摘 要：“大部制”改革是下一輪行政管理機(jī)構(gòu)改革的新起點(diǎn)。通過(guò)理論分析，合理界定“大部制”改革內(nèi)涵與范疇，為“大部制”改革奠定理論基礎(chǔ)，探索新的改革路徑，達(dá)到以電子政務(wù)為手段，以“大部制”為目標(biāo)，使“大部制”改革跳出歷史的拘囿成為我國(guó)政府改革的里程碑，實(shí)現(xiàn)我國(guó)新一輪機(jī)構(gòu)改革在實(shí)踐中新的跨越。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)；“大部制”改革；電子政務(wù)

中圖分類號(hào)：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2008）07-0079-03

“大部制”改革：現(xiàn)實(shí)背景與理論淵源

回顧當(dāng)代西方各國(guó)政府再造過(guò)程，我們不難發(fā)現(xiàn)，整合與協(xié)力合作正在成為新的主題。面臨社會(huì)需求的復(fù)雜化和多元化、公共服務(wù)需求的增加、政府財(cái)政的窘困和組織的彈性化及自主化等困境，找到解決這些問(wèn)題的切入點(diǎn)，成為世界各國(guó)的共同難題。長(zhǎng)達(dá)20年之久的新公共管理改革之后，在現(xiàn)代公共部門的第二輪改革中，改革的重點(diǎn)已經(jīng)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向整體政府。壓縮層級(jí)、減少中間管理層次，對(duì)政府部門的調(diào)整合并成為當(dāng)今世界各國(guó)政府改革的主流。有“民眾行政理論家”美譽(yù)的帕金森也早已發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)事實(shí)：組織結(jié)構(gòu)所完成的工作與工作人員的多少這兩者之間并沒(méi)有什么聯(lián)系，管理層次的增加也與工作本身無(wú)關(guān)，即帕金森定律，所以管理層次的減少并不會(huì)出現(xiàn)部分人所擔(dān)心的政府管理的不力。

這一趨勢(shì)不僅在英國(guó)、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯-撒克遜國(guó)家非常明顯，而且在其它并沒(méi)有致力于推行新公共管理改革的國(guó)家也日益顯現(xiàn)。在英國(guó)，這場(chǎng)改革模式被稱為合作政府(Joined-Up Government)，其目的是“為了獲得水平和垂直的協(xié)調(diào)性的思維模式與行動(dòng)范式”。［1］在澳大利亞和新西蘭，改革被冠以整體型政府(whole-of-Government)的名義。整體型政府作為公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，通過(guò)跨越部長(zhǎng)職務(wù)邊界的工作方式解決特定的問(wèn)題，以此作為政府對(duì)這一問(wèn)題的整體性回應(yīng)。加拿大的目標(biāo)是建立水平政府(Horizontal Government)。美國(guó)的改革模式被命名為協(xié)同政府(Collaboration Government)，協(xié)同政府的主要使命是在州以及地方政府建立以公民為中心的一站式服務(wù)體系。政策一致被作為這場(chǎng)改革的主要目標(biāo)，在尋求政策一致的過(guò)程中，要互相調(diào)整不同國(guó)家的政策領(lǐng)域，推動(dòng)不同國(guó)家的合作以保持地區(qū)以及國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略和標(biāo)準(zhǔn)的一致。

目前，我國(guó)正處于新型工業(yè)化道路的特殊歷史時(shí)期，公共行政的需求是混合型的，傳統(tǒng)的官僚科層制壓抑了人的能動(dòng)性與創(chuàng)造性，因?yàn)椤霸陧f伯看來(lái)，‘非人格化’是官僚組織的‘特殊德性’，他將組織內(nèi)部的每一個(gè)成員均視為機(jī)器中的一顆螺絲釘，他或她沒(méi)有任何自主控制權(quán)”，“這種深深植根于傳統(tǒng)管理途徑中的‘非人格化’觀點(diǎn)被視為是實(shí)現(xiàn)效率、效能和經(jīng)濟(jì)最大化所不可或缺的要素，但是其在公共部門中強(qiáng)烈的‘職能取向’卻忽視了人在組織中的主要性”，［2］這種“非人格化”的“螺絲釘”說(shuō)法追其根源可以看到亞當(dāng)#8226;斯密在《國(guó)富論》中首次提出勞動(dòng)分工理論的影子，但卻忽視了交易費(fèi)用（科斯第二定理）的影響。這對(duì)政府能力的提升帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，層級(jí)之間的命令指揮產(chǎn)生的府際協(xié)調(diào)問(wèn)題和層級(jí)之間成本的增加阻滯了現(xiàn)實(shí)公共服務(wù)需求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縱觀全球，適應(yīng)信息時(shí)代的政府改革正在成為一種趨勢(shì)，反觀國(guó)內(nèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步和諧發(fā)展也亟需政府職能的轉(zhuǎn)變，所以此次“大部制”改革一方面是有全球政府再造的背景，另一方面也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，更是解決前幾次改革所暴露出來(lái)的頑疾的關(guān)鍵步驟。

“大部制”改革：概念界說(shuō)與路徑選擇

有關(guān)“大部制”這個(gè)“現(xiàn)實(shí)的哲學(xué)”的詮釋主要是汪玉凱給出的定義：就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，集中到一個(gè)部門進(jìn)行管理。［3］此從組織結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)解釋“大部制”，強(qiáng)調(diào)了我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容，蘊(yùn)含人們對(duì)行政管理體制改革的期望及衡量標(biāo)準(zhǔn)。

但是，如果實(shí)行“大部制”是簡(jiǎn)單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減，“大部制”改革就難以跳出歷史的窠臼。在此不妨先借鑒前文所提到在澳大利亞實(shí)行類似于我國(guó)“大部制”改革的“整體型政府”改革中所下的定義：“整體型政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問(wèn)題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或者服務(wù)的提供?！闭w政府的含義非常廣，既包括決策的整體政府與執(zhí)行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府；整體政府改革的實(shí)施可以是一個(gè)小組、一級(jí)地方政府，也可以是一個(gè)政策部門。［4］這一定義的確定從行政管理的對(duì)象和能力的提升角度出發(fā)，反映出對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制和重新定位的訴求，體現(xiàn)對(duì)改革價(jià)值追求的把握?？墒沁@一定義基于“綿密而精細(xì)的資訊體系、組織體系和人事行政體系之上，對(duì)于目前的絕大多數(shù)國(guó)家政府而言，仍屬相當(dāng)遙遠(yuǎn)的目標(biāo)”［5］，由于要依賴一個(gè)主動(dòng)積極的公民社會(huì)，持續(xù)而有力的進(jìn)行政治參與監(jiān)督和行政參與監(jiān)督，這在我國(guó)還具有相當(dāng)?shù)牟罹?，所以，如若照搬整體政府的定義所面對(duì)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)是無(wú)比巨大的。不過(guò)，當(dāng)每一個(gè)國(guó)家都在面臨國(guó)內(nèi)外環(huán)境大幅變遷、全球化壓力普遍影響、人口結(jié)構(gòu)不斷老化、財(cái)政收支逐漸惡化、失業(yè)情況更加嚴(yán)重等等共同趨勢(shì)下，對(duì)其借鑒又有積極的意義。

我們認(rèn)為：現(xiàn)階段，我國(guó)即將進(jìn)行的“大部制”改革的內(nèi)涵應(yīng)該為，在橫向與縱向整合政府機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政權(quán)力的規(guī)制與重構(gòu)并通過(guò)法律的保障支撐，保證社會(huì)公共服務(wù)的有效展開(kāi)，回應(yīng)多元化社會(huì)建構(gòu)需求，締造一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化職能轉(zhuǎn)變理念優(yōu)良隊(duì)伍干練的良好政府。這一內(nèi)涵的界定表明：首先府際協(xié)作是主流?！?1世紀(jì)末期的眾多事件已經(jīng)清楚地證明，政府無(wú)法再獨(dú)立運(yùn)作下去了，協(xié)調(diào)合作是這個(gè)游戲的名詞”［6］，這概括了現(xiàn)代政府改革的外部特征?！耙粋€(gè)國(guó)家不能選擇它的政府形式。它可以選擇的只不過(guò)是細(xì)節(jié)和實(shí)際組織”［7］，通過(guò)對(duì)組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，打破改革的僵局。其次，從行政權(quán)力的再分配和法律的保障角度出發(fā)，通過(guò)制度的規(guī)范達(dá)到改革的法理正當(dāng)性與可持續(xù)性。再次，從政府設(shè)立的目的確立組織機(jī)構(gòu)的建立，“政府是一個(gè)問(wèn)題，應(yīng)和其他事務(wù)問(wèn)題一樣加以處理。第一步是明確政府所需促進(jìn)的目的，第二步是研究什么樣的政府形式是最適于實(shí)現(xiàn)這些目的”［8］，同時(shí)“政府整個(gè)來(lái)說(shuō)只是一個(gè)手段，手段的適當(dāng)性必須依賴于它的目的性”［9］，應(yīng)該達(dá)到按照公共服務(wù)的基本規(guī)律科學(xué)設(shè)置公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

在信息時(shí)代實(shí)現(xiàn)“大部制”改革，打造兼容的政治系統(tǒng)，必要的工具媒介是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要因素，而現(xiàn)階段最可行的媒介就是充分發(fā)揮我國(guó)已經(jīng)取得初步成效的電子政務(wù)建設(shè)成果。通過(guò)以先進(jìn)信息生產(chǎn)力為基礎(chǔ)的流程再造，實(shí)現(xiàn)扁平化的組織結(jié)構(gòu)。因?yàn)椤靶姓F(xiàn)代化不僅要充分運(yùn)用信息技術(shù)，而且還要科學(xué)地重組政府架構(gòu)與職能、統(tǒng)一處理過(guò)去由部門各自處理的共通性事務(wù)、減少職能重疊與重復(fù)操作的情況，從而使各部門的分工更加合理、相互間的合作更加順暢、整個(gè)政府功能配置更加科學(xué)、行政管理更加統(tǒng)一；減少資源投入，簡(jiǎn)化行政程序、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程和提高行政效率。電子政務(wù)的應(yīng)用，為這些方面的行政現(xiàn)代化提供了充分的技術(shù)保障?！保?0］電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱與雙向互動(dòng)，推動(dòng)信息公開(kāi)，監(jiān)督，民眾參與，變政府的“暗箱操作”為“陽(yáng)光操作”，成為政府治理變遷的強(qiáng)有力的催化劑與推進(jìn)器。“電子政務(wù)不僅是在傳統(tǒng)政務(wù)的基礎(chǔ)上給政府等公共部門增添了為民眾和社會(huì)各方面服務(wù)的一種新的手段和方式，不僅是改善了行政系統(tǒng)的服務(wù)能力，而且其作用更表現(xiàn)在促進(jìn)行政系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型上。隨著電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，它還將繼續(xù)改變傳統(tǒng)的政務(wù)流程、組織方式、運(yùn)作方式。進(jìn)而對(duì)社會(huì)政治生活和公共管理、政府與公民的關(guān)系乃至國(guó)家與地區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力等帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響?！保?1］建設(shè)電子政務(wù)一方面是適應(yīng)當(dāng)今世界信息化發(fā)展的大趨勢(shì)，另一方面也是對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)的變革與推動(dòng)，以及實(shí)現(xiàn)全面整合與無(wú)縫隙對(duì)接，超越部門界限，達(dá)到信息的兼容、共享與交換的“良政”的目標(biāo)。同樣“大部制”建設(shè)也是為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)治理的挑戰(zhàn)，是對(duì)公共治理需求的回應(yīng)，最大限度地避免政府職能交叉重疊、政出多門、多頭管理，達(dá)到公共利益的最大化，行政成本最低化的目標(biāo)。顯然，二者的發(fā)展都需要去條塊分割化，通過(guò)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的整合及高層次的協(xié)調(diào)保障，協(xié)同共建“小政府”的“大部門”。“大部制”適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)設(shè)置部門的管理需求。

無(wú)論是電子政務(wù)建設(shè)還是“大部制”改革，都有著共同的愿景，即實(shí)現(xiàn)以人為本，為公眾提供高質(zhì)量、低行政成本、“一站式”的公共服務(wù)。這種契合為實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)與“大部制”改革的良性融合奠定了很好的基礎(chǔ)。另外，以電子政務(wù)增加政府改革的內(nèi)涵，達(dá)到外在形式變革與內(nèi)在效益的改善，也改變以往數(shù)次變革內(nèi)涵的缺失。因此，電子政務(wù)為“大部制”改革提供了手段和實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，使“大部制”改革成為可能；“大部制”改革既是電子政務(wù)的建設(shè)內(nèi)容，又是電子政務(wù)的應(yīng)用基礎(chǔ)。即“大部制”改革是我國(guó)電子政務(wù)深度發(fā)展與應(yīng)用的前提，電子政務(wù)不是要對(duì)已有的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化處理，而是要對(duì)改革后的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行固化；電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)“大部制”改革、推進(jìn)“大部制”改革的載體，沒(méi)有電子化的手段就難以實(shí)現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門的互動(dòng)與資源的共享。所以，以電子政務(wù)為手段，以“大部制”為目標(biāo)，使“大部制”改革跳出歷史的拘囿成為我國(guó)政府改革的里程碑?！?/p>

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責(zé)任編輯：黃 杰