摘 要：完善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)方式的主要路徑是：完善總攬全局、協(xié)調(diào)各方，實(shí)行民主領(lǐng)導(dǎo)；完善國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組，實(shí)行科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)；完善依法治國(guó)，實(shí)行依法領(lǐng)導(dǎo)。

[HTH]關(guān)鍵詞：執(zhí)政黨；國(guó)家政權(quán)；領(lǐng)導(dǎo)方式；主要路徑

中圖分類號(hào)：D25；D62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2008）07-0024-03[HK]

黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求。由于中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，因此，完善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)方式的主要路徑，也應(yīng)該圍繞著黨實(shí)行民主領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、依法領(lǐng)導(dǎo)展開。

一、完善總攬全局、協(xié)調(diào)各方，實(shí)行民主領(lǐng)導(dǎo)

民主領(lǐng)導(dǎo)具體到黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)而言，實(shí)際上涉及到黨政關(guān)系民主化的問(wèn)題。黨政關(guān)系民主化，是指黨在處理與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系（特別是權(quán)力關(guān)系）時(shí)所堅(jiān)持的民主原則、民主方法，所表現(xiàn)出的民主作風(fēng)、民主意識(shí)，以及由此形成的民主制度。它是黨政關(guān)系民主化的運(yùn)作過(guò)程，是黨內(nèi)民主精神的外化。

根據(jù)黨與不同國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，可以把黨政關(guān)系的民主化進(jìn)一步劃分為：黨在處理與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（即人大）、國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)（即政府）、國(guó)家司法機(jī)關(guān)（即“兩院”）和國(guó)家政治協(xié)商機(jī)關(guān)（即政協(xié)）的關(guān)系時(shí)所堅(jiān)持的民主。

黨與人大關(guān)系的民主化，就是指黨以一整套民主的原則、作風(fēng)和制度來(lái)充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)人大的積極性，做到既善于領(lǐng)導(dǎo)人大的工作又不包辦代替。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治、組織和思想的全方位領(lǐng)導(dǎo)，但這種領(lǐng)導(dǎo)不是由黨對(duì)人大直接發(fā)號(hào)施令，而主要是通過(guò)黨在人大中的黨組的作用實(shí)現(xiàn)的。此外，各地近來(lái)推行的黨委書記兼任人大主任的做法，較好地把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、黨的利益與人民的利益有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，也應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)黨與人大關(guān)系民主化的重要形式。

黨與政府關(guān)系的民主化，要求黨在處理與政府的關(guān)系時(shí)克服以黨代政、黨政不分這樣的違背民主精神的弊端，實(shí)行黨政職能分開，杜絕黨對(duì)政府事務(wù)的包辦代替。黨與政府關(guān)系的民主化，更重要的還在于黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)不是直接代替政府作決策，而是通過(guò)黨在政府中的黨組的間接作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

黨與司法機(jī)關(guān)——法院、檢察院關(guān)系的民主化，是指黨在處理與“兩院”的關(guān)系時(shí)應(yīng)堅(jiān)持民主的原則和作風(fēng)。一方面，必須堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，黨又必須支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案，不干預(yù)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。

黨與政協(xié)關(guān)系的民主化，是指黨在處理、協(xié)調(diào)與人民政協(xié)的關(guān)系時(shí)注意發(fā)揚(yáng)民主，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，平等地處理與政協(xié)的關(guān)系。包括：支持政協(xié)對(duì)黨進(jìn)行監(jiān)督批評(píng)，重大事項(xiàng)同政協(xié)委員商量，支持政協(xié)在既定的職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立自主地開展工作，等等。

這樣看來(lái)，黨政關(guān)系的民主化就與黨實(shí)行民主領(lǐng)導(dǎo)的基本原則——“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)了。所謂“總攬全局”，就是指黨委要集中力量抓全局性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題，善于從大局上把握問(wèn)題，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；所謂“協(xié)調(diào)各方”，就是指黨委也要注意協(xié)調(diào)好與人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院以及其他群眾組織的關(guān)系。按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，就必須規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系?；镜囊笫牵狐h委要支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。同時(shí)，各級(jí)人大、政府、“兩院”、政協(xié)中的黨組織和黨員干部，都要增強(qiáng)黨的觀念，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和黨委的決定。因此，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是總攬而不包攬，更不能取代國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能。

從價(jià)值取向來(lái)看，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”一方面突出了黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)的間接性、全局性、戰(zhàn)略性、宏觀性；另一方面又突出了黨委領(lǐng)導(dǎo)的民主性，強(qiáng)調(diào)黨委在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)時(shí)不能再像建國(guó)后特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行一切權(quán)力集中于黨委那樣進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動(dòng)政府、人大、政協(xié)、“兩院”的積極性、主動(dòng)性，支持它們?cè)诟髯缘穆殭?quán)范圍內(nèi)獨(dú)立自主地開展工作，并在此過(guò)程中注意協(xié)調(diào)各方，從宏觀上進(jìn)行“民主領(lǐng)導(dǎo)”。因此，黨政關(guān)系的民主化，事實(shí)上強(qiáng)化了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，促進(jìn)了黨的民主領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)程，符合民主領(lǐng)導(dǎo)和民主執(zhí)政提出的“要堅(jiān)持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，支持和保證人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持和完善人民民主專政，堅(jiān)持和完善民主集中制，以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，壯大最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”的要求。

二、完善國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組，實(shí)行科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)

黨組是在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中專門設(shè)立的，以在這些機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為目的的黨的組織，是實(shí)現(xiàn)黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)有效對(duì)接的橋梁和紐帶。黨組存在的意義在于：黨通過(guò)黨組這個(gè)中間環(huán)節(jié)去落實(shí)對(duì)這些非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)黨政分開、黨群分開、黨事分開，避免出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。在這個(gè)過(guò)程中，黨組上承黨的領(lǐng)導(dǎo)，下啟國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，它的存在本身就起到了承上啟下的樞紐作用。黨組負(fù)責(zé)把黨的領(lǐng)導(dǎo)意圖貫徹到機(jī)關(guān)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，所以，黨組在機(jī)關(guān)中應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

按照十七大黨章的規(guī)定，黨組應(yīng)該發(fā)揮的主要功能是：其一，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，討論和決定本單位的重大問(wèn)題；其二，做好干部管理工作；其三，團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾；其四，完成黨和國(guó)家交給的任務(wù)；其五，指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作。

就黨組與批準(zhǔn)其成立的黨委的關(guān)系而言，自六大以來(lái)，歷次黨章關(guān)于黨組的條款在涉及到黨組與批準(zhǔn)其成立的黨委的關(guān)系時(shí)都一致強(qiáng)調(diào)：黨組的成員由批準(zhǔn)其成立的黨組織（主要是黨委）決定；黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織（主要是黨委）的領(lǐng)導(dǎo)。這說(shuō)明，黨組與批準(zhǔn)其成立的黨委之間存在著明顯的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨組的成員，特別是其書記和副書記，都是由黨委決定和任命的，所以，黨組必須在政治、思想和組織上絕對(duì)服從批準(zhǔn)其成立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

但同時(shí)，黨組與黨委又有著本質(zhì)的不同。這種不同表現(xiàn)在：其一，黨委是黨的自身組織體系內(nèi)的部分，黨組是黨的自身組織體系之外、黨在非黨組織中的部分；其二，黨委可以接收黨員、處分黨員，黨組卻不能；其三，黨委由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，而黨組由黨委任命，只向黨委負(fù)責(zé)；其四，黨委制定黨的政策，黨組只是執(zhí)行黨的政策；其五，黨委負(fù)責(zé)召集和運(yùn)作黨的代表大會(huì)，黨組不能?？梢姡h委和黨組雖同為黨的組織，但其組織性質(zhì)是根本不同的，任何情況下都不能把二者相互混淆，否則，不是出現(xiàn)“以黨代政”，就是出現(xiàn)“以政弱黨”。

在談到黨組時(shí)，我們有時(shí)很容易把它與國(guó)外的議會(huì)黨團(tuán)混為一談，以為二者都是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中政黨的組織形式，都是政黨的影響向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的延伸，都有利于實(shí)現(xiàn)黨政分開。但其實(shí)二者有著根本的不同。其一，性質(zhì)不同。國(guó)外的議會(huì)黨團(tuán)是在議會(huì)中成立的黨的組織，一般是議會(huì)中屬于同一政黨的黨員自愿結(jié)成的組織，但也有不同政黨的黨員基于某種共同的需要而組成的議會(huì)黨團(tuán)。無(wú)論何種形式的議會(huì)黨團(tuán)，說(shuō)到底，都是議員的組織；而我們的黨組則是在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立的黨的組織，說(shuō)到底，都是這些非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的黨的干部的組織。其二，與黨的關(guān)系不同。國(guó)外的議會(huì)黨團(tuán)一般不服從議會(huì)外的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，議會(huì)黨團(tuán)的成員也不是由議會(huì)外黨組織來(lái)任命和決定的，而是議員候選人通過(guò)以黨員的身份競(jìng)選議員獲得成功、取得議員資格后自然形成的；而我們的黨組成員，特別是其書記、副書記，都是由同級(jí)黨委決定和任命的，黨組必須服從任命它的黨委的領(lǐng)導(dǎo)。其三，職能不同。國(guó)外議會(huì)黨團(tuán)的主要職能，是在議會(huì)決策中爭(zhēng)取對(duì)本黨最有利的決策方向。如果某一個(gè)議會(huì)黨團(tuán)所在的黨是執(zhí)政黨，它要做的就是千方百計(jì)使執(zhí)政黨的決策在議會(huì)中獲得通過(guò)。所以，從實(shí)現(xiàn)黨的自身利益的視角來(lái)看，議會(huì)黨團(tuán)的職能重點(diǎn)在政黨的決策方面。而我們的黨組雖然也討論和決定本單位的重大問(wèn)題，但其主要任務(wù)是在機(jī)關(guān)中貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。所以，從實(shí)現(xiàn)黨的利益的視角來(lái)看，黨組的職能重點(diǎn)在對(duì)黨的決策的貫徹執(zhí)行方面。

黨要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，就必須不斷健全和完善國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨組，使黨組能夠真正發(fā)揮黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的橋梁和紐帶作用，成為黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的真正中介。

三、完善依法治國(guó)，實(shí)行依法領(lǐng)導(dǎo)

在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我們黨治理國(guó)家、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的主要方式是制定和貫徹落實(shí)黨的文件。直到十五大以后，依法治國(guó)才逐步成為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主導(dǎo)原則。

所謂依法治國(guó)，就是指廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。依法治國(guó)又是對(duì)黨在建國(guó)后依政策治國(guó)環(huán)境下所形成的“黨貴法輕”、“黨大于法”、“權(quán)大于法”，法因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變的人治狀態(tài)的理性超越。

依法治國(guó)對(duì)黨與法的關(guān)系進(jìn)行了重新規(guī)則設(shè)定和制度架構(gòu)。按照依法治國(guó)的基本精神，黨與法之間的關(guān)系不再是“黨獨(dú)大、法輕微”、“黨說(shuō)了算，法說(shuō)了可以變”的不民主關(guān)系，而是理性的民主和諧關(guān)系。黨與法的這種民主和諧關(guān)系有兩個(gè)支點(diǎn)：其一，法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，法的基本精神和價(jià)值必須體現(xiàn)黨的意志，黨的主張和政策要經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，上升到法的層面。也就是說(shuō)，國(guó)家的憲法和法律本質(zhì)上都是黨的主張和政策的規(guī)范化、程序化、制度化、法制化，法與黨的意志是一致的。其二，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法和法律既然是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，是黨和人民意志的體現(xiàn)，那么，黨的各級(jí)組織，每個(gè)黨的干部和黨員都必須嚴(yán)格遵守，自覺(jué)地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是法治國(guó)家的基本要求。以上分析表明：在依法治國(guó)的模式下，黨在處理與法的關(guān)系時(shí)的基調(diào)是民主，體現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的基本的民主精神。

依法治國(guó)具體到黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)上，主要表現(xiàn)為三種形式：第一，黨的主張要經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定程序上升為國(guó)家法律，實(shí)際上是黨領(lǐng)導(dǎo)立法；第二，黨要支持國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，實(shí)際上是黨領(lǐng)導(dǎo)政府依法行政；第三，黨要支持國(guó)家司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)，實(shí)際上是黨領(lǐng)導(dǎo)司法。

在黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的條件下，黨與法的這種關(guān)系把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和依法治國(guó)統(tǒng)一起來(lái)，從制度和法律上保證了黨的基本路線方針政策的貫徹落實(shí)，保證了黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這說(shuō)明，黨法關(guān)系的實(shí)質(zhì)是黨的依法領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行依法治國(guó)完全符合黨依法領(lǐng)導(dǎo)所要求的“黨要堅(jiān)持依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化”。□

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責(zé)任編輯：王清明