摘 要：英國執(zhí)行局化改革的重要地位以及國際影響使其備受關(guān)注，并已對我國深圳行政三分制改革產(chǎn)生了深刻的現(xiàn)實(shí)影響，也勢必對我國新一輪政府改革——大部制改革具有重要的啟示作用。通過深入分析英國執(zhí)行局的來由、具體管理方式及其成效，可以得出其在改革進(jìn)程、權(quán)力運(yùn)行、人事制度、配套改革等方面給予我國大部制改革的重要啟示。

關(guān)鍵詞：大部制改革；英國執(zhí)行局化改革；啟示

中圖分類號：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）07-0082-03

英國執(zhí)行局化改革的主要內(nèi)容

一、英國執(zhí)行局化改革的提出背景

執(zhí)行局化改革是20世紀(jì)80年代以來英國最具代表性的改革措施之一，也標(biāo)志著英國公共服務(wù)改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1979年，英國保守黨為取得執(zhí)政地位提出了三項(xiàng)競選承諾，即減少浪費(fèi)、減少官僚體制和減少過度政府管理。撒切爾出任首相后，為了實(shí)現(xiàn)政府變革，在首相辦公室成立了一個(gè)具有顧問性質(zhì)、直接向首相負(fù)責(zé)的效率小組(Efficiency Unit)，負(fù)責(zé)對政府各部門的效率評審，并尋求進(jìn)一步改革的途徑。執(zhí)行局(Executive Agency)的設(shè)立源自于該小組1988年提出的“改善政府管理:下一步行動方案”(Improving Management in Government: The Next Steps)報(bào)告(也稱《伊布斯報(bào)告》)。［1］在對前幾年政府改革歷程進(jìn)行系統(tǒng)分析和反思并大規(guī)模實(shí)地采訪調(diào)查的基礎(chǔ)上，《伊布斯報(bào)告》對政府內(nèi)部管理體制中存在的主要問題進(jìn)行了總結(jié)，總的來說可以歸結(jié)為兩個(gè)方面，即結(jié)構(gòu)的單一性和管理的非現(xiàn)代性。結(jié)構(gòu)單一性表現(xiàn)在:政府機(jī)構(gòu)和組織方式同質(zhì)化，不論所履行的是政策制定、服務(wù)提供還是管制職能。與此相對應(yīng)，不論公務(wù)員的工作性質(zhì)怎樣，都用統(tǒng)一的錄用體制、統(tǒng)一的工資級別、統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施集中化的無差別式管理。至于管理的非現(xiàn)代性，則主要表現(xiàn)在對管理不重視，管理人才地位低下，管理缺乏結(jié)果導(dǎo)向，績效測定和責(zé)任機(jī)制不完善等等。［2］

二、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的具體管理方式

英國政府賦予了執(zhí)行局較大的獨(dú)立性和自主性，但同時(shí)依然保持主管部門對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理。具體可分為以下幾個(gè)方面［3］：

第一，選擇執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人采取公開競爭的方式。執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行經(jīng)理(首席執(zhí)行官)負(fù)責(zé)制，經(jīng)理職位向全社會開放，競爭錄用。在選拔時(shí)，主管部門都提出負(fù)責(zé)人應(yīng)具備的基本素質(zhì)。由于機(jī)構(gòu)的類型和業(yè)務(wù)的不同，對負(fù)責(zé)人的要求也不一樣，但有一點(diǎn)是共同的，都強(qiáng)調(diào)必須有領(lǐng)導(dǎo)變革的能力。特別重視吸引私營部門的管理者擔(dān)當(dāng)此角色，借此引進(jìn)私營部門的管理技術(shù)和工作作風(fēng)，改變政府傳統(tǒng)的管理方式，目前執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人有一半來自非公務(wù)員隊(duì)伍。

第二，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理堅(jiān)持適距控制的原則。這種控制主要通過框架文件來實(shí)現(xiàn)?？蚣芪募侵鞴懿块L與執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人之間簽訂的一種協(xié)議或工作合同，文件規(guī)定機(jī)構(gòu)存在的目的和目標(biāo)，提供服務(wù)的具體內(nèi)容，履行職責(zé)的資源配置，雇員工資和人事安排的約束條件等，一般有效期為3到5年?？蚣芪募_定雙方的權(quán)利和義務(wù)，但它沒有法律強(qiáng)制力。除框架文件外，還有一年一度的業(yè)務(wù)計(jì)劃，年度計(jì)劃也由主管部長與執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人協(xié)商確定，主要規(guī)定執(zhí)行工作的具體指標(biāo)，評估工作的標(biāo)準(zhǔn)等。

第三，通過“基準(zhǔn)比較”和績效評估實(shí)施管理。1996年英國政府在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理中引進(jìn)基準(zhǔn)比較技術(shù)，該技術(shù)是圍繞業(yè)務(wù)工作對本單位與先進(jìn)單位的情況進(jìn)行比較分析。為此，政府培訓(xùn)評估人員，邀請有關(guān)專家進(jìn)行協(xié)助和指導(dǎo)。從1990年開始，內(nèi)閣辦公廳幾乎每年都對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的發(fā)展、運(yùn)行及績效情況進(jìn)行總結(jié)評估，以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督政府執(zhí)行，并以執(zhí)行機(jī)構(gòu)評論的形式將結(jié)果公布于眾，從而形成績效改進(jìn)的外在壓力。其他公共組織如審計(jì)辦公室、議會有關(guān)專門辦公室、社會中介組織等都對相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行審視和評價(jià)。

第四，主管部門對執(zhí)行機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)和幫助。政府給予執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理者充分的自主權(quán)，但對它們的工作和管理不是撒手不管，各主管部門和內(nèi)閣辦公室對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作提供各方面幫助。如1988年議會財(cái)政和文官委員會的報(bào)告；1996年的執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作指南等都是業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件；在推行基準(zhǔn)比較技術(shù)過程中，內(nèi)閣辦公廳不但承擔(dān)推動和協(xié)調(diào)的責(zé)任，而且邀請國際專家進(jìn)行培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)。

三、執(zhí)行局化改革的成效

在英國執(zhí)行局化改革的進(jìn)程中雖然遇到了很多困難和阻礙，但在首相撒切爾的強(qiáng)力主導(dǎo)下，這次改革總體上是成功的，取得了一定的成效，同時(shí)也產(chǎn)生了廣泛的國際影響。后來，德國、法國、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、丹麥、芬蘭，甚至是我國深圳“行政三分制”改革也能找到它的影子。

首先，執(zhí)行局化改革最顯著的成效是設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)行政策制定、執(zhí)行分開，堅(jiān)持政府職能的社會化和政府管理專業(yè)化分開的發(fā)展方向。時(shí)代在不斷進(jìn)步，社會的自治能力也在不斷增強(qiáng)，從而社會可以并且能夠承擔(dān)的原來屬于政府的職能也越來越多。同時(shí)，在完全由政府自己決策、自己執(zhí)行，兩種行為缺乏制約的情況下，常導(dǎo)致決策和執(zhí)行的隨意性。因此，政策制定與執(zhí)行適度分開，不僅是可行的，而且是必要的。

其次，設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)極大地提高了政府的行政效率。英國政府賦予了執(zhí)行機(jī)構(gòu)充分的自主權(quán)，促進(jìn)了管理者自身主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了政策執(zhí)行的效益最大化。更重要的是，在執(zhí)行結(jié)構(gòu)中大力推進(jìn)公共服務(wù)市場化，引入競爭機(jī)制，以合同方式聘請首席執(zhí)行官，從而避免了正式行政機(jī)關(guān)的官僚主義與冗長繁瑣的行政程序的影響，減少了行政機(jī)構(gòu)和人員，降低了行政經(jīng)費(fèi)。利用政府以外的人才，完成技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，還促進(jìn)了政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高，保證部長、高級文官可以集中精力抓好政策發(fā)展和戰(zhàn)略管理。

此外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)志著政府管理方式的創(chuàng)新。一方面，傳統(tǒng)的政策管理強(qiáng)調(diào)對運(yùn)行過程進(jìn)行控制，而英國政府對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理則通過“基準(zhǔn)比較”和績效評估等方式來評價(jià)工作人員的工作業(yè)績，更強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不是程序。另一方面，政府部門上下級關(guān)系發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系，這為政府權(quán)力分化和提高政府工作人員的責(zé)任感提供了制度基礎(chǔ)。

總體而言，對于英國行政體制來說，設(shè)立執(zhí)行局所引發(fā)的改革是革命性的。戴維#8226;奧斯本在《摒棄官僚制:政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》一書中提出：“英國的執(zhí)行局化改革改變了組織的DNA，并使杠桿作用支點(diǎn)發(fā)生了變化：將劃槳組織與掌舵組織分離開來，因而各自都可以致力于自己的使命:賦予劃槳組織自主決策的控制權(quán)，因而它們能夠?yàn)榱烁倪M(jìn)自身運(yùn)作進(jìn)行必要的變革:為績效設(shè)定后果，使其產(chǎn)生改進(jìn)的動機(jī)?！保?］

英國執(zhí)行局化改革對我國大部制改革的啟示

一、改革要注意循序漸進(jìn)，不能一步到位

英國執(zhí)行局設(shè)立之初在數(shù)量上并不多。1988年與1989年分別成立了3個(gè)和4個(gè)執(zhí)行局。從1990年開始，這一改革計(jì)劃才進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，1990年共設(shè)立執(zhí)行局21個(gè)，下轄人員六萬七千余人，以后執(zhí)行局?jǐn)?shù)量逐年遞增。截至2002年3月，執(zhí)行局總數(shù)達(dá)到127個(gè)。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中，英國政府一直十分重視對改革進(jìn)程進(jìn)行評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)改進(jìn)，以保證改革按照計(jì)劃實(shí)施并取得期望的效果。工黨政府上臺以后，1998年曾發(fā)表執(zhí)行機(jī)構(gòu)評估報(bào)告。2003年，財(cái)政部和首相公共服務(wù)改革辦公室在組織大規(guī)模評估的基礎(chǔ)上，發(fā)表了《更好的政府服務(wù):21世紀(jì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)》的報(bào)告，在列舉執(zhí)行機(jī)構(gòu)的九大優(yōu)勢并評價(jià)實(shí)際效果后，報(bào)告得出了基本結(jié)論:執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式是成功的，改變了政府的“整體圖景”，大大提高了政府服務(wù)的回應(yīng)性和有效性；驅(qū)動執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的管理原則至今依然具有生命力。［5］

二、注意協(xié)調(diào)決策和執(zhí)行，進(jìn)一步探索權(quán)力運(yùn)行新模式

執(zhí)行局化改革的主要目標(biāo)是使主管部門的政策制定和執(zhí)行局的執(zhí)行操作分開，通過分開管理使兩種職能得到同步加強(qiáng)。政策制定強(qiáng)調(diào)利益的平衡及價(jià)值調(diào)和，而執(zhí)行服務(wù)追求的是以較低的成本獲得高質(zhì)量的產(chǎn)出，即追求效率目標(biāo)。然而在實(shí)踐當(dāng)中這兩者也要注意協(xié)調(diào)，行政學(xué)者魯濱遜和桑福德早在1983年就研究過英國稅收政策制定，認(rèn)為如果核心司的政策制定與執(zhí)行分離，在征稅實(shí)踐過程中就會引起政治性問題。［6］英國政府在設(shè)立執(zhí)行局的過程中，充分意識到了這一點(diǎn)，某些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的框架性文件在實(shí)施政策制定和執(zhí)行分開原則時(shí)，本身就認(rèn)識到了把這兩種功能聯(lián)系起來的必要性。英國執(zhí)行局改革的十多年中，內(nèi)閣辦公廳和有關(guān)主管部門都在各個(gè)方面對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作提供指導(dǎo)和幫助。

我國“大部制”改革更要借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中保持決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于目前我國決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，尤其是監(jiān)督流于形式，因此我們還需要進(jìn)一步探索權(quán)力運(yùn)行的新模式，并在此基礎(chǔ)上參照深圳行政三分制改革等經(jīng)驗(yàn)，加快建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。即在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。有些職權(quán)的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關(guān)系上來考慮。例如交通部于1998年實(shí)施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負(fù)責(zé)決策、交通部海事局負(fù)責(zé)監(jiān)督、交通部所屬地方海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)又適度分離的組織機(jī)構(gòu)體系，實(shí)踐證明是有效的。

三、注重人事制度改革，逐步推行公務(wù)員聘任制度

英國的執(zhí)行局由任期固定、以合同方式聘請的首席執(zhí)行官全權(quán)負(fù)責(zé)人事、財(cái)務(wù)和服務(wù)提供。從具體操作方式來看，一方面，實(shí)行合約管理，根據(jù)合約規(guī)定的任務(wù)和目標(biāo)對機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行考核。首席執(zhí)行官薪酬部分取決于工作績效，比例在20%左右。另一方面，首席執(zhí)行官職位向全社會開放，競爭錄用，任期一般為五年。目前，英國約有1/3的首席執(zhí)行官來自文官隊(duì)伍之外。

我國這次“大部制”改革不但要在精簡機(jī)構(gòu)、提高效率上下功夫，而且也要在完善公務(wù)員制度上下功夫。可以在某些地方某些崗位試行并逐步推廣公務(wù)員聘任制度，使公務(wù)員隊(duì)伍能上能下、能進(jìn)能出，不但嚴(yán)格控制公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)口，更要暢通公務(wù)員隊(duì)伍的出口，包括退休、辭退、辭職、免職等，使公務(wù)員隊(duì)伍真正的流動起來。一旦公務(wù)員聘任制大范圍推廣，那么此次“大部制”改革過程中由于機(jī)構(gòu)精簡和重組而出現(xiàn)的人員分流難的問題將迎刃而解，至少比歷次改革通過帶職分流、定向培訓(xùn)、加強(qiáng)企業(yè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)等方式解決人員分流問題要容易得多。

四、重視改革配套問題，系統(tǒng)推進(jìn)政府改革

英國執(zhí)行局化改革并不是單兵突進(jìn)的，而是充分認(rèn)識配套改革的重要性，加強(qiáng)了改革的系統(tǒng)性和整體性。具體而言，執(zhí)行局化改革后，為提高機(jī)構(gòu)工作效率，執(zhí)行局內(nèi)部進(jìn)行了管理方法和技術(shù)的創(chuàng)新，特別是1991年梅杰政府通過《競爭以求質(zhì)量運(yùn)動》白皮書的發(fā)表把競爭機(jī)制引入執(zhí)行機(jī)構(gòu)后，競爭的壓力更是不斷促使執(zhí)行機(jī)構(gòu)采用各種管理方法的創(chuàng)新以改進(jìn)工作績效(如簽約外包、公私競爭、會計(jì)制度、績效獎金等等)。1991年，梅杰政府頒布《公民憲章》，使各政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)能以顧客服務(wù)承諾的方式保證服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的全面提高。［7］

“大部制”改革作為我國此次改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包含著復(fù)雜的利益和權(quán)力關(guān)系的變革，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須重視改革配套問題，系統(tǒng)推進(jìn)政府改革。例如，要加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，進(jìn)一步規(guī)范、發(fā)展事業(yè)單位，促進(jìn)社會公益事業(yè)健康發(fā)展；將大量的技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔(dān)；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革提供良好的社會環(huán)境；要加快政府組織法治化進(jìn)程，全面推行行政問責(zé)制等行政組織法律制度，保障對大部門的有效監(jiān)督。

毫無疑問，英國執(zhí)行局化改革有許多值得探索和借鑒之處。然而，改革具有特殊性，因此，對于國外的成功經(jīng)驗(yàn)，既要選擇性地學(xué)習(xí)和吸收，又要注意結(jié)合本國的實(shí)際情況探索適合自身發(fā)展的新模式。另外，目前社會各界普遍認(rèn)為“大部制”改革對完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化行政管理體制改革具有重要現(xiàn)實(shí)意義，但改革是有阻力的，也是有風(fēng)險(xiǎn)的。所以，我們要理性看待大部制改革，一方面要認(rèn)真思考和研究改革的可行性以及改革中將會遇到的問題與解決對策；另一方面要保持樂觀的態(tài)度，堅(jiān)信在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，“大部制”必將成為中國制度文明中的新亮點(diǎn)?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：黃 杰