國(guó)土資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源和重要保障，國(guó)土資源市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。本文以包頭市土地市場(chǎng)建設(shè)情況為例，就如何規(guī)范和建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的土地市場(chǎng)進(jìn)行一些粗淺的探討。

一、圍繞土地招、拍、掛。加大市場(chǎng)運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)土地力度，逐步培育成熟、規(guī)范、健全、充滿活力的土地市場(chǎng)

(一)積極探索，認(rèn)真調(diào)研，從法制、體制、機(jī)制上不斷完善經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作制度

土地招標(biāo)拍賣是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，涉及多個(gè)部門，在土地收益分配、基本建設(shè)程序方面，都需要用創(chuàng)新的思路去明確和規(guī)范，同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。首先應(yīng)從法制建設(shè)人手，為開(kāi)展土地招標(biāo)拍賣掛牌創(chuàng)造條件，這是土地市場(chǎng)建立的基本保證。以包頭市為例，市政府發(fā)布了《關(guān)于整頓土地市場(chǎng)、禁止土地非法交易和閑置土地的通告》和《包頭市人民政府關(guān)于實(shí)施國(guó)有土地統(tǒng)一儲(chǔ)備的通告》，進(jìn)一步明確了土地供應(yīng)的政策，對(duì)建立和規(guī)范土地有形市場(chǎng)及土地儲(chǔ)備制度提出了明確要求。

其次，為了保證土地招標(biāo)拍賣掛牌工作的健康發(fā)展，包頭市從體制上進(jìn)行了創(chuàng)新，從組織上保障了工作的正常運(yùn)作。成立了土地收儲(chǔ)委員會(huì)，將市場(chǎng)運(yùn)作與行政審批進(jìn)行了有機(jī)銜接，先后組建了包頭市土地儲(chǔ)備中心和包頭市產(chǎn)權(quán)管理與服務(wù)中心，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)提供了組織保障。

再次，促進(jìn)土地招拍掛工作的有序運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)的“單軌”制，確立了以土地交易市場(chǎng)為依托，以土地收購(gòu)儲(chǔ)備為載體，規(guī)范、靈活高效的“收購(gòu)、儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)、出讓”一條龍服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，逐步形成城市土地的市場(chǎng)化配置機(jī)制。

(二)加大土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作力度

土地收購(gòu)儲(chǔ)備是開(kāi)展招標(biāo)拍賣掛牌工作的基礎(chǔ)，土地市場(chǎng)建設(shè)中要切實(shí)加大土地收購(gòu)儲(chǔ)備力度，以包頭市為例，幾年來(lái)，在土地收購(gòu)儲(chǔ)備方面進(jìn)行了積極的探索和嘗試：繪制了全市存量土地儲(chǔ)備分布圖，并建立了存量土地地塊檔案；確定了市四區(qū)擬收購(gòu)儲(chǔ)備范圍和年度收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃；在籌資上積極與銀行協(xié)調(diào)，2002以來(lái)取得了近40億元的貸款，為經(jīng)營(yíng)性土地收購(gòu)儲(chǔ)備提供了資金保障。

積極完善，認(rèn)真組織，進(jìn)一步加大經(jīng)營(yíng)性土地的招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓工作力度。推行國(guó)有土地使用權(quán)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣是規(guī)范土地市場(chǎng)的重要措施。包頭市在土地有形市場(chǎng)建設(shè)方面進(jìn)行了積極的嘗試：發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立包頭市土地交易市場(chǎng)的通告》，明確了交易市場(chǎng)的職責(zé)和進(jìn)場(chǎng)交易土地范圍；健全了土地交易規(guī)則、程序和相關(guān)工作制度；加強(qiáng)了對(duì)土地有形市場(chǎng)的監(jiān)督管理力度；建立了規(guī)范、高效的土地使用權(quán)供應(yīng)機(jī)制，從1999年至2007年，共舉行了35次國(guó)有土地使用權(quán)拍賣會(huì)，共拍賣土地179宗，總成交價(jià)款近50億元。充分顯示了土地市場(chǎng)的活力，土地市場(chǎng)趨于成熟。

二、建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的土地市場(chǎng)，規(guī)范土地市場(chǎng)行為

從包頭市土地市場(chǎng)的建設(shè)，情況可以看出，土地的市場(chǎng)化運(yùn)作盤活了國(guó)有資產(chǎn)，為城市建設(shè)聚集了資金，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的繁榮，而面對(duì)土地市場(chǎng)的巨大效益，如何規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)作，保持可持續(xù)發(fā)展的土地市場(chǎng)，從而進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，成為我們的一個(gè)重要課題。

(一)可持續(xù)發(fā)展的土地市場(chǎng)應(yīng)該與宏觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)

從現(xiàn)在的情況看，我國(guó)的東南部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度較高，土地市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度也明顯高于西部地區(qū)。另外，從系統(tǒng)的觀點(diǎn)看，土地市場(chǎng)不是孤立的市場(chǎng)，它與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境有著密不可分的關(guān)系。土地是生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)條件，作為要素市場(chǎng)，它與資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等市場(chǎng)都具有高度相關(guān)性。從土地市場(chǎng)的自身發(fā)展看，土地市場(chǎng)也需要與金融、資本、證券、房屋等市場(chǎng)發(fā)生密切的關(guān)系。所以，土地市場(chǎng)的發(fā)展必須與宏觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，任何脫離宏觀經(jīng)濟(jì)背景的管理行為和模式都不利于土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，土地市場(chǎng)的建設(shè)需要更加廣義的規(guī)范理念。

嚴(yán)格意義上說(shuō)，當(dāng)前土地市場(chǎng)的開(kāi)放程度與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍然有一段較大的距離，無(wú)論是土地資源配置的市場(chǎng)化程度，還是土地資產(chǎn)的流動(dòng)頻率和速度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他的經(jīng)濟(jì)要素。市場(chǎng)化程度不高的主要原因是市場(chǎng)環(huán)境不夠好。首先，土地市場(chǎng)管理目標(biāo)設(shè)定錯(cuò)位。土地市場(chǎng)管理與發(fā)展不是一個(gè)行業(yè)、一個(gè)部門的事，而是全社會(huì)的事情，在制定政策時(shí)，要切實(shí)從社會(huì)的整體利益出發(fā)，從合理、高效配置和使用土地資源的目標(biāo)出發(fā)，土地市場(chǎng)制度的目標(biāo)應(yīng)更多地設(shè)置在整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益上，而不僅僅是在行政管理效益上。其次，管理政策過(guò)多，變更過(guò)快，與外部經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境不協(xié)調(diào)的事情時(shí)有發(fā)生。加入世界貿(mào)易組織后，我國(guó)對(duì)土地市場(chǎng)管理政策進(jìn)行了基本的整理，但是，目前的制度環(huán)境仍然過(guò)于封閉，土地市場(chǎng)管理制度應(yīng)該更加簡(jiǎn)潔、開(kāi)放，確保與外部宏觀制度體系的兼容和鏈接。

(二)可持續(xù)發(fā)展的土地市場(chǎng)應(yīng)該有明晰的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)的基本元素，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)只能是一個(gè)空殼市場(chǎng)，對(duì)土地市場(chǎng)來(lái)說(shuō)更是這樣。完善的土地產(chǎn)權(quán)制度，明確的土地產(chǎn)權(quán)主體，界定好土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，能夠充分發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的界區(qū)功能、激勵(lì)功能、約束功能與資源配置功能，可以全面盤活土地資產(chǎn)，促進(jìn)各種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)的土地進(jìn)入市場(chǎng)，推進(jìn)土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度有了很大的改善和發(fā)展，但仍然不能夠完全適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。首先是土地產(chǎn)權(quán)的界定。一方面，土地產(chǎn)權(quán)主體界線模糊，也就是土地權(quán)利的性質(zhì)、土地權(quán)利的歸屬等大的框框不清楚，僅就城市土地而言，在國(guó)有和集體產(chǎn)權(quán)之間，中央與地方之間，國(guó)家和政府、國(guó)家與企業(yè)、國(guó)家與機(jī)構(gòu)之間等，無(wú)論是產(chǎn)權(quán)主體還是產(chǎn)權(quán)收益，界線都很模糊。在土地的處置、收益與發(fā)展方面雖然有一些相應(yīng)的規(guī)定，但是并沒(méi)有完全提升到產(chǎn)權(quán)的層面上進(jìn)行界定。比如，中央對(duì)地方的國(guó)有土地如何以收益權(quán)的形式獲得收益，如何以所有者的發(fā)展權(quán)的形式行使土地資源配置的宏觀調(diào)控；又如，國(guó)家對(duì)土地的權(quán)利和政府對(duì)土地的權(quán)利是不是有區(qū)別，等等。另外，對(duì)于國(guó)有土地，管理者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的角色和定位很難從產(chǎn)權(quán)設(shè)置上進(jìn)行區(qū)別，嚴(yán)重限制了土地市場(chǎng)的發(fā)展。另一方面，土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置過(guò)于粗略，每一宗土地的權(quán)利分割、集中、限制，他項(xiàng)權(quán)利的設(shè)置等，也缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，比如商品房的公攤土地業(yè)主究竟具有什么樣的權(quán)利，如何才能得到保證等等，諸多問(wèn)題都需要我們?nèi)ソ鉀Q。其次是土地產(chǎn)權(quán)流通。土地的流通限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是行政劃撥與出讓方式之間的流通障礙，行政劃撥土地要進(jìn)入市場(chǎng)，往往要通過(guò)行政處置方式實(shí)現(xiàn)，這種方式不僅效率低下，而且交易雙方在信息、權(quán)利以及收益上都不能得到對(duì)等的保證，同時(shí)，行政劃撥土地由于產(chǎn)權(quán)主體不明晰，在流動(dòng)過(guò)程中土地權(quán)益流失的現(xiàn)象也很嚴(yán)重，并容易因權(quán)力帶來(lái)一些不良社會(huì)現(xiàn)象。二是國(guó)有土地和集體土地之間的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)存在著制度上的障礙，在市場(chǎng)上集體土地和國(guó)有土地所得到的并不是同等待遇。所以，如何在現(xiàn)有的制度背景下，建立系統(tǒng)有序的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，保證土地產(chǎn)權(quán)平等、協(xié)調(diào)、安全、高效地流動(dòng)，是土地市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

(三)適當(dāng)?shù)恼深A(yù)是土地市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的保證

對(duì)于土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)，政府的干預(yù)是必需的，但應(yīng)該是適當(dāng)?shù)?。說(shuō)干預(yù)是必需的，是因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)是一種重要的要素市場(chǎng)，關(guān)系到整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀發(fā)展?fàn)顩r，政府必須從全局出發(fā)，從整體效益出發(fā)，對(duì)土地市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行引導(dǎo)。土地市場(chǎng)的不正常波動(dòng)會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，影響其他行業(yè)的發(fā)展，甚至帶來(lái)經(jīng)濟(jì)危機(jī)等嚴(yán)重的危害。同時(shí)，由于土地市場(chǎng)存在一定的投機(jī)空間，不理性的投資行為經(jīng)常存在，加上土地市場(chǎng)承載的資金量大，風(fēng)險(xiǎn)性也很大，所以運(yùn)行的慣性很大，自我調(diào)控能力較差，政府有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行有效的干預(yù)。說(shuō)干預(yù)應(yīng)該適當(dāng)，一是指干預(yù)的手段應(yīng)該以間接的方式為主，對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)該采取宏觀調(diào)控的措施，間接的調(diào)控方式有金融調(diào)控、稅收調(diào)控等，比如銀根的松緊收放對(duì)控制土地投機(jī)性購(gòu)買具有很好的效果。近兩年我國(guó)實(shí)行的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度盡管出現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題，引來(lái)不少爭(zhēng)議，但是從理論上來(lái)說(shuō)仍然是一種很好的調(diào)控方式。政府以市場(chǎng)參與者的身份對(duì)土地進(jìn)行買人與賣出，對(duì)調(diào)控市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有很好的作用。直接干預(yù)主要指通過(guò)指令性的價(jià)格、指令性的交易對(duì)象干預(yù)市場(chǎng)。二是干預(yù)應(yīng)該是引導(dǎo)性的，只有依靠?jī)?nèi)部機(jī)制調(diào)整，土地市場(chǎng)才能夠健康地發(fā)展，否則的話，會(huì)引起土地市場(chǎng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡甚至出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，都不利于土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。