次，要在不同收入層次中形成差別保障，并有一定的激勵作用。隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善和社會整體居住水平的提高，無論是經(jīng)濟(jì)適用房還是廉租房的住戶都會對居住條件有進(jìn)一步的要求。然而，我國住房保障政策恰恰不能體現(xiàn)出這種對住房要求的動態(tài)性。

2.1經(jīng)濟(jì)適用房

按麥克唐納德的市場過濾模型原理，如果一個符合經(jīng)濟(jì)適用房購買條件的家庭購買了一套經(jīng)濟(jì)適用房，在經(jīng)濟(jì)條件改善之后，該家庭有了更換住房的需求。此時，若將經(jīng)濟(jì)適用房售出，一方面，目前還沒有一個合適的機(jī)制對經(jīng)濟(jì)適用房的再出售進(jìn)行控制，該家庭購買時享受到的優(yōu)惠此時以差價(jià)的形式完全收入囊中。這對于沒有享受到經(jīng)濟(jì)適用房的人而言顯失公平；另一方面，經(jīng)濟(jì)適用住房向市場出售后轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩浚m增加經(jīng)濟(jì)適用房的投資，但社會中經(jīng)濟(jì)適用房總數(shù)無法增加。

2.2 廉租房

再拿廉租房來說，如果一個家庭租住了一套廉租房，當(dāng)這個家庭有了改善居住條件的需求時。若退出廉租房，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力又不足以購買經(jīng)濟(jì)適用房，到市場上租住條件更好的住房則又失去了房租優(yōu)惠，現(xiàn)有生活狀況得不到改善。出于最大利己的考慮，該家庭將不會退出廉租房。對住房的增加投資也不會實(shí)現(xiàn)，政府一方面減少了潛在的收益，另一方面又減少了廉租房房源的增加，還要繼續(xù)投資興建或購買廉租房以滿足人們的需求。

2.3 小結(jié)

由此可見，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房分立發(fā)展的狀態(tài)，不能滿足人們對住房的動態(tài)性需求。進(jìn)入與退出機(jī)制的缺失，使經(jīng)濟(jì)適用房成為獲利手段，浪費(fèi)了政府的保障資源。分立發(fā)展又給不同層次的保障轉(zhuǎn)換造成障礙，不能有效同居民收入掛鉤，喪失了住房保障的激勵性。最終，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的分立扭曲了住房保障的動態(tài)發(fā)展。

3 分立發(fā)展引起住房保障管理制度交叉混亂

《城鎮(zhèn)最低收人家庭廉租住房管理辦法》規(guī)定廉租房的管理工作由市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)，同時又規(guī)定各級人民政府財(cái)政、民政、國土資源、稅務(wù)等部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)最低收人家庭廉租住房的相關(guān)工作?！督?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》則規(guī)定由市、縣人民政府建設(shè)或房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)，又籠統(tǒng)地規(guī)定縣級以上人民政府計(jì)劃、國土資源、規(guī)劃、價(jià)格行政主管部門根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)適用住房有關(guān)工作。中央和國家機(jī)關(guān)、直屬企事業(yè)單位及軍隊(duì)利用自用土地建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)投資計(jì)劃，統(tǒng)一管理。住房困難戶較多的工礦區(qū)和困難企業(yè)，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，可以在符合土地利用的總體規(guī)劃的前提下，利用單位自用土地進(jìn)行集資、合作建房。

3.1 廉租房

我們可以看到，在目前我國行政管理體制下住房保障政策的實(shí)施涉及多個部門，權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，造成了政府部門職能交叉、政出多門、效率低下。以對廉租房的來源的規(guī)定為例，《城鎮(zhèn)最低收人家庭廉租住房管理辦法》列舉了政府出資收購的住房、社會捐贈的住房、騰空的公有住房、政府出資建設(shè)的廉租住房以及其他渠道籌集的住房等五種來源，但是，對具體怎么收購，怎么管理建設(shè)及籌集，沒有對各個部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出一個具體說明和劃定，這樣必然會造成管理上的混亂和責(zé)任的推卸。

3.2 經(jīng)濟(jì)造用房

經(jīng)濟(jì)適用房的情況就更加復(fù)雜。由于沒有規(guī)定具體的操作方案和方法，各級管理部門職責(zé)不明確，經(jīng)濟(jì)適用房土地所有權(quán)主體事實(shí)上是缺位的，這就引發(fā)了各部門對土地管理權(quán)力的爭奪和職責(zé)的推誘。其次，現(xiàn)階段大部分地區(qū)采用直接賦予指定開發(fā)企業(yè)開發(fā)權(quán)，一方面，將本來應(yīng)該由政府實(shí)施的保障職能交給以盈利為目的的企業(yè)，另一方面，開發(fā)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)適用房的土地的取得及銷售中沒有競爭，造成了房地產(chǎn)市場的不公平競爭，擾亂了市場秩序。

3.3 小結(jié)

經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房分屬于兩個體系發(fā)展導(dǎo)致了保障住房管理工作多方面的混亂：(1)既然都由各地房地產(chǎn)行政主管部門主管，在其下又設(shè)置經(jīng)濟(jì)適用房主管部門和廉租房主管部門，造成了政府資源的浪費(fèi)及管理交叉，導(dǎo)致管理成本上升和管理難以協(xié)調(diào)的局面；(2)由于沒有統(tǒng)一的可操作的規(guī)定，各級政府的保障住房的政策帶有很大的隨意性和分散性，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房本應(yīng)都屬于保障性住房，分立的管理會必然會帶來矛盾和不公平，降低政府的工作效率；(3)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房兩個部門分列阻斷了保障的連續(xù)性，其信息的分離也給保障工作帶來了困難，對管理中資源的充分利用也造成了阻礙；(4)經(jīng)濟(jì)適用房作為保障性住房，政府的主體地位不明確，企業(yè)和政府之間的職責(zé)關(guān)系混亂。

4 分立發(fā)展對住房保障統(tǒng)一規(guī)劃造成阻礙

保障性住房的規(guī)劃和每個城市的具體情況息息相關(guān)。不同城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、存量房源等存在著較大的差異，因此，住房保障的規(guī)劃必須在分析具體情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的分立發(fā)展對于住房保障的統(tǒng)一規(guī)劃造成了障礙：

4.1 對統(tǒng)一的財(cái)政規(guī)劃造成了障礙

首先，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房中的各項(xiàng)資金不能做到統(tǒng)一管理。需要統(tǒng)一規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)適用房中的資金主要指來自各方面的損失：首先是國家減免的土地出讓金和行政收費(fèi)，這是一筆很大的隱性收人的損失；其二，以這筆損失為代價(jià)換來的結(jié)果是，經(jīng)濟(jì)適用房因操作上的原因致使一部分沒有落實(shí)到應(yīng)該保障的階層身上，造成了保障資金的另一筆隱性損失；其三，對開發(fā)商的監(jiān)管困難，造成國家在經(jīng)濟(jì)適用房中的優(yōu)惠變相的被房地產(chǎn)開發(fā)商收入囊中，結(jié)果同樣造成了保障資金的流失。廉租房涉及到的不是資金損失的問題，而是資金瓶頸。

4.2 對統(tǒng)一的城市規(guī)劃造成了障礙

為了避免城市申明顯的富人區(qū)和平民區(qū)及“貧民窟”的形成，城市規(guī)劃要對高中低檔住房的分布有一個合理的布局安排。經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的位置要充分考慮到居住人群的生活工作習(xí)慣，否則會造成資源的浪費(fèi)。另外，在一些城市，低收入居民聚居在城市中環(huán)境較差的地方，對城市的發(fā)展既造成了安全隱患。經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的分立發(fā)展，在規(guī)劃上各自成片開發(fā)，進(jìn)一步阻礙了保障性住房的整體規(guī)劃，難以避免“貧民窟”的形成。

4.3 對統(tǒng)一的房源規(guī)劃造成了障礙

目前我國的經(jīng)濟(jì)適用房全部為新建住房，如果中低收入的人都住進(jìn)了新房，市場上的二手房賣給誰呢?實(shí)際上大部分經(jīng)濟(jì)適用房都超出了“經(jīng)濟(jì)適用”的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)水平略高于政府劃定的收入線的人不得不在市場上購買或租住二手房和商品房，這會造成新的不公平和收入差距的人為擴(kuò)大。但假如把二手房也列入經(jīng)濟(jì)適用房的房源，又會和廉租房的房源形成沖突，因?yàn)榱夥康姆吭吹闹饕獊碓词钦召彽呐f房。

5 總結(jié)

我國由于保障制度在我國建立和發(fā)展的時間比較短，目前還沒有形成完善的理論體系，這一問題的研究目前也處于探索的階段。作為保障性住房建設(shè)，經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房分立發(fā)展的情況盡管有一定的歷史原因，但現(xiàn)在已經(jīng)不利于我國現(xiàn)階段住房政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房作為帶動房地產(chǎn)市場發(fā)展的作用已經(jīng)完結(jié)，應(yīng)該回歸到保障的基本職能上來，而現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的統(tǒng)一發(fā)展對目前住房保障政策中出現(xiàn)的種種問題是一個較好的解決辦法。