據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，我國近八成的政府采購活動(dòng)由社會(huì)中介公司代理完成。除了少數(shù)地區(qū)政府采購全部由集中采購機(jī)構(gòu)完成外，我國大部分地區(qū)集中采購的程度并不高，有的地區(qū)甚至完全委托社會(huì)中介公司采購。在我國政府采購制度尚處于起步階段，并且加入WTO《政府采購協(xié)議》談判已經(jīng)啟動(dòng)的情況下，這一不合理現(xiàn)象如果得不到及時(shí)改變，將影響我國政府采購制度的健康發(fā)展，政府采購的各項(xiàng)制度、經(jīng)濟(jì)、政策功能也會(huì)成為空談。

西方國家200多年的政府采購制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在政府采購制度建設(shè)初期應(yīng)該采用集中為主的組織形式，并且，在國外沒有“政府采購中介”一說。我國出現(xiàn)政府采購由社會(huì)中介公司代理現(xiàn)象的原因及存在的問題值得研究。

中介公司泛濫的原因

《政府采購法》規(guī)定集中采購機(jī)構(gòu)是政府采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，卻沒有賦予集中采購機(jī)構(gòu)“代表政府依法行使采購權(quán)”的法定采購人地位和相應(yīng)的行使政府采購的行政權(quán)力，而是將其等同于社會(huì)中介代理公司，模糊和弱化了集中采購機(jī)構(gòu)的公共職能。同時(shí)又規(guī)定集中采購機(jī)構(gòu)必須根據(jù)各部門的委托組織采購，削弱了集中采購機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性和政府手段的權(quán)威性?！墩少彿ā凡⑽唇共块T集中采購和單位自行采購，以及“通用”、“專用”采購品目的劃分，為采購人規(guī)避集中采購留下了很大的發(fā)揮空間，將大量屬于集中采購目錄內(nèi)的采購項(xiàng)目，以部門集中采購或單位自行采購項(xiàng)目之名委托給社會(huì)中介公司采購?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定政府采購的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，同時(shí)又規(guī)定工程采購適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，使公共工程采購游離于政府采購制度的管理和規(guī)制之外，造成工程項(xiàng)目完全托付給社會(huì)中介代理采購。

中介公司的局限性

政府采購中心作為集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介公司在性質(zhì)上不一樣?！墩少彿ā返谑鶙l規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)是非營利的事業(yè)法人，其非營利的性質(zhì)就決定了其操作過程沒有利益目標(biāo)驅(qū)使，集中采購機(jī)在具體采購過程中必須貫徹執(zhí)行政府的各種政策要求，體現(xiàn)政策意圖，集中采購機(jī)構(gòu)是公共服務(wù)性機(jī)構(gòu)，為公共服務(wù)是其基本目的。社會(huì)中介公司是以盈利為目的，追求利潤最大化是其根本目標(biāo)；在對(duì)其監(jiān)督、制衡失效的情況下，為了在激烈的競爭中生存下來，社會(huì)中介公司在采購人和供應(yīng)商之間“左右逢源”，必然導(dǎo)致“權(quán)錢交易”、“暗箱操作”等違規(guī)亂紀(jì)的結(jié)果。

實(shí)行政府采購的根本目的之一是通過集中采購的規(guī)模效應(yīng)，節(jié)約財(cái)政資金，花好納稅人的每一分錢。政府集中采購機(jī)構(gòu)將各部門上報(bào)的政府采購需求計(jì)劃匯總，分門別類地進(jìn)行整合，制定統(tǒng)一的政府采購方案，化分散零星采購為集中批量采購，降低了采購成本，提高了財(cái)政資金的使用效益，這也是社會(huì)中介公司所不具備的。社會(huì)中介公司代理政府采購，無法實(shí)現(xiàn)政府采購的各項(xiàng)制度、經(jīng)濟(jì)、政策功能，不能充分發(fā)揮國家宏觀調(diào)控作用。在我國，政府采購制度已由財(cái)政支出改革上升為國家實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共政策工具，是國家宏觀調(diào)控的重要手段之一。因此，政府采購并非只是“替采購人買東西”這么簡單。集中采購機(jī)構(gòu)通過帶有一定強(qiáng)制性的集中采購行為，能有效防止采購人的非理性消費(fèi)行為，保護(hù)國家和公共利益，實(shí)現(xiàn)政府采購的宗旨目標(biāo)；同時(shí)，通過執(zhí)行相關(guān)的政府采購政策、市場準(zhǔn)入規(guī)則、競爭規(guī)則等，落實(shí)政府采購制度的各項(xiàng)政策功能，如支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、保護(hù)本國企業(yè)等。

社會(huì)中介公司與采購人之間只是一種單純的民事主體關(guān)系，它只需在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)，以代理人的身份辦理招標(biāo)業(yè)務(wù)，為其采購到所需的貨物、服務(wù)或工程。社會(huì)中介公司考慮的是怎么樣和采購人搞好“關(guān)系”，從而獲得大量的代理業(yè)務(wù)；以及怎么樣讓監(jiān)管部門對(duì)其違規(guī)、違法行為可以“視而不見”，從而獲取更大利潤。至于“節(jié)約財(cái)政資金、支持自主創(chuàng)新、促進(jìn)廉政建設(shè)”等政策功能，社會(huì)中介公司沒有內(nèi)在動(dòng)力去考慮，自然沒法落實(shí)。

集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立使監(jiān)督對(duì)象集中，可以通過公開透明的采購程序、嚴(yán)格有效的監(jiān)督管理機(jī)制和約束制衡機(jī)制，有效地規(guī)范采購行為；同時(shí)監(jiān)管主體擴(kuò)大到財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等多個(gè)部門，形成多層次、全方位監(jiān)督，有效抑制政府采購活動(dòng)中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是，目前對(duì)社會(huì)中介公司的監(jiān)管基本上游離于法律和政策之外，監(jiān)督依據(jù)不足，監(jiān)督措施有限，使得社會(huì)中介成為滋生腐敗的溫床。嚴(yán)重?fù)p害了政府采購市場的公開、公平、公正，影響政府采購制度的形象和聲譽(yù)。

中介公司代理政府采購之弊端

一、政府采購社會(huì)中介公司的監(jiān)管“失控”。

在政府采購制度建設(shè)并不完善的發(fā)展初期，我國對(duì)社會(huì)中介公司代理政府采購情況的監(jiān)管幾乎處于“真空”狀態(tài)。雖然財(cái)政部于2006年出臺(tái)《政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》，各地也相繼頒布一些相關(guān)的政府采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法，但是，對(duì)政府采購代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管猶如“鏡中月、水中花”，沒有落到實(shí)處，“失控”現(xiàn)象非常嚴(yán)重。我們看到，目前我國許多社會(huì)中介公司所代理的政府采購規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府采購中心，但我們幾乎找不到有關(guān)政府采購監(jiān)督管理部門對(duì)這些社會(huì)中介所代理的采購價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無違法行為等方面的監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)。社會(huì)中介公司在政府采購代理過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為，除了一些被媒體揭露報(bào)道出來外，由相關(guān)監(jiān)管部門主動(dòng)對(duì)社會(huì)進(jìn)行披露的信息很少。

財(cái)政部兩度成為被告的“現(xiàn)代沃爾訴訟案”及其姊妹篇“亞奧投訴魚躍造假案”曾轟動(dòng)一時(shí)，這兩個(gè)案件顯現(xiàn)出政府采購社會(huì)中介公司的“失控”已達(dá)匪夷所思的地步?！胺堑洹边^后，為改造、建設(shè)省市縣三級(jí)傳染病醫(yī)院和緊急救援中心，國務(wù)院提出對(duì)國家醫(yī)療救治體系項(xiàng)目公開招標(biāo)，總額114億元，這兩個(gè)案件均發(fā)生在該項(xiàng)目的招標(biāo)過程中。“現(xiàn)代沃爾訴訟案”是關(guān)于“便攜式血?dú)夥治鰞x”的公開采購，由國家發(fā)改委和衛(wèi)生部分別委托兩個(gè)社會(huì)招標(biāo)公司代理完成招標(biāo)工作。現(xiàn)代沃爾公司在兩次投標(biāo)報(bào)價(jià)中均為最低，卻都意外落標(biāo)。中標(biāo)的廣東開元醫(yī)療設(shè)備有限公司報(bào)價(jià)比現(xiàn)代沃爾高出40%，更離奇的是，這家公司投標(biāo)時(shí)核準(zhǔn)成立不足一個(gè)月，根本不符合“參標(biāo)企業(yè)須提供三年企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)”的要求?！皝唺W投訴魚躍造假案”發(fā)生在由社會(huì)中介公司代理的“醫(yī)用制氧機(jī)”的招標(biāo)采購中，在該采購過程中，魚躍醫(yī)療偽造投標(biāo)資料，在造假的情況下還中了標(biāo)。用于改善國計(jì)民生的巨額大單，中標(biāo)企業(yè)一個(gè)核準(zhǔn)成立不足一個(gè)月，一個(gè)明顯造假。如果監(jiān)管到位的話，這樣的企業(yè)理應(yīng)在主體資格審查時(shí)就拒之于政府采購大門之外，但是它們卻一路享受“綠燈”，成立不足一個(gè)月的廣東開元醫(yī)療設(shè)備公司竟然還兩度中標(biāo)。更離譜的是，據(jù)財(cái)政部有關(guān)人員透露，在接到現(xiàn)代沃爾投訴后，財(cái)政部竟然才知道有這樣的招標(biāo)采購活動(dòng)，監(jiān)管也就成了無稽之談。這兩個(gè)案件的直接結(jié)果就是使處于起步階段的政府采購制度遭到了質(zhì)疑，嚴(yán)重?fù)p害政府采購制度的形象和聲譽(yù)。

二、社會(huì)中介公司缺乏“獨(dú)立性”，易受采購人左右，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”。

社會(huì)中介公司能否代理政府采購業(yè)務(wù)，完全由采購人說了算，采購人有著絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)。因此，為了不得罪采購人，社會(huì)中介公司施展渾身解數(shù)，有的協(xié)助采購人將同一項(xiàng)目化整為零，或者將通用類集中采購項(xiàng)目改為分散項(xiàng)目規(guī)避政府集中采購；有的在評(píng)標(biāo)時(shí)發(fā)出誘導(dǎo)性意見，迎合采購單位的傾向性要求；有的為了既得利益，通過各種手段協(xié)助采購單位有意向的供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)。例如，2007年6月，上海太陽膜結(jié)構(gòu)公司上訴稱，它參加了首都機(jī)場收費(fèi)站1300萬元的招標(biāo)采購項(xiàng)目，先是公開招標(biāo)，后是競爭性談判。不論采取那種采購方式，采購人與其委托的社會(huì)中介公司均在事前通過采購文件和技術(shù)圖紙的指定，將項(xiàng)目交付給“心儀”的投標(biāo)供應(yīng)商某建筑公司，致使上海太陽膜公司成了這起采購項(xiàng)目的被動(dòng)陪標(biāo)者。同年3月，某省招標(biāo)代理公司與采購人串通一氣，一個(gè)中標(biāo)額為3200多萬元的采購項(xiàng)目，實(shí)際成本只有1000多萬元，約2200萬元的利潤被采購人、招標(biāo)公司和中標(biāo)供應(yīng)商瓜分一盡。后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中標(biāo)供應(yīng)商是一家兩年前被注銷的企業(yè)。

由此可以看出，社會(huì)中介公司以采購人的意志為轉(zhuǎn)移，為“權(quán)力尋租”提供了可乘之機(jī)，使政府采購“促進(jìn)廉政建設(shè)”的目標(biāo)無從落實(shí)。 據(jù)國家審計(jì)署公布審計(jì)結(jié)果顯示，2006年教育部、國家自然科學(xué)基金委員會(huì)、文化部、國家民族事務(wù)委員會(huì)四個(gè)部委進(jìn)行的政府采購活動(dòng)違規(guī)金額高達(dá)3.8億元。僅教育部違規(guī)采購金額1.45億元。

三、社會(huì)中介公司準(zhǔn)入門檻低，良莠不齊，操作不規(guī)范。

我國政府采購中介代理的準(zhǔn)入門檻比較低，很多取得政府采購代理資格的社會(huì)中介對(duì)政府采購制度并沒有進(jìn)行深入地了解；再加上代理政府采購只是其業(yè)務(wù)的一部分，使其根本就沒有精力和時(shí)間去研究政府采購制度，至于怎樣操作才符合作政府采購相關(guān)法律法規(guī)，在利益面前，這些代理機(jī)構(gòu)根本無暇考慮。社會(huì)中介公司本身也是良莠不齊，因此，在代理政府采購的過程中，不規(guī)范操作情況時(shí)有發(fā)生，影響政府采購工作的正常開展。如2007年6月，海南省財(cái)政廳就海南廣緣招標(biāo)代理有限公司年初組織的海南省公安消防總隊(duì)編號(hào)為“XFGY2007-01”的采購活動(dòng)做出了“評(píng)標(biāo)結(jié)果無效，重新組織招標(biāo)”的處理決定。海南廣緣招標(biāo)公司在該招標(biāo)項(xiàng)目中，招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)過程都存在問題。本次評(píng)標(biāo)采用綜合評(píng)分法，但招標(biāo)文件中沒有規(guī)定價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值。此外，對(duì)技術(shù)和售后服務(wù)等因素，沒有制定評(píng)分細(xì)則，專家打分缺乏標(biāo)準(zhǔn)，隨意性太大。在北京一家招標(biāo)公司代理某部委的一起競爭性談判政府采購活動(dòng)中，談判文件顯示按照我國政府采購法的規(guī)定執(zhí)行，但采購信息事先沒有通過權(quán)威媒體公示，談判的次數(shù)幾乎不受約束，參與人員僅在其中一次的談判筆錄上簽字，供應(yīng)商最終報(bào)價(jià)時(shí)，招標(biāo)公司沒有當(dāng)眾啟封供應(yīng)商的最終報(bào)盤文件，也沒有第三者在場的開盤見證記錄。

四、社會(huì)中介公司以盈利為目的，為了追求利潤產(chǎn)生各種違規(guī)、違法行為。

盈利是社會(huì)中介公司的最終目的，社會(huì)中介公司紛紛涌入政府采購市場，是為了能分到一份利益。為了追求利潤的最大化，“暗箱操作”已經(jīng)屢見不鮮，如不按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)信息、招標(biāo)項(xiàng)目具體內(nèi)容不清晰、技術(shù)要求帶有明顯偏向性、故意設(shè)置資質(zhì)門檻條件限制排斥潛在供應(yīng)商等。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的這些違規(guī)行為直接導(dǎo)致了政府采購“隱性市場壟斷”，使得有資質(zhì)、有信譽(yù)的供應(yīng)商通過正常渠道無法中標(biāo)，而與招標(biāo)中介公司有著“密切關(guān)系”的供應(yīng)商屢屢中標(biāo)，嚴(yán)重影響政府采購的“公開、公平、公正”。2008年1月7日上午，某招標(biāo)有限公司組織了當(dāng)?shù)厮?處飲水工程承建單位的招投標(biāo)，省內(nèi)外共17個(gè)建筑公司參與投標(biāo)。但是招標(biāo)結(jié)束后，有供應(yīng)商就稱“該公司的招標(biāo)會(huì)簡直是欺騙會(huì)，再也不來投標(biāo)了”。監(jiān)管部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該招標(biāo)公司在組織水利局飲水工程招標(biāo)采購中存在嚴(yán)重問題：招標(biāo)公司老總是中標(biāo)公司的副總經(jīng)理；開標(biāo)前，多數(shù)投標(biāo)企業(yè)已經(jīng)知道了有哪些企業(yè)參與投標(biāo)；中標(biāo)公司有兩樣資質(zhì)是借用的。

除了與供應(yīng)商串通，左右中標(biāo)結(jié)果進(jìn)而謀取利益外，社會(huì)中介公司還通過“送紅包”、“發(fā)放勞務(wù)費(fèi)”等辦法賄賂監(jiān)督人員，企圖掩蓋自己的違法、違規(guī)行為。蘇州市財(cái)政局政府采購管理處副處長鄭大水涉嫌受賄一案曾廣受關(guān)注，負(fù)責(zé)政府采購社會(huì)代理機(jī)構(gòu)選拔和日常檢查的鄭大水，沒有經(jīng)受住社會(huì)中介公司“糖衣炮彈”的攻擊，收受各種賄賂，直接把業(yè)務(wù)交給“送過好處”的社會(huì)中介去做，對(duì)他們的違法、違規(guī)行為視而不見，最終淪為階下囚。為了謀取利益，社會(huì)中介公司已經(jīng)成了政府官員腐敗的“幫兇”，甚至始作俑者，加劇了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

此外，社會(huì)中介公司違規(guī)轉(zhuǎn)委托的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，即將代理的采購項(xiàng)目違規(guī)轉(zhuǎn)交給沒有政府采購代理資格的單位招標(biāo)，從中牟取個(gè)人利益。在深圳市的政府采購工作會(huì)議上，深圳市常委、紀(jì)委書記譚國箱就點(diǎn)名批評(píng)了深圳市機(jī)電設(shè)備招標(biāo)公司屢次將政府采購項(xiàng)目違規(guī)轉(zhuǎn)委托給一些尚不具備招標(biāo)資質(zhì)的單位，嚴(yán)重影響政府采購工作的正常開展。

政府采購委托社會(huì)中介公司代理完成，與目前的公共工程招投標(biāo)采購沒有本質(zhì)上的區(qū)別，無法凸顯政府采購的制度、經(jīng)濟(jì)和政策優(yōu)勢。根據(jù)《招投標(biāo)法》，公共工程大都委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)完成采購，每年層出不窮的“交通廳長‘倒下’案”、“‘豆腐渣’工程案”，以及“房子蓋起來，干部倒下去”悲劇的輪番上演充分表明了公共工程領(lǐng)域內(nèi)的腐敗是一片欣欣向榮的景象。根據(jù)2007年審計(jì)公告顯示，34個(gè)高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目，有20個(gè)執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格，比率高達(dá)近60%。來由此可見，招投標(biāo)是公共工程領(lǐng)域產(chǎn)生腐敗的重要環(huán)節(jié)。以盈利為目的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在代理招標(biāo)的過程中“認(rèn)認(rèn)真真走過場，規(guī)規(guī)矩矩假招標(biāo)”，助紂為虐，加劇了各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。尤其是今年“5.12”汶川大地震中學(xué)校、醫(yī)院等大量公共建筑倒塌，再一次用血淋淋的事實(shí)揭露了“豆腐渣”工程是多么的害國殃民。因此，如果政府采購委托社會(huì)中介代理完成，走工程招投標(biāo)的路子，公共工程領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的各種問題政府采購也不可避免，則“預(yù)防腐敗”只能是空談，“陽光工程”也只是徒有虛名。

以上情況可以看出，在政府采購體制并不完善的情況下，應(yīng)加快政府采購體制改革的步伐，確立集中采購機(jī)構(gòu)代表政府行使采購權(quán)的法定“采購人”地位，擴(kuò)大集中采購規(guī)模，落實(shí)政府采購制度的政策功能，促進(jìn)我國政府采購事業(yè)健康發(fā)展。