摘要：“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民收入問題。農(nóng)民收入問題直接關(guān)系到我國工業(yè)化、城市化的進程；關(guān)系到國民經(jīng)濟能否持續(xù)、快速、健康發(fā)展；關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)能否順利實現(xiàn)。本文通過對1980－2006年我國財政農(nóng)業(yè)投入的績效分析，提出現(xiàn)階段我國財政農(nóng)業(yè)投入的政策建議。

關(guān)鍵詞：財政農(nóng)業(yè)投入 績效 農(nóng)民收入

一、前言

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國民經(jīng)濟其它部門的發(fā)展是不可能的。不論社會制度、經(jīng)濟發(fā)達程度如何，世界各國政府都重視本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并通過財政渠道對農(nóng)業(yè)進行投資和補貼，以保證農(nóng)產(chǎn)品安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，我國財政對農(nóng)業(yè)投入僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4％左右，而一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家僅政府對農(nóng)業(yè)投入一項占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重就達到或超過10％。因此，加大財政對農(nóng)業(yè)的支持力度各級政府責(zé)無旁貸。

由于我國實行了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略模式，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給滯后，國家將有限的財力和公共產(chǎn)品絕大部分投向城市，出現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給的城市化偏向，這樣，農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴重不足不僅影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，也成為阻礙農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的根本原因。按照公共財政理論農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由國家財政提供，財政對農(nóng)業(yè)的投入不僅取決于投入數(shù)量，更取決于投入效率。因此，國家財政投入的多寡決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量，對增加農(nóng)民收入起到?jīng)Q定性作用。

二、財政農(nóng)業(yè)投入現(xiàn)狀

(一)財政農(nóng)業(yè)投入絕對量增加，相對量趨于下降

由于國家財力的制約，財政支農(nóng)支出總量在不斷增加，1980年國家財政支農(nóng)資金僅為149.95億元，2000年已增加到1231.54億元，平均遞增11.1％，從1980年到2000年國家財政累計投入支農(nóng)資金9187.03億元，這對我國農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件的改善起到了巨大的作用。近年來，國家財政各項支農(nóng)投入均有較大幅度增加。但財政支農(nóng)支出占國家財政總支出的比重卻呈現(xiàn)不穩(wěn)定的情況：如“二五”時期為12.5％，三年調(diào)整時期最高為15.0％，“五五”時期為13.2％，“六五”時期為9.5％，“七五”時期為8.4％，“八五”時期平均為8，7％，“九五”時期最高的一年是1998年達到10.7％，而2000～2003年分別為7.8％、7.7％、7.2％、7.1％，呈現(xiàn)連續(xù)下滑，2005年更是降低到7％左右。不難看出，我國財政農(nóng)業(yè)支出的比重呈現(xiàn)出下降、徘徊和增長緩慢的趨勢。

(二)結(jié)構(gòu)不合理

我國財政農(nóng)業(yè)投入不合理主要表現(xiàn)在兩個方面：1、財政支持對象不合理。據(jù)統(tǒng)計，我國有60％的財政支農(nóng)資金用于大江大河的治理和氣象事業(yè)的發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40％左右。目前，我國農(nóng)業(yè)科研投資在農(nóng)業(yè)財政總支出中的比重是比較低的，2001－2003年分別為0.706％、0.625％、0.708％。這樣直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)科技貢獻率低。2、農(nóng)業(yè)內(nèi)部支持結(jié)構(gòu)不合理。在我國農(nóng)業(yè)投入中，用于流通環(huán)節(jié)的補貼太多，據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，政府支農(nóng)投入中，每年用于糧、棉、油、糖，流通環(huán)節(jié)的補貼在500－600億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30％以上，而對影響農(nóng)產(chǎn)品競爭力的品質(zhì)改良、衛(wèi)生安全、重大病害控制等環(huán)節(jié)投入較少，對農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷、服務(wù)等環(huán)節(jié)投入就更少。

(三)財政農(nóng)業(yè)投入體制不完善

目前，政府對農(nóng)業(yè)的投資渠道較多，涉及國家部委十多個部門，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面有相當程度的重復(fù)和交叉，并且，由于分屬不同部門管理，不同程度地存在條塊分割，相互之間協(xié)調(diào)不夠，造成重復(fù)投入等問題，這種投入體制使投資整體目標不明確，有限的資金無法形成合力。另外，財政支農(nóng)資金在使用過程中缺乏科學(xué)的管理和有效的監(jiān)督，普遍存在中間環(huán)節(jié)多，資金在途時間長，運行緩慢，到位率低，挪用擠占現(xiàn)象嚴重，影響資金的使用效率。

(四)財政支農(nóng)資金投入地區(qū)不平衡

在國家財政對農(nóng)業(yè)的整體投入中，地方財政是大頭，其份額往往占80％左右，而現(xiàn)在的問題主要在地方。許多地方財政的農(nóng)業(yè)投入從預(yù)算的安排到預(yù)算的執(zhí)行都表現(xiàn)出很大的隨意性，各地方想投入多少就投入多少，沒有一個統(tǒng)一的標準。從實際的情況來看，沿海地區(qū)財政對農(nóng)業(yè)的投入力度大，中西部地區(qū)財政支農(nóng)力度小一些。這必然造成地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入差距日益擴大，影響到農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展。

三、財政農(nóng)業(yè)投入的績效分析

(一)數(shù)據(jù)來源與變量的選取

本文選取了1980～2006年我國財政對農(nóng)業(yè)投入的基本數(shù)據(jù)。我國財政對農(nóng)業(yè)的投入主要從支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費，基本建設(shè)支出，農(nóng)村科技三項費用，農(nóng)村救濟費等四個方面(見下表)，把這四項作為解釋變量。由于不同時期國家財政農(nóng)業(yè)投入的政策目標有所側(cè)重，本文選取目前最重要的指標——農(nóng)民收入增長指標，把農(nóng)民年純收入作為被解釋變量，分析工具采用SPSS13.0統(tǒng)計分析軟件。

(二)建立計量模型

1、財政農(nóng)業(yè)投入總量對農(nóng)民收入的回歸分析

以財政農(nóng)業(yè)投入總量為解釋變量，農(nóng)民純收入為被解釋變量，建立回歸方程：

y=342.6111+226x

方程中Y代表年均農(nóng)民純收入，x代表年財政農(nóng)業(yè)投入總量。回歸方程的擬和優(yōu)度為0.928，常數(shù)項及解釋變量對應(yīng)統(tǒng)計量的概率小于0.05(實際的值為0.006)。計算結(jié)果顯示，該回歸方程具有很強的解釋力，反映了國家財政投入對農(nóng)民增加收入的積極作用，回歸系數(shù)為1.226，它表明國家財政農(nóng)業(yè)投入每增加1億元，農(nóng)民純收入將增加1.226元。

2、財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)增長的關(guān)系

由于收到的資料有限，項目的分類比較粗，沒能將支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費分開，基本建設(shè)也比較粗。所以，根據(jù)上表的數(shù)據(jù)進行分析時發(fā)現(xiàn)，我國財政農(nóng)業(yè)投入的使用方向很明顯，即財政農(nóng)業(yè)投入的主體部分投向了支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費和基本建設(shè)。但是這兩部分的投入不僅僅是農(nóng)業(yè)受益，如水利、氣象的投入是為全社會服務(wù)的，投入量卻記在農(nóng)業(yè)部門。根據(jù)李煥彰、錢忠好的一項研究結(jié)果表明，中國財政支農(nóng)支出項目中邊際產(chǎn)出效應(yīng)高低的次序為：科技三項費用最高，基本建設(shè)支出次之，生產(chǎn)性支出和事業(yè)費最差；而現(xiàn)行財政支農(nóng)支出比重由高到低的序列為：生產(chǎn)性支出和事業(yè)費比重最高，基本建設(shè)支出比重次之，科技三項費比重最低。這說明我國現(xiàn)行財政農(nóng)業(yè)投入政策與投資結(jié)構(gòu)效應(yīng)出現(xiàn)了較大的偏差，即效應(yīng)小的投資過多，效應(yīng)大的反而投資少。在中國財政資源極為有限的條件下，大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入；適度增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入；壓縮農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出；調(diào)整財政農(nóng)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)和方向?？偟脑瓌t是不僅加大財政對農(nóng)業(yè)的投入力度和投入規(guī)模，而且還要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

四、財政農(nóng)業(yè)投入的政策取向

(一)加大財政對農(nóng)業(yè)的投入力度，確保財政農(nóng)業(yè)投入的總量穩(wěn)定增長

資金是發(fā)展的啟動器，農(nóng)村財政資金越來越成為農(nóng)民收入增加的可靠保障，農(nóng)村財政資金的數(shù)量與結(jié)構(gòu)成為農(nóng)民收入的制約因素。因此，中央政府和地方各級政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的資金投入，改變財政對農(nóng)業(yè)投資比重偏低的狀況。按照《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第四十二條的規(guī)定，國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。同時，確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜，形成多元化的農(nóng)業(yè)投資主體，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。嚴格執(zhí)行2008年中央“一號文件”強調(diào)的三個“明顯高于”：即財政支農(nóng)投入的增量要明顯高于上年、國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要明顯高于上年、政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。

(二)明確財政農(nóng)業(yè)投入的重點和方向

在某一時期，國家財政農(nóng)業(yè)投入總量是有限的，為使有限的資金發(fā)揮最大效益，必須合理界定資金的投放重點和方向：1、大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，尤其是農(nóng)村的“六小工程”(節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄等)，這涉及到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件的改善。2、支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有三個方面：一是提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和效益，包括品種質(zhì)量和安全質(zhì)量；二是優(yōu)化布局，實施優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶工程；三是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工。3、加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育和科技的投入，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國著名的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨說過，改善窮人福利的決定性要素不是空間、能源和耕地，而是人口質(zhì)量的改善和知識的增進。中央財政要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付，增加對農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)和多種技術(shù)教育的投人，全面提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，增加農(nóng)民的就業(yè)機會。4、加強農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)保護投入。一是加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測、污染治理、植被恢復(fù)和防護林建設(shè)的投入；二是加強農(nóng)業(yè)病蟲害預(yù)防、控制和農(nóng)村公共衛(wèi)生等方面的投入。5、加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。我國農(nóng)業(yè)組織程度低，產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的社會化服務(wù)及儲運、加工、營銷等產(chǎn)業(yè)落后，分散的農(nóng)業(yè)組織方式使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏規(guī)模效益，降低了整體的競爭力。加快農(nóng)產(chǎn)品營銷市場網(wǎng)絡(luò)和營銷組織建設(shè)的投入，為生產(chǎn)者提供儲、運、銷全方位的服務(wù)；加強農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)的開發(fā)，為農(nóng)民提供生產(chǎn)決策和管理咨詢，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的盲目性；加大對自然災(zāi)害預(yù)報服務(wù)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)等方面的投入。6、建立農(nóng)業(yè)保險的資金支持體系。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多、頻度高、分步廣、造成損失大。據(jù)統(tǒng)計，自然災(zāi)害每年給我國造成1000億元以上的經(jīng)濟損失。從長遠來看，必須建立農(nóng)業(yè)保險制度和保險體系：一方面，由政府提供直接補貼，包括對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的管理費用進行補貼，也包括對農(nóng)戶提供保費補貼；另一方面，政府可利用金融手段進行間接的支持，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)提供籌資和用資便利、利用再保險機制分擔(dān)風(fēng)險、特殊情況下的緊急救助等。在美國，農(nóng)業(yè)保險已成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要手段，美國政府為所有參加保險的作物提供30％的保險費補貼，投保的農(nóng)民當年作物收成減產(chǎn)25％以上時，可以得到聯(lián)邦保險公司給予15％的補貼，遇到災(zāi)害時給予正常年景10％－30％的保險費。

(三)完善財政支農(nóng)資金的管理體制

各級財政部門要樹立管理也是生產(chǎn)力和管理出效益的觀念，以管好、用好每筆資金為主線，加大資金管理，提高資金使用效益。首先，要堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，實行專人、專賬、專戶管理，讓財政支農(nóng)資金通過“綠色通道”直接進入使用單位，減少中間環(huán)節(jié)，避免資金被截留、挪用擠占現(xiàn)象；其次，要加強對支農(nóng)資金使用情況定期檢查，每一筆資金的使用都要做到科學(xué)評估和追蹤調(diào)查，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展進入自我積累、自我發(fā)展的良性循環(huán)軌道。

五、結(jié)論與啟示

根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的社會公共需要必要量，確定一個適度的財政支出規(guī)模，基本要求是：1、財政支出規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。2、政府履行其基本職能的財政資金需求要得到保證。尤其在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的客觀要求下，在公共財政的體制下，今后財政農(nóng)業(yè)投入的目標模式應(yīng)為：財政扶持、市場運作、金融支撐、法制健全。具體地說就是形成財政投入、金融信貸投入、外資投入及民資投入相結(jié)合的多元化投入機制。為了更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，改變農(nóng)業(yè)投資中的隨意性，必須規(guī)范中央政府和地方各級政府的農(nóng)業(yè)投資行為。對各級政府對農(nóng)業(yè)的投資職責(zé)、投資方式、資金運行和管理體制以及每年新增財政用于農(nóng)業(yè)的比例等均做出明確規(guī)定，并以法律的形式明確下來，真正讓公共財政的陽光普照廣大農(nóng)村。