摘 要：《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》認(rèn)為反腐敗應(yīng)該有廣泛的社會(huì)參與，非政府組織正在引起越來越廣泛的關(guān)注和重視。就全球而言，透明國(guó)際的卓著成效有目共睹，就我國(guó)而言，非政府組織或在公共領(lǐng)域分權(quán)制衡，或?qū)φM(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，是體制外反腐敗的有力主體。

關(guān)鍵詞：非政府組織；反腐敗

中圖分類號(hào)：D523.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2008）08/09-0156-03

腐敗是我們這個(gè)時(shí)代最大的挑戰(zhàn)之一。人的無(wú)窮欲望與有限資源之間的矛盾，決定了腐敗與反腐敗的較量是一個(gè)長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的過程?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》認(rèn)為反腐敗應(yīng)該有廣泛的社會(huì)參與，推動(dòng)“公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體，例如民間社會(huì)、非政府組織和社區(qū)組織”［1］等積極參與預(yù)防和打擊腐敗，非政府組織正在引起越來越廣泛的關(guān)注和重視。

世界各國(guó)的反腐經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅體制內(nèi)的監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠——公共權(quán)力主體在權(quán)力運(yùn)行過程中既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，這不可避免會(huì)帶來監(jiān)督的失效，所以必須發(fā)揮體制外的積極因素，使非政府組織負(fù)起監(jiān)督政府的責(zé)任來，“透明國(guó)際”是目前全球影響最大的反腐敗非政府組織。許多國(guó)家都有監(jiān)督政府行為，反對(duì)政府腐敗的非政府組織，如以色列著名的民間反腐組織“國(guó)家廉政運(yùn)動(dòng)”，在促進(jìn)制度改革、對(duì)腐敗行為進(jìn)行曝光并采取法律行動(dòng)、培養(yǎng)公民的道德意識(shí)和反腐意識(shí)等方面做了大量工作；韓國(guó)“經(jīng)濟(jì)正義實(shí)踐市民聯(lián)合”、“參與聯(lián)隊(duì)”等非政府組織通過游行、發(fā)表評(píng)論、媒體宣傳等方式表達(dá)對(duì)政府違反公共利益的抗議。實(shí)踐證明，作為體制外反腐敗的有力主體，非政府組織的作用不可忽視。

一、非政府組織反腐敗之理論背景

非政府組織能參與反腐敗斗爭(zhēng)并取得成果絕非偶然，國(guó)家廉政體系、政府和市場(chǎng)的雙重失靈以及治理理論是其發(fā)揮作用的理論依據(jù)。

國(guó)家廉政體系。國(guó)家廉政體系是由“透明國(guó)際”反腐專家杰瑞米#8226;波普提出的預(yù)防腐敗構(gòu)想，期望建立一個(gè)能夠形成預(yù)防腐敗合力的國(guó)家廉政制度支柱體系，通過建立國(guó)家廉政體系來有效反腐敗。按照杰瑞米#8226;波普的構(gòu)想，國(guó)家廉政體系由11根制度支柱支撐，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)總署、監(jiān)察特使、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公務(wù)員系統(tǒng)、媒體、公民社會(huì)、私人部門、國(guó)際行動(dòng)者等，每根支柱都是廉政體系的重要因素，由它們共同支撐起國(guó)家廉政的平臺(tái)。只有每個(gè)制度支柱都發(fā)揮作用，國(guó)家的廉潔和可持續(xù)發(fā)展才能得以實(shí)現(xiàn)。杰瑞米#8226;波普強(qiáng)調(diào)的是11根制度支柱之間的相互依賴，如果支柱的支撐力相差懸殊，國(guó)家廉政體系的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。［2］所以，作為制度支柱之一的公民社會(huì)，必須負(fù)起監(jiān)督政府的責(zé)任來。作為公民個(gè)體而言，反對(duì)腐敗人微言輕，而非政府組織的存在，給每個(gè)反腐敗的個(gè)體找到了一個(gè)組織，將單獨(dú)的力量匯聚成反腐合力，可以把反腐敗的力量發(fā)揮到最大。非政府組織的積極參與已經(jīng)成為不可或缺的反腐制度性支柱。

政府和市場(chǎng)的雙重失靈。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，非政府組織實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一種內(nèi)在的制度安排，民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和非政府組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)基本的制度框架。市場(chǎng)和政府都是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的不可或缺的基礎(chǔ)性調(diào)解機(jī)制，同時(shí)也都存在著很大的局限性。兩者相互配合發(fā)揮作用，市場(chǎng)失靈的場(chǎng)合，可以由政府來承擔(dān)；政府失靈的場(chǎng)合可以由市場(chǎng)來承擔(dān)。然而，在市場(chǎng)和政府同時(shí)失靈的時(shí)候就需要有組織的創(chuàng)新，來彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足。作為除市場(chǎng)和政府之外的第三種可供選擇的解決方式，非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，它發(fā)揮著既不同于政府的社會(huì)事務(wù)管理功能，又履行異于一般商業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)服務(wù)義務(wù)。它所體現(xiàn)出來的為他人、為社會(huì)服務(wù)的奉獻(xiàn)精神和平等合作精神，使得它能夠在企業(yè)——市場(chǎng)體制與政府——國(guó)家體制之外占有一席之地。

治理理論。治理理論于20世紀(jì)90年代初期在西方國(guó)家興起，現(xiàn)已逐漸成為社會(huì)管理與治理的一個(gè)重要理念和價(jià)值追求。作為一種新公共管理的方法，治理理論認(rèn)為政府并不是唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的社會(huì)權(quán)力的中心，“它強(qiáng)調(diào)政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)”［3］。治理理論打破了國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的傳統(tǒng)思維，原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任正在越來越多的轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民自愿團(tuán)體，尋求的是一種通過調(diào)動(dòng)各種力量和資源達(dá)到“善治”的社會(huì)體制。在強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)組織間的相互依賴關(guān)系及合作與互動(dòng)時(shí)，更強(qiáng)調(diào)各種非政府機(jī)構(gòu)的積極參與并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、“透明國(guó)際”反腐敗之作用空間

全球最大的反腐非政府組織“透明國(guó)際”以推動(dòng)全球反腐敗運(yùn)動(dòng)為己任，倡導(dǎo)進(jìn)行政策改革，成效斐然，從其已取得的成果看，非政府組織在反腐方面有以下作為：

倡導(dǎo)反腐觀念，喚醒公眾的反腐意識(shí)，在國(guó)際價(jià)值體系中確立透明與監(jiān)督的理念，以價(jià)值觀的改變來帶動(dòng)人們的行動(dòng)。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》現(xiàn)已為80個(gè)國(guó)家所批準(zhǔn)。在“透明國(guó)際”的倡議下，每年的12月9日被聯(lián)合國(guó)確立為國(guó)際反腐日，以此喚起國(guó)際社會(huì)對(duì)腐敗問題的重視和關(guān)注。

建立國(guó)際反腐敗統(tǒng)一戰(zhàn)線，通過加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)際組織和各國(guó)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，擴(kuò)大反腐敗影響，從行賄、受賄兩個(gè)方面打擊腐敗。在全球領(lǐng)域，倡導(dǎo)政策改革，促進(jìn)落實(shí)國(guó)際多邊條約，督促政府、企業(yè)及銀行落實(shí)其反腐承諾；在國(guó)家層面，加強(qiáng)監(jiān)督、提高透明，評(píng)定各種部門和機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)，以非黨派的超然立場(chǎng)促進(jìn)必要改革。遍布全球80多個(gè)國(guó)家的獨(dú)立分會(huì)，致力于推動(dòng)建構(gòu)國(guó)家廉政體系。

定期發(fā)布“腐敗排行榜”，發(fā)布行賄指數(shù)和受賄指數(shù)，量化腐敗危害和程度?！巴该鲊?guó)際”所作的全球反腐敗報(bào)告每年發(fā)布一次，在全世界產(chǎn)生了較大的影響，世界各國(guó)清廉指數(shù)排行榜（CPI）和行賄指數(shù)排行榜（BPI）提高了全球各界對(duì)腐敗危害性的認(rèn)識(shí)，督促各國(guó)積極采取相應(yīng)對(duì)策。

開發(fā)反腐敗工具。透明國(guó)際和其會(huì)員國(guó)家一起，努力研究各種制度創(chuàng)新和開發(fā)各種反腐敗工具，這些來自各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，被編纂成書，成為世界各國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的有效工具。

三、我國(guó)非政府組織反腐之作為

就我國(guó)而言，腐敗現(xiàn)象具體表現(xiàn)為：一是權(quán)力不作為，即公共權(quán)力功能萎縮，在需要公共權(quán)力發(fā)揮作用時(shí)未發(fā)揮作用。二是權(quán)力濫用，即利用公共權(quán)力來為個(gè)人、家庭或小團(tuán)體謀取利益。要把這兩種腐敗現(xiàn)象減少到最低限度，或分權(quán)制衡，限制權(quán)力行使的絕對(duì)性；或權(quán)力監(jiān)督，制約原權(quán)力。非政府組織在這兩個(gè)領(lǐng)域都有廣泛的作用空間：

承擔(dān)政府不宜承擔(dān)的事務(wù)，以限制政府權(quán)力行使的絕對(duì)性來遏制腐敗存在的空間。政府在從全能向有限轉(zhuǎn)變的過程中，一些權(quán)力被適當(dāng)下放，非政府組織可以有效的收歸這些權(quán)力，非政府組織在公共領(lǐng)域與政府分享權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)力量對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行限定和控制，改變由政府單中心治理導(dǎo)致的權(quán)力泛化，在一定程度上消除了權(quán)力尋租的空間。減少了腐敗存在的空間，也就在一定程度上遏制了腐敗。

維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，打擊商業(yè)賄賂，減少腐敗溫床。某些企業(yè)中盛行的商業(yè)性傭金、回扣、紅包等賄賂行為，實(shí)際上是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。它增加了企業(yè)的非生產(chǎn)性開支，降低了產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，最終損害的是企業(yè)自身的利益。非政府組織的存在可以有效的控制這一現(xiàn)象。由工商企業(yè)家自己組織的各種商會(huì)、協(xié)會(huì)，通過制定各自內(nèi)部的條例、行規(guī)等，加強(qiáng)行業(yè)自治，規(guī)范行業(yè)組織成員的行為；通過制定和實(shí)施商業(yè)道德準(zhǔn)則，公布商業(yè)行賄者的名單，將有敗德行為的商人開除出有關(guān)商會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)，以此來遏制商業(yè)行賄行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，為整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展提供條件。 要保證約束機(jī)制能夠有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要有具有權(quán)威的、不受任何人為因素干擾的專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督。非政府組織所具有的中立性、公平公正性和專業(yè)性，可以使其擔(dān)當(dāng)起這個(gè)任務(wù)。非政府組織可以將來自民間的單個(gè)的資源與能量匯聚起來，成為一種團(tuán)體的訴求，對(duì)腐敗賴以滋生和存在的政治結(jié)構(gòu)和缺乏有效監(jiān)督與限制的政府權(quán)力施加社會(huì)壓力，產(chǎn)生一種對(duì)腐敗分子“千夫所指”的強(qiáng)大聲勢(shì)，從而對(duì)政治權(quán)力起到約束和制約的作用。

四、我國(guó)非政府組織反腐敗之障礙

盡管非政府組織在反腐敗斗爭(zhēng)中蘊(yùn)藏著巨大的能量，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)有的反腐非政府組織還非常弱小，在發(fā)展中阻力重重，具體表現(xiàn)為：

非政府組織的公民基礎(chǔ)薄弱。非政府組織的發(fā)展從根本上說應(yīng)建立在高度發(fā)達(dá)的公民社會(huì)的基礎(chǔ)之上，所謂公民社會(huì)是指處于國(guó)家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和?！巴该鲊?guó)際”的調(diào)查顯示，新加坡、馬來西亞以及香港地區(qū)的廉政機(jī)構(gòu)相比于其他地區(qū)之所以更為有效，根本原因在于公民社會(huì)的積極作用。公民社會(huì)越發(fā)達(dá)，非政府組織動(dòng)員吸收社會(huì)大眾的能力就越強(qiáng)，就能獲得越多的相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性和自主性，進(jìn)而成為抵御國(guó)家權(quán)力和職能過分?jǐn)U張、防止商業(yè)市場(chǎng)系統(tǒng)過分侵蝕的根本保障，成為民主政治的牢固基石。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)非政府組織的公民基礎(chǔ)還很薄弱，真正的完全民間化的志愿者組織幾乎沒有。

非政府組織反腐經(jīng)費(fèi)不足，反腐人員的素質(zhì)還有待提高。經(jīng)費(fèi)匱乏是大部分非政府組織可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約，資金的不足使得非政府組織無(wú)法開展正常的活動(dòng)，沒有能力制定一個(gè)中期發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)營(yíng)能力較弱，因此也很難吸引優(yōu)秀的人才加入其中。很多非政府組織成為離退休人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的下崗分流人員的養(yǎng)老院，專業(yè)人員緊缺，總體素質(zhì)偏低。并且缺乏必要的繼續(xù)教育培訓(xùn)，知識(shí)結(jié)構(gòu)和實(shí)際能力無(wú)法正常更新，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)人員知識(shí)老化、信息不靈，也嚴(yán)重影響了他們素質(zhì)的提高。

反腐的國(guó)際化程度不高。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，腐敗已成為一種跨國(guó)境的犯罪行為，反腐敗成為世界各國(guó)面臨的共同課題。在反腐敗上加強(qiáng)國(guó)際合作，已形成共識(shí)，并成為國(guó)際反腐敗斗爭(zhēng)新的發(fā)展趨勢(shì)。而我國(guó)非政府組織在反腐的國(guó)際化方面還有所欠缺，一是缺乏全球化、國(guó)際化意識(shí)和視野，具有國(guó)際影響力的非政府組織非常少；二是參與國(guó)際性公民社會(huì)活動(dòng)多半是響應(yīng)性的參與，在國(guó)際舞臺(tái)上缺乏主動(dòng)性，這些都限制了我國(guó)非政府組織的反腐發(fā)展。

五、完善我國(guó)反腐非政府組織的基本思路

積極培育公民社會(huì)。培育獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體、平等互惠的契約關(guān)系和自由獨(dú)立的個(gè)性意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)中的民主氛圍，轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大公民參與、推進(jìn)基層民主、推動(dòng)政務(wù)公開、改善社會(huì)管理，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的土壤。

建立健全反腐經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。反腐敗不僅有很大的風(fēng)險(xiǎn)，也需要必要的人力、智力、財(cái)力投入，同時(shí)，社團(tuán)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)也需要資金來源。因此必須建立健全反腐經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要按照公正平等、同工同酬，分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善解決非政府組織反腐的經(jīng)費(fèi)問題。非政府組織反腐與專門反腐機(jī)構(gòu)反腐不同，但同樣花費(fèi)精力、財(cái)力，其反腐經(jīng)費(fèi)由國(guó)家支付，這符合公正平等、同工同酬的原則，但在經(jīng)費(fèi)支付方式和數(shù)額上可以與專門反腐機(jī)構(gòu)有所區(qū)別。目前有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)腐敗有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)，無(wú)論是獎(jiǎng)勵(lì)方式和數(shù)額，都和反腐所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不相適應(yīng)，與其付出不成比例。因此對(duì)非政府組織反腐費(fèi)用的支付，不能按現(xiàn)有的規(guī)定只給點(diǎn)獎(jiǎng)金，而應(yīng)按所監(jiān)督、舉報(bào)和調(diào)查的對(duì)象違法違紀(jì)的類別和涉案金額，劃定標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家支付，以最大限度地激發(fā)非政府組織反腐敗的積極性和熱情。

加強(qiáng)繼續(xù)教育培訓(xùn)，提高非政府組織反腐人員專業(yè)素質(zhì)。認(rèn)真吸收和借鑒國(guó)外反腐敗理論的最新成果，不斷探索反腐倡廉規(guī)律。許多國(guó)際組織已經(jīng)完成了大量關(guān)于腐敗問題的研究，比如，關(guān)于腐敗概念內(nèi)涵及權(quán)力不受制約必然會(huì)導(dǎo)致腐敗的理論，國(guó)家廉政體系建設(shè)理論，反腐敗制度設(shè)計(jì)理論，預(yù)防腐敗的理論等，都值得非政府組織認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。對(duì)國(guó)外非政府反腐組織舉行的各種論壇、研討會(huì)、交流會(huì)以及年會(huì)等活動(dòng)，在有條件的情況下應(yīng)盡可能參加，利用這些交流的機(jī)會(huì)培養(yǎng)反腐敗方面的人才。對(duì)于國(guó)際非政府組織的一些操作性活動(dòng)也應(yīng)積極參加。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，利用國(guó)際資源，積極擴(kuò)大與國(guó)際反腐組織的合作與交流?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》的出臺(tái)，為進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗國(guó)際合作提供了更為廣闊的舞臺(tái)，在全球一體化的今天，我國(guó)的非政府反腐組織應(yīng)該挖掘其中隱藏的巨大的資源潛力和在國(guó)際上施加影響力的機(jī)會(huì)。目前，國(guó)外的非政府反腐組織已經(jīng)形成遍布世界各國(guó)的龐大的網(wǎng)絡(luò)體系，我國(guó)非政府組織應(yīng)積極爭(zhēng)取同國(guó)外的非政府網(wǎng)絡(luò)體系建立經(jīng)常性的聯(lián)系機(jī)制，并力爭(zhēng)加入其中。通過與國(guó)外非政府組織建立聯(lián)系和開展交流活動(dòng)，在思想、技術(shù)、資金和組織建設(shè)等方面獲得指導(dǎo)和支持。□

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：黃 杰