由于實施效果不佳，產(chǎn)生諸多問題，甚至被稱為“國家不賠法”——在出臺14年后，《國家賠償法》終于首次進(jìn)入法律修改程序

46歲的河南男子胥敬祥已經(jīng)在申請國家賠償?shù)牡缆飞媳疾巳臧耄两袢匀粵]有結(jié)果。而在2005年3月15日被無罪釋放之前，他因為所謂的“搶劫罪、盜竊罪”被關(guān)押了13年。

13年的牢獄生涯，將胥敬祥從一名30歲的年富力強(qiáng)的農(nóng)村青年，變成身患慢性腎炎、心膈肌炎的頹廢中年人；13年中，他的父母相繼含恨去世，家里房屋倒塌也無人修理。

在申請國家賠償三年沒有結(jié)果之后，胥敬祥和妻子于今年3月離婚，徹底孑然一身。如今，他背井離鄉(xiāng)，在山西太原給一個做包工頭的老鄉(xiāng)看大門，月收入800元。

“我現(xiàn)在生活能夠自理。”胥敬祥告訴《財經(jīng)》記者，他對離婚一事毫無怨言，“十多年了，我不能給家里帶來什么?，F(xiàn)在就是餓死、要飯也不能再拖累（老婆）?！彼f。

仍然在為胥敬祥的國家賠償問題奔走的河南律師湯路明告訴《財經(jīng)》記者：“如果國家賠償落實，他不可能離婚?！钡钊诉z憾的是，自2005年6月胥敬祥向法院、檢察院提起國家賠償申請以來，司法機(jī)關(guān)一直在互相推諉。

“現(xiàn)在的《國家賠償法》既缺乏救濟(jì)途徑，也缺乏程序保障?！睖访鞑粺o失望地說。

2008年10月底，已施行了13年的《國家賠償法》進(jìn)入正式的法律修改程序——《國家賠償法修正案（草案）》（下稱修正草案）首次提交全國人大常委會會議進(jìn)行審議，該修正草案的重點便是完善賠償程序、提高賠償標(biāo)準(zhǔn)等。

“希望法律的修改能真正改變當(dāng)事人的命運?！睖访鳚M懷期待。

法律實施效果不佳

據(jù)北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安介紹，國家賠償?shù)脑瓌t，中國早在1954年制定的《憲法》中就有體現(xiàn)。該部憲法規(guī)定，由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有申請國家賠償?shù)臋?quán)利。1982年《憲法》制定時，恢復(fù)了這一條款，并將賠償主體從“國家機(jī)關(guān)工作人員”擴(kuò)大到“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員”。

1994年，中國《國家賠償法》經(jīng)八屆全國人大常委會通過出臺，并于1995年開始實施，在中國正式確立了國家賠償制度。當(dāng)時，《國家賠償法》曾被寄予很高希望，甚至有人將其稱之為“對《憲法》承諾公民基本權(quán)利的兌現(xiàn)之法”。

中國行政法學(xué)會會長應(yīng)松年教授告訴《財經(jīng)》記者，國家賠償制度的目標(biāo)和功能就是要保護(hù)公民的權(quán)利。國家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，不可避免會產(chǎn)生各種錯誤，有了錯誤就要糾正，而且要給予賠償，這是一個政府負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。同時，國家賠償從某種意義上講是國家“花錢買平安”，國家承認(rèn)了錯誤，并予以賠償，社會才能穩(wěn)定。

但《國家賠償法》在具體的施行過程中，出現(xiàn)了程序難以操作、申請賠償困難、賠償范圍窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)過低、經(jīng)費難以保障等種種問題，使這部法律被普遍認(rèn)為是中國“實施最差”的法律。在這樣的情況下，河南胥敬祥的經(jīng)歷，并非偶然事件。

出現(xiàn)上述情形，很大原因在于法律自身的規(guī)定存在問題，因此，修改法律的呼聲一直不絕于耳。據(jù)全國人大的統(tǒng)計，自該法律實施以來，全國人大代表共有2053人次提出了61件修改《國家賠償法》的議案和14件建議。

賠償程序應(yīng)細(xì)化

賠償程序的過于原則性，是國家賠償難的一個重要原因，也是胥敬祥至今未能得到賠償?shù)恼系K。

現(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定，賠償請求人要求國家賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn)。胥敬祥案由河南省高級法院裁定“胥敬祥犯搶劫罪、盜竊罪的事實不清”，撤銷了鹿邑縣法院和周口市中級法院的有罪判決和裁定，并發(fā)回鹿邑縣法院重審。后經(jīng)河南省檢察院指令，鹿邑縣檢察院作不起訴處理。

按照法律規(guī)定，胥敬祥將周口市中級法院、鹿邑縣法院和鹿邑縣檢察院列為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。但三個機(jī)關(guān)沒有一個確認(rèn)自己的行為違法，也沒有一個機(jī)關(guān)提供救濟(jì)的途徑。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授指出，讓侵權(quán)者自己確認(rèn)違法簡直就是“與虎謀皮”。實踐中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)往往以各種理由不確認(rèn)或者對確認(rèn)申請拖延不辦，而申請人向其上一級機(jī)關(guān)申訴又往往行不通，大量的信訪、申訴由此而生。

此次法律修改，首先便刪去了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)違法才能賠償?shù)倪@項程序，并規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在收到申請兩個月后，做出不予賠償或者申請人對賠償數(shù)額有異議的，申請人可以直接走復(fù)議、行政訴訟或者向人民法院賠償委員會申請賠償。

修正草案還增加規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在申請人當(dāng)面遞交申請書時，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場出具加蓋本行政機(jī)關(guān)印章并注明收訖日期的書面憑證。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予賠償決定的，應(yīng)當(dāng)書面通知賠償請求人，并說明不予賠償?shù)睦碛?。胥敬祥的案件，恰恰正是各個賠償義務(wù)機(jī)關(guān)都沒有確認(rèn)違法，又不給“不予賠償”決定，按照修正草案的規(guī)定，這就是違法。

另外，針對賠償請求人在被羈押期間發(fā)生傷害、死亡的情況，修正草案加重了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任；規(guī)定如果賠償請求人在被羈押期間發(fā)生傷害、死亡的，被請求機(jī)關(guān)對自己不存在致害行為的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。

應(yīng)松年認(rèn)為，在一個人失去自由的情況下，是無法保護(hù)自己安全的。因此，監(jiān)管機(jī)關(guān)如果不能證明自己無責(zé)，就要承擔(dān)責(zé)任。

修正草案還規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)做出賠償決定，應(yīng)當(dāng)充分聽取賠償請求人的意見，并可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數(shù)額的規(guī)定進(jìn)行協(xié)商。而現(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定，人民法院賠償委員會處理賠償請求，采取書面審查的辦法。

應(yīng)松年認(rèn)為，“聽取當(dāng)事人的意見”是法治的基本要求，這個環(huán)節(jié)應(yīng)該進(jìn)一步制定為聽證程序，以加強(qiáng)程序制約。

賠償標(biāo)準(zhǔn)須提高

現(xiàn)行《國家賠償法》還有一個嚴(yán)重問題就是賠償標(biāo)準(zhǔn)太低，尤其是沒有將精神損害納入賠償范圍。

2001年，陜西著名的“處女嫖娼”案，當(dāng)事人麻旦旦是一個18歲的處女卻被指賣淫嫖娼，被無辜關(guān)押兩天，受盡屈辱，但最終僅獲74.66元的國家賠償。該案成為對中國國家賠償制度的莫大諷刺。

事實上，麻旦旦案的賠償是完全“依法辦事”的。因此，此次法律修改，最大的亮色就是將精神損害賠償納入法律。

曾經(jīng)參與現(xiàn)行《國家賠償法》立法起草工作的應(yīng)松年告訴《財經(jīng)》記者，《國家賠償法》制定之初，也考慮過精神損害賠償這個問題，但當(dāng)時國家財政困難就沒有納入。目前來講，國家經(jīng)濟(jì)困難的時代已經(jīng)過去，對于給精神上造成的損害要遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)損失的情況，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起精神賠償?shù)呢?zé)任。不過，此次修正草案只作了原則性規(guī)定：“造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金?！?/p>

應(yīng)松年認(rèn)為，盡管精神損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確實不容易統(tǒng)一，屬于自由裁量，但至少要跟民事賠償案件中的標(biāo)準(zhǔn)看齊，甚至可以更高一些，“因為公權(quán)力對公民的侵害要比平等主體之間造成的精神傷害更大?！?/p>

另外，對于造成身體傷害或者喪失勞動能力的，修正草案增加了護(hù)理費、輔助器具費、康復(fù)費等因殘疾而增加的必要支出和繼續(xù)治療所必需的費用。對于部分喪失勞動能力的受害者的最高賠償額度，從原來國家上年度職工年平均工資的10倍增加到20倍。

修正草案還規(guī)定，對于財產(chǎn)已經(jīng)被拍賣和變賣的，如果價款明顯低于財產(chǎn)價值的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的賠償金；返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收，或者對存款或者匯款解凍的，當(dāng)支付銀行同期的定期存款利息。

但北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，這些標(biāo)準(zhǔn)的提高還是不夠的。首先要增加對企業(yè)可得利益損害的賠償，如果難以計算實際的營業(yè)收入損失，可以按照過去幾年營業(yè)收入的平均值來賠償。另外，對于限制人身自由損失的賠償，不僅僅按照上年度全國職工平均工資來賠償，還應(yīng)當(dāng)賠償相應(yīng)的收入損失。他解釋，平均工資賠的是自由權(quán)利的損失，這一項每個人都一樣；而由于喪失人身自由而導(dǎo)致的財產(chǎn)損失，這是不一樣的。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，胥敬祥在他的國家賠償申請中，請求賠償56萬元人民幣，其中包括36萬元對4000多天失去自由的賠償、13萬元的醫(yī)療費，以及13萬元精神撫慰金。其律師湯路明認(rèn)為，在目前的法律制度下，要拿到精神賠償幾乎是不可能的。

賠償經(jīng)費亟待保障

國家賠償難還有一個重要原因，就是經(jīng)費管理體制存在問題。按照1995年國務(wù)院制定的《國家賠償費用管理辦法》的規(guī)定，國家賠償費用列入各級財政預(yù)算，由各級財政分級負(fù)擔(dān)；在支付程序上，先從賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的預(yù)算經(jīng)費和留歸該單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政申請核撥。這就給實踐中國家賠償帶來問題。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)沒有多余資金或者擔(dān)心在賠償后得不到核撥，便會想盡辦法不賠或者同意賠償卻拖延不賠。

浙江省高級法院曾經(jīng)做過關(guān)于《國家賠償法》實施狀況的調(diào)查，該省法院審理國家賠償案件年均240件，最終賠償?shù)哪昃坏?0件。此外，2000年至2007年間，浙江全省檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕27245人，不起訴6472人，宣告無罪有501人；而同期除監(jiān)獄作義務(wù)機(jī)關(guān)外的僅刑事司法賠償案件244件，司法賠償案件數(shù)量與侵權(quán)行為數(shù)量明顯不成比例。

浙江高院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于《國家賠償法》規(guī)定對個人的追償制度，不少財政部門要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在申請核撥時，提供對有故意或者重大過失責(zé)任者的追償方案。而很多賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為防止違法行為被同級政府發(fā)現(xiàn)，大多采取自籌資金、自己支付，卻不申請財政部門核撥國家賠償費用的方式，終使法律上的統(tǒng)一支付轉(zhuǎn)為現(xiàn)實中的單位自付。

姜明安認(rèn)為，賠償主體在現(xiàn)實中由國家轉(zhuǎn)為具體機(jī)關(guān)，這也是國家賠償申請難的原因之一。浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尚存在如此問題，很多貧困地方的財政更是難以承擔(dān)。

在此次全國人大常委會對法律修改的審議中，全國人大代表李其宏提供了河南省駐馬店中級法院審理的國家賠償案件情況，其中2003年審理的賠償案件42件，最后確定賠償?shù)陌讣?0件，金額總計220051元，但迄今五年過去了，才支付了130083元，還有40％的決定賠償金額沒有兌現(xiàn)。

正是鑒于以上問題，此次法律修改，修正草案增加規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請之日起7日內(nèi)，依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)的財政部門提出支付申請。財政部門應(yīng)當(dāng)自收到支付申請之日起15日支付賠償金?！敝袊ù髮W(xué)副校長馬懷德教授告訴《財經(jīng)》記者，這意味著國家賠償?shù)馁M用將直接由財政部門來承擔(dān)和支付。

不過，修正草案仍然未解決在財政困難的情況下，如何保障國家賠償?shù)膯栴}。參與此次法律修改審議的湖北省人大常委會副主任羅輝認(rèn)為，如果賠償費用還是列入各級財政預(yù)算，賠償難的問題可能還會“濤聲依舊”。因此，有很多全國人大常委會委員提出國家設(shè)立賠償基金，以確保經(jīng)費的支出。全國人大常委會副秘書長何曄暉則建議，把賠償費用的支出方式改為中央財政和省級財政支付。

賠償歸責(zé)原則當(dāng)修改

此次《國家賠償法》的修改，總體而言只是一次小的修正，而不是對整部法律的修訂，尤其是對很多制度問題沒有涉及。

國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授認(rèn)為，目前國家賠償?shù)淖罱K決定機(jī)關(guān)是設(shè)于中級以上法院的賠償委員會，但這個委員會完全是行政機(jī)制、采取行政的審查方式。楊小軍提出，國家賠償?shù)膶彶閼?yīng)當(dāng)司法化，并建立監(jiān)督機(jī)制。

同時，此次法律修改，并未改變賠償?shù)臍w責(zé)原則?，F(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和國家工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的，才能夠得到賠償。也就是所稱的違法歸責(zé)原則。

在這條原則的統(tǒng)領(lǐng)下，加上中國目前在司法系統(tǒng)存在的錯案追究制度，行政系統(tǒng)的問責(zé)制度，只要確認(rèn)了國家賠償，就意味著出現(xiàn)了違法的情況，勢必要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。因此，國家機(jī)關(guān)當(dāng)然會竭力反對國家賠償，以免追究個人責(zé)任。胥敬祥案沒有一個機(jī)關(guān)肯承擔(dān)賠償責(zé)任，弊端也由此而來。

應(yīng)松年認(rèn)為，在立法之初，為了操作簡單，規(guī)定了這個單一的歸責(zé)原則。但從實際情況看，這條原則已經(jīng)不適應(yīng)了。很多情況下，國家機(jī)關(guān)工作人員是過失，或者根本沒有違法，比如刑事案件中因證據(jù)不足、事實不清，不起訴的案件或者法院判決無罪的案件，而對申請人又進(jìn)行了拘留、逮捕等強(qiáng)制措施后，賠不賠，如何賠的問題就很難解決。

姜明安也認(rèn)為，在歸責(zé)原則上，《國家賠償法》應(yīng)當(dāng)參考《憲法》第41條以及《民法通則》第121條，只要國家機(jī)關(guān)侵犯了公民的合法權(quán)益，就要承擔(dān)賠償責(zé)任，使《國家賠償法》的性質(zhì)回歸到救濟(jì)法的范疇。

應(yīng)松年提議，國家賠償歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)多元化。在行政賠償上采取違法加過失，而在刑事賠償上采取結(jié)果責(zé)任原則。也就是說，只要是無罪釋放的，國家就要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。在責(zé)任追究上，要謹(jǐn)守國家機(jī)關(guān)工作人員故意或者重大過失的原則，只有這兩種情況下才能追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，而不宜擴(kuò)大到所有的責(zé)任人。而對于不違法的國家賠償可稱之為“國家補(bǔ)償”，這樣在現(xiàn)實中更能為國家機(jī)關(guān)所接受。

如果應(yīng)松年的上述修改建議能得以實現(xiàn)，胥敬祥困境的改變顯然指日可待。

本刊記者秦旭東、羅潔琪對此文亦有貢獻(xiàn)