通過陽山金礦招標，發(fā)改委試圖為黃金礦權管理設定一個中央與地方處理權限的坐標

“我們曾一度拿下了金礦的開采權，但最后還是被奪走了?！?月29日，說起擦肩而過的陽山金礦，加拿大明科礦業(yè)公司（Minco Mining Group，下稱明科礦業(yè)）勘探副總裁馬樂仕（Dwayne L. Melrose）似乎仍心有不甘。

7月26日，北京新世紀飯店。中國黃金集團公司（下稱中國黃金）、金川集團有限公司（下稱金川集團）共同與武警黃金指揮部簽署協(xié)議，兩家公司出資21.8億元，獲得甘肅省文縣陽山安壩里南金礦探礦權。

至此，中國有色金屬礦產(chǎn)標的額最大的一次招標活動宣告落幕。

在簽約儀式上， 國家發(fā)展和改革委員會副主任、武警黃金部隊第一政委張國寶并不掩飾對此次招標的褒獎：“這次招標是武警黃金部隊在政府部門指導下的第一次招標，也是政府部門相互配合指導對大型礦產(chǎn)地市場化配置資源的一次成功嘗試。招標對甘肅地方經(jīng)濟發(fā)展、地震災后建設、黃金產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及武警黃金部隊業(yè)務建設都將產(chǎn)生積極的影響。”

國家發(fā)改委工業(yè)司副司長熊必琳更直接表示，陽山金礦公開招標是希望為未來大型金礦處置設定相應的規(guī)則。

“多大規(guī)模以下的，可以由地方來處理；多大規(guī)模以上的，必須交給中央來處理，需要一個游戲規(guī)則?！毙鼙亓赵谝淮尾稍L中告訴《財經(jīng)》記者。

“第一金礦”之爭

陽山金礦區(qū)位于川、甘、陜金三角地帶，地處甘肅省文縣境內(nèi)，是亞洲被發(fā)現(xiàn)的最大的高品位金礦之一。目前，陽山金礦區(qū)累計探獲的金資源量超過308噸，遠景儲量有望超過500噸。此次招標轉讓的陽山安壩里南金礦，是陽山金礦區(qū)勘查程度較高的一個礦段，面積1.45平方公里，已探獲金資源量162.428噸。

自從1994年被武警黃金部隊發(fā)現(xiàn)后，陽山金礦一直吸引著眾多淘金者。據(jù)新華社報道，2003年，陽山金礦的探礦權一度以6000萬元的低價賣給甘肅省內(nèi)民營企業(yè)盛達集團。當年底，安壩里南礦區(qū)探獲金礦資源量已經(jīng)達到90噸，估價超過1億元。

一位接近招標的資深人士告訴《財經(jīng)》記者，上述交易當時已經(jīng)獲得甘肅省政府同意。不過，恰在2003年，原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會黃金管理局有關行政職能移交給國家發(fā)改委，國家發(fā)改委開始接手管理武警黃金部隊，此項“縮水”的交易被叫停。

隨后，在國家發(fā)改委的要求下，武警黃金部隊對陽山金礦進一步展開勘探會戰(zhàn)，2006年7月探獲資源量上升至162.428噸，較之前增加了70多噸。之后，武警黃金部隊完成了陽山金礦資源儲量、礦業(yè)權價款的評審工作。

明科礦業(yè)馬樂仕告訴《財經(jīng)》記者，兩三年前，明科礦業(yè)亦曾與武警黃金部隊有過協(xié)議?！昂髞?，‘武警黃金’說不行（no way），這個礦不能被外資企業(yè)控制，認為我們也不可能開發(fā)得了，就把協(xié)議取消了?！瘪R樂仕說。不過，他未透露明科礦業(yè)當時支付的價格。

為防止陽山金礦再度出現(xiàn)混戰(zhàn)局面，2007年底，經(jīng)報請國務院辦公廳協(xié)調(diào)，國家發(fā)改委決定對甘肅陽山金礦探礦權采取公開的招標轉讓。這是首次對武警黃金部隊勘探成果進行有償轉讓的嘗試。

“把這個礦好好地交給五大黃金公司去競爭，誰條件好給誰?！痹诎l(fā)改委工業(yè)司主管黃金產(chǎn)業(yè)的熊必琳看來，通過金礦整體招標可以促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，有利于發(fā)展大型黃金公司。此外，招標可以提高探礦權出讓價格，收益在中央和地方進行了“二八”分，也可以給中央和地方都帶來更大的效益。

2007年12月，發(fā)改委會同財政部、國土資源部、甘肅省政府和武警黃金指揮部，成立甘肅陽山金礦招標工作協(xié)調(diào)指導小組，由張國寶擔任組長。

今年5月12日，招標工作全面啟動。中國黃金、山東黃金集團有限公司、紫金礦業(yè)股份有限公司（下稱紫金礦業(yè)）、山東招金集團有限公司及河南靈寶股份有限公司等五家中國黃金公司通過初審，最終中國黃金中標。

作為中標的條件，中國黃金將與甘肅省地方企業(yè)金川集團共同組建有限責任公司，中國黃金集團在新公司中將占有60％的股權，金川集團占有40％的股權。知情人士告訴《財經(jīng)》記者，金川集團的出資比例固定為40％，涉及對地方利益的照顧。

看不到的缺口

在國家發(fā)改委看來，陽山金礦招標是一次成功嘗試。但是，這亦將中國黃金礦權管理體制另一層面的缺失暴露出來。

中國負責黃金勘探主要有兩支力量，一支為國家的地質(zhì)調(diào)查局和地方的地質(zhì)隊，分別負責各類礦的詳查和普查工作，由國土資源部負責管理；另一支為專門承擔黃金礦產(chǎn)勘查任務的武警黃金部隊，接受武警總部和國家發(fā)改委的雙重領導。

企業(yè)開采金礦的第一步是要申請?zhí)降V權，通常需要經(jīng)國土資源部或當?shù)貒临Y源廳批準。依照法律程序，探明礦后該企業(yè)有優(yōu)先權申請采礦權，但需要向政府提交采礦的可行性研究，即可申請采礦許可證。

2003年以后，地質(zhì)調(diào)查局和地質(zhì)隊改變了原有的事業(yè)單位性質(zhì)，國土資源部亦批準地質(zhì)勘探成果可以“招拍掛”的形式出售，拍賣和出售的權利因此被下放到地方。前述業(yè)內(nèi)資深人士透露，這些交易表面上是拍賣，但暗地里企業(yè)為爭奪探礦權“使盡渾身解數(shù)”，結果一些較大規(guī)模的礦竟以較低的價格落入企業(yè)，甚至存在一個礦被三家企業(yè)同時開采的情況。

國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司司長賈其海告訴《財經(jīng)》記者，目前一些混亂局面的出現(xiàn)實屬歷史遺留問題。2001年中央曾向地方放權過一段時間，但在2005年已把重要的、大的礦權從地方手中收回。但金礦情況比較特殊，我國大的金礦少，大量存在的是小的、分散的金礦，難于管理。

過去幾年中，在不少超過百噸的大型金礦拍賣中，地方政府遭到了“賤賣”的指責，澳華黃金取得爛泥溝金礦開采權即是爭議之一。

地處貴州黔西南自治州貞豐縣的爛泥溝金礦，由貴州省地礦局在1978年發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)探明的金礦儲量為130噸，遠景儲量在150噸以上。

在2003年中外合作成立的貴州錦豐礦業(yè)有限公司（下稱錦豐礦業(yè)）中，中方以“全部有效勘探許可證和采礦許可證以及地質(zhì)勘查和礦山生產(chǎn)所取得的成果、享有的各種權益”等入股，占合營公司15％的股份；澳方則以可行性研究和項目開發(fā)所需的全部資金作為出資，占合營公司85％的股份。

根據(jù)貴州省人民政府2003年發(fā)布的 《關于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》，外資企業(yè)在貴州可以享受前三年免交企業(yè)所得稅，第四年、第五年減半征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。這意味著錦豐礦業(yè)所需繳納的所得稅在前五年被減免。

與爛泥溝金礦同樣被指的案例，還有加拿大曼德羅礦業(yè)公司獲得遼寧營口市蓋縣貓嶺金礦開采權的交易，該礦已探明儲量超過100噸。中方地質(zhì)勘查部門同樣以采礦許可證和勘查許可證等為合作條件出資，外資企業(yè)以資金出資，控制絕大部分股份。

為整頓這種局面，發(fā)改委在2003年頒布《辦理開采黃金礦產(chǎn)批準書管理規(guī)定》，試圖為開采設置“前置審批”的門檻，以考察取得探礦權的企業(yè)是否真正具備探礦的能力。

不過，由于國家發(fā)改委只對武警黃金探出的金礦有管理權，從地質(zhì)調(diào)查局和地質(zhì)隊獲得探礦權的企業(yè)，往往沒有國家發(fā)改委的批準，卻照樣開采。

而賈其海認為，要把金礦等礦權管理由行政審批全部變?yōu)榕馁u形式，是很難實現(xiàn)的，“以探礦為例，能否找到礦是未知，也有很大的風險性，怎么能拿出來拍賣呢？”在他看來，“陽山金礦”模式也不具有可復制性，因為中國大部分是低品位的小礦。

2004年，國家發(fā)改委著手組織制定《黃金工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。該政策是國家規(guī)范黃金行業(yè)的一個準則，計劃對行業(yè)的發(fā)展、布局、準入條件、發(fā)展目標、環(huán)保要求以及對資源和資金利用政策等方面做出了具體的規(guī)定。但該政策一直停留在討論階段，未見公布。

外資窘境

外資投資中國黃金產(chǎn)業(yè)，經(jīng)歷了一個從無到有、從限制到放開的一個過程，目前再度呈現(xiàn)被限制的趨勢。2002年3月發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中，黃金等貴金屬的勘查和開采由以前的“禁止外商投資”中調(diào)整到“鼓勵外商投資”。特別是在低品位、難選冶金礦的開發(fā)上，中國不僅鼓勵外商合資、合作開采、選礦，在西部地區(qū)還可獨資冶煉金礦，并享受西部大開發(fā)稅收減免等優(yōu)惠政策。在當時的情況下，黃金產(chǎn)業(yè)謹慎、有條件地向國外資本開放，正是基于引進國際技術和管理經(jīng)驗的需要。

到了2007年11月修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中，黃金等貴金屬的勘查和開采降為“限制外商投資”類，同時即便在低品位、難采難冶的金礦開發(fā)商，外商也不再享有獨資的待遇。加拿大明科礦業(yè)公司的馬樂仕認為，這給外資黃金公司在中國的投資帶來了擔憂。

世界黃金協(xié)會中國首席代表王立新告訴記者，在中國黃金勘探活躍的并不是幾家大的世界級黃金企業(yè)，反而是規(guī)模相對較小的外資黃金公司。

南非安格魯阿山帝黃金公司進入中國已近三年，目前仍停留在“勘探”階段。該公司中國區(qū)首席代表潘漢中告訴《財經(jīng)》記者，公司在新疆項目的勘探未有收獲，而在四川平武地區(qū)的勘探項目可能會因為位于地震帶的原因而重新考慮。只有在甘肅的勘探項目，有望在8月底9月初左右啟動。

“拿到一個礦的過程太漫長了！”潘漢中說，“甘肅項目我們自2004年開始談，花了兩年多時間才談成，直到今年7月30日才拿到營業(yè)執(zhí)照。本身找金的幾率就低，如果每個項目從談判到成立都花近四年的時間，按照我們0.3％的探礦成功率，路途還很遙遠。”

事實上，陽山金礦招標之初，發(fā)改委曾有意引入外資礦業(yè)公司參與其中，最終，這一動議因陽山金礦太大而遭高層否決。不過，一位接近發(fā)改委主管部門的權威人士告訴《財經(jīng)》記者，發(fā)改委在礦權對外開放，引進外資的先進勘探、開采和管理經(jīng)驗方面并無禁區(qū)，但目前總的傾向是，希望引進類似英美資源這樣世界級的大公司。

從陽山招標資格的設計上也可以看出，其幾乎是為五大黃金公司而量身打造的。

根據(jù)相關招標文件，除了要求從事金礦采選五年以上經(jīng)歷，競標企業(yè)還必須滿足“2007年末的資產(chǎn)總額達到20億元以上、凈資產(chǎn)5億元以上，年銷售收入20億元以上，年利潤1.5億元以上”等條件，而且必須達到“累計上繳企業(yè)所得稅、資源補償費、資源稅不低于人民幣1億元”。這些條件，足以將外資礦業(yè)公司排除在可能的競標者之外。

美國鋁業(yè)公司法律顧問方寶妮認為，陽山金礦沒有外資參與競標，可能是金礦本身品位高，國家不愿意外資介入。她表示，如果單從資產(chǎn)規(guī)模和投資規(guī)模來看，外資企業(yè)能達到要求還比較容易，但年利潤達到1.5億元的外資企業(yè)幾乎沒有。

加入美鋁之前，方寶妮曾幫助一家合資礦業(yè)公司獲得一個探礦權，歷時六個月?！懊恳徊蕉紩袉栴}，批起來也很慢，而且中方給了很大的幫助?！狈綄毮菡f，“如果是外商獨資公司想拿到探礦權的話，基本不可能?！?/p>

在香港上市的中國礦業(yè)資源有限公司投資經(jīng)理張英，也向記者表達了類似的想法：“國內(nèi)較大的金礦，像陽山這樣的，競爭會非常激烈。我們不想這樣去競爭，還是在海外找礦多一些。”

然而，潘漢中對未來外資企業(yè)投資環(huán)境的轉好充滿了信心?！笆聦嵣?，我們現(xiàn)在不討論外資內(nèi)資的問題，而是中國黃金行業(yè)怎樣健康發(fā)展的問題。這才是我們內(nèi)資外資企業(yè)共同關心的問題”?！?/p>