摘 要：協(xié)商民主作為民主的一種形式，廣泛地存在于人們的政治生活和社會(huì)生活中。如何進(jìn)一步完善并運(yùn)用好這一民主方式，有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；法治化；完善舉措

中圖分類號(hào)：D90獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2008）08/09-0127-04[HK]

“協(xié)商民主”是基于一定的文化積淀，隨著社會(huì)的發(fā)展，響應(yīng)社會(huì)的需求，由學(xué)者站在各種已有理論、經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上歸納總結(jié)出來(lái)的。這一概念的提出和使用，使得協(xié)商民主作為一種區(qū)別于選舉民主的又一民主形式在人們的現(xiàn)實(shí)生活中得以概括，并使協(xié)商民主能更好地服務(wù)于人類必要的政治生活乃至社會(huì)生活。

一、協(xié)商民主及其法治化的概念界定與制度體現(xiàn)

協(xié)商民主是20世紀(jì)后期在西方興起的一種民主理論，最早從學(xué)術(shù)意義上提出和使用是在1980年。當(dāng)時(shí)，美國(guó)克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫#8226;畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中提出“Deliberative democracy”，用以闡述公民參與、反對(duì)精英主義憲政解釋的基本主張。［1］

目前，學(xué)者們對(duì)什么是協(xié)商民主有不同的見(jiàn)解，有的將協(xié)商民主看作是一種決策方式，有的將協(xié)商民主看作是一種民主治理形式，有的將協(xié)商民主看作是一種社團(tuán)或組織形式。這三種比較具有代表性的定義反映出了協(xié)商民主的一些本質(zhì)，使大家對(duì)這種民主方式有所了解，但是仍然有不完善的地方。無(wú)論是決策方式還是治理形式，都僅僅是從協(xié)商民主的作用或是功效方面來(lái)定義的。顯然，這樣的定義過(guò)于簡(jiǎn)單和片面，無(wú)法將協(xié)商民主的概念表達(dá)清楚、表達(dá)詳盡。另外，將協(xié)商民主看作是一種社團(tuán)或組織形式，雖然與其他的定義比起來(lái)，有其獨(dú)到的地方，但是將協(xié)商民主作為一種組織體來(lái)理解，無(wú)法概括出協(xié)商民主的全貌。同時(shí)協(xié)商民主普遍被認(rèn)為是一種民主形式，將其作為一個(gè)實(shí)物體，似乎不是很妥當(dāng)。

綜上所述，我們認(rèn)為，協(xié)商民主是指政治共同體中的公民通過(guò)共同參與、共同協(xié)商等辦法進(jìn)行判斷、決策的民主過(guò)程，其協(xié)議對(duì)參與其中的公民產(chǎn)生團(tuán)體約束作用。

較有代表性的協(xié)商民主理論主要有以下兩種：一是古典共和主義的協(xié)商民主理論。這一理論側(cè)重于政治人的公共參與，表達(dá)參與主體本身的參政、議政的訴求，認(rèn)為公共參與人擁有較高的互動(dòng)協(xié)商理念，積極參與互動(dòng)。大致而言，這一理論是為反對(duì)封建服務(wù)的，所以強(qiáng)調(diào)政治參與，反映出民眾對(duì)專制的厭惡，渴望民主的心情。在這一意義上，它有積極意義，因?yàn)樗鼜闹黧w層面上為協(xié)商民主提供了理論基礎(chǔ)。但在今天，政治參與的層面擴(kuò)展了，包含的內(nèi)容增多了，因而這一理論表現(xiàn)出一定的局限性。二是自由憲政主義的協(xié)商民主理論。自由憲政主義為協(xié)商民主提供了民主協(xié)商的制度框架，它對(duì)協(xié)商民主的影響表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，自由憲政主義協(xié)商民主具有“認(rèn)可自由權(quán)利的協(xié)商原則”，為使個(gè)體成為有效的協(xié)商者提供了必須有的自由程度。第二，“自由憲政主義推動(dòng)協(xié)商”，擴(kuò)大了現(xiàn)代協(xié)商民主的領(lǐng)域或范圍。第三，“制憲本身就是協(xié)商”。協(xié)商民主理論家明確呼吁在憲政安排下開(kāi)展協(xié)商，而這些憲政安排本身就是通過(guò)協(xié)商手段來(lái)構(gòu)建的。［2］自由憲政主義的協(xié)商民主理論既強(qiáng)調(diào)了主體參與性，同時(shí)又?jǐn)U大了協(xié)商民主的范圍，這為西方普遍的憲政安排下的協(xié)商民主制度提供了理論基礎(chǔ)。但是，自由憲政主義強(qiáng)調(diào)的是政治參與，隨著社會(huì)的發(fā)展，協(xié)商民主的范圍包括了更廣泛的社會(huì)參與，因而這一理論仍然有一定的局限性。

雖然，西方學(xué)者在1980年提出了“協(xié)商民主”的概念。但是，這并不等于說(shuō)，以往就沒(méi)有協(xié)商民主了，也不等于說(shuō)只有西方才有協(xié)商民主。協(xié)商民主在其發(fā)展進(jìn)程中擁有多元化的制度形式，較有代表性的主要有四種：

一是古代公共協(xié)商民主。古代公共協(xié)商民主最早起源于古希臘城邦，其理論基礎(chǔ)是古典共和主義。古希臘雅典的民主政體是一個(gè)市民的自我管理系統(tǒng)。每個(gè)市民被平等地授予權(quán)利去參加、表決和在會(huì)議的聚會(huì)上講話，在城邦國(guó)家或是城邦中通過(guò)簡(jiǎn)單的多數(shù)投票決定大多數(shù)問(wèn)題。當(dāng)然，古希臘市民身份的認(rèn)定和現(xiàn)在有很大的不同，有相當(dāng)一部分人是不能被當(dāng)作市民來(lái)看待的，因而就沒(méi)有參與公共協(xié)商的權(quán)利，這與現(xiàn)代意義上的協(xié)商民主是有很大差距的。但不可否認(rèn)的是，古代公共協(xié)商民主算是一個(gè)萌芽或是發(fā)端。

二是現(xiàn)代精英主義協(xié)商民主。現(xiàn)代精英主義協(xié)商民主的代表國(guó)家就是美國(guó)，它在美國(guó)憲政歷史中占據(jù)著非常重要的地位。首先，美國(guó)的制憲過(guò)程是一個(gè)典型的精英主義協(xié)商民主過(guò)程。從制憲會(huì)議到批準(zhǔn)憲法的全部過(guò)程整整耗時(shí)116天。來(lái)自美國(guó)各個(gè)州的代表，帶著各自的利益訴求和基本意愿組成了制憲參與者。他們?cè)跁?huì)議上激烈討論、爭(zhēng)辯、協(xié)商、妥協(xié)，最終完成了憲政方案。其次，美國(guó)制憲者設(shè)計(jì)的分權(quán)制衡體制是一個(gè)協(xié)商民主體制。人民賦予的權(quán)力先分給聯(lián)邦和州兩個(gè)不同的政府，然后把各個(gè)政府分得的那部分權(quán)力再分給立法、行政和司法三個(gè)分立的部門。這樣的分權(quán)制衡體制有利于協(xié)商。第三，美國(guó)憲政中的協(xié)商民主是一種精英主義協(xié)商民主，它不僅存在于制憲過(guò)程中，同時(shí)也存在于國(guó)會(huì)成員的產(chǎn)生、總統(tǒng)的產(chǎn)生中等等。［3］現(xiàn)代精英主義協(xié)商民主與選舉民主在美國(guó)得到了較好的結(jié)合。大眾利用選舉民主的形式推選制憲的精英，或是選擇合適的選舉候選人作為總統(tǒng)，然后通過(guò)協(xié)商民主的形式制憲、施行分權(quán)制衡體制管理國(guó)家相關(guān)事務(wù)。

三是當(dāng)代公共協(xié)商民主。當(dāng)代協(xié)商民主主要表現(xiàn)在國(guó)家制度協(xié)商民主、公民論壇協(xié)商民主、公共領(lǐng)域協(xié)商民主等三個(gè)不同領(lǐng)域。［4］當(dāng)代協(xié)商民主是古典共和主義理論復(fù)興的產(chǎn)物。同時(shí)，面對(duì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，僅僅局限于國(guó)家領(lǐng)域的精英主義協(xié)商民主并不能適應(yīng)全社會(huì)對(duì)協(xié)商民主的需求，公民廣泛要求參與協(xié)商的要求也促成了當(dāng)代公共協(xié)商民主這一形式的產(chǎn)生。當(dāng)代公共協(xié)商民主包含的范圍更廣，層次更多。

四是人民政協(xié)制度。人民政協(xié)制度是中國(guó)的協(xié)商民主能夠充分發(fā)揮其功能的平臺(tái)。以人大制度為主要表現(xiàn)形式的選舉民主和以政協(xié)制度為主要表現(xiàn)形式的協(xié)商民主，是我國(guó)民主的兩種重要形式。政治協(xié)商制度作為一種政黨和社團(tuán)聯(lián)盟合作議事的組織制度，通過(guò)自身的活動(dòng)，充分表達(dá)不同的社會(huì)階層、團(tuán)體以及個(gè)人的利益，平衡各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“民主”和“團(tuán)結(jié)”的宗旨。通過(guò)不同社會(huì)階層在政協(xié)這個(gè)組織內(nèi)和諧相處，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)的政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧，無(wú)疑具有重要意義。

協(xié)商民主法治化的基本含義是將協(xié)商民主這一民主形式納入到法治化的規(guī)范體系中來(lái)，使得協(xié)商民主主體的產(chǎn)生、協(xié)商民主過(guò)程的開(kāi)展、協(xié)商民主結(jié)果的認(rèn)定都在一定的法律支持、法律保障中實(shí)現(xiàn)，并真正發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)廣大公民的共同利益，體現(xiàn)廣大公民的共同價(jià)值理念?？梢哉f(shuō)，協(xié)商民主法治化是協(xié)商民主得以有效開(kāi)展、合理實(shí)現(xiàn)的根本保障。

二、協(xié)商民主及其法治化存在的問(wèn)題

協(xié)商民主及其法治化方面的缺失，是造成協(xié)商民主功能缺失的一個(gè)很重要的方面。

1.政府責(zé)任的缺失

協(xié)商民主能否合理有效地展開(kāi)，發(fā)揮其積極的作用跟政府的制度規(guī)范、政策引導(dǎo)有很大的關(guān)系。而在現(xiàn)實(shí)政治生活和社會(huì)生活中，由于受到相關(guān)主客觀條件的限制，政府的積極作用沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。一是政府相關(guān)部門沒(méi)有督促制定合理有效的制度或規(guī)范來(lái)保障協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)。二是已有的協(xié)商民主的形式?jīng)]有合理利用，嚴(yán)格開(kāi)展。三是在對(duì)民眾的協(xié)商民主理念和知識(shí)的普及教育方面，也有做得不到位的地方。

2.協(xié)商主體的理性不足

參與具體協(xié)商事務(wù)的某些普通公民，往往無(wú)法利用被賦予的政治權(quán)利，為自己的其他方面的權(quán)利進(jìn)行合法、有效的訴求。一是公民的文化水平不高。如果公民的文化水平較低，理解能力有局限，那會(huì)直接限制其對(duì)需要協(xié)商事務(wù)的性質(zhì)判斷，從而無(wú)法對(duì)協(xié)商的內(nèi)容給出有效的主張或建議；二是公民的政治能力水平不夠。公民文化素質(zhì)的高低，也間接影響到公民政治能力的高低。公民的政治能力如果不高，公民就無(wú)法自如地運(yùn)用自己的政治權(quán)利去為自己政治主張說(shuō)話，為與自己有著共同價(jià)值取向的共同體爭(zhēng)得利益。

3.協(xié)商程序和制度的薄弱

隨著時(shí)間的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，協(xié)商民主形式越來(lái)越多，各種形式慢慢涌現(xiàn)。以中國(guó)為例，就有民主懇談會(huì)、各個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域的聽(tīng)證會(huì)等愈來(lái)愈多，協(xié)商民主似乎得到了廣泛的開(kāi)展。但在實(shí)踐中，也暴露出協(xié)商程序的不完善、協(xié)商制度的不規(guī)范等問(wèn)題。這將影響協(xié)商民主參與的廣度和深度，普通公民會(huì)因此而對(duì)協(xié)商民主形式產(chǎn)生懷疑，縱然他們與公共事務(wù)具有利益關(guān)系，他們也不愿意進(jìn)入到體制化的協(xié)商渠道中來(lái)；即便是參與其中的公民，也會(huì)因?yàn)閰f(xié)商程序的缺失，協(xié)商制度的不規(guī)范，而無(wú)法開(kāi)展真實(shí)有效的協(xié)商活動(dòng)，無(wú)法形成具有廣泛代表性和高度認(rèn)可性的理性共識(shí)?？傊?，公正的協(xié)商制度與程序的匱乏嚴(yán)重制約著協(xié)商民主政治實(shí)踐的發(fā)展和協(xié)商民主政治功能的發(fā)揮。［5］

4.協(xié)商運(yùn)作成效低

協(xié)商民主的過(guò)程是否有成效，直接影響協(xié)商結(jié)果的好壞。協(xié)商主體的理性不足，會(huì)影響協(xié)商運(yùn)作的成效：一是參與協(xié)商的公民基于自身素養(yǎng)的限制，可能無(wú)法提出有效的主張；二是參與協(xié)商的公民迫于自身利益的考量，迫于有關(guān)組織的壓力，隱瞞真實(shí)的想法，不主動(dòng)提出自己的主張，維護(hù)相關(guān)共同體的根本利益。協(xié)商程序的缺失與協(xié)商制度的不規(guī)范，無(wú)法保障協(xié)商民主的過(guò)程在合理、有序的規(guī)則體系內(nèi)進(jìn)行，因此，協(xié)商運(yùn)作的成效也無(wú)法得到保障。協(xié)商運(yùn)作的成效低，使得協(xié)商民主的意義得不到體現(xiàn)，同時(shí)也會(huì)浪費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力及時(shí)間。

5.協(xié)商民主法治化的欠缺

協(xié)商民主要想合理有效地開(kāi)展并實(shí)現(xiàn)其功能，必須由法律制度等加以保障。但現(xiàn)在，協(xié)商民主的法律現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。主要存在以下幾個(gè)欠缺：一是法律規(guī)范條文碎片化。由于協(xié)商民主的開(kāi)展形式比較多樣，各個(gè)形式的特點(diǎn)不同，無(wú)法用一個(gè)完全統(tǒng)一的條文來(lái)加以規(guī)范和規(guī)定。造成跟此類有關(guān)的法律條文比較零散，不具體。二是法律規(guī)范形式化。正是由于協(xié)商民主形式的多樣性，參與人員的復(fù)雜性，往往造成對(duì)相關(guān)法律條文的運(yùn)用流于形式，不能從根本上遵守，協(xié)商民主的實(shí)施效果也大為降低。三是相關(guān)規(guī)定政策化。法律條文的制定都是要經(jīng)過(guò)慎重研究和反復(fù)論證的，所以具有較高的穩(wěn)定性。同時(shí)這樣的情況，也給規(guī)范協(xié)商民主的法律法規(guī)制定帶來(lái)了難處。協(xié)商民主形式多樣，無(wú)法用一個(gè)法律或法規(guī)作詳細(xì)規(guī)定，所以往往對(duì)協(xié)商民主的約束規(guī)范就靠政策的制定。然而政策變動(dòng)性大、隨意性強(qiáng)，這樣就無(wú)法保證協(xié)商民主的合法合理地展開(kāi)。同時(shí)，公民的民主法治觀念不強(qiáng)。公民的法治理念、民主意識(shí)沒(méi)有達(dá)到一定的程度，沒(méi)有強(qiáng)烈的參與與自己相關(guān)的公共事務(wù)的想法，以維護(hù)自己的合法權(quán)利。

三、協(xié)商民主及其法治化的完善

協(xié)商民主及其法治化的不足，在很大程度上影響了協(xié)商民主的有效實(shí)施和取得應(yīng)有的效果。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

1.政府責(zé)任的歸位

要想?yún)f(xié)商民主這一形式得以合理有效的利用，政府就必須有所作為。首先，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)已有的協(xié)商民主形式加以監(jiān)督和給予有效的指導(dǎo)。提高協(xié)商民主這一民主形式的合法合理的利用。其次，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)組織進(jìn)行科學(xué)的研究和論證，并以此為科學(xué)依據(jù)制定良好的法律法規(guī)甚至規(guī)章制度來(lái)給協(xié)商民主的實(shí)施以制度保障。再次，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)重視對(duì)公民協(xié)商民主理念的培養(yǎng)。應(yīng)對(duì)公民進(jìn)行廣泛的相關(guān)教育，提高公民的民主意識(shí)等。當(dāng)公民普遍知道參與協(xié)商民主是自己的一種權(quán)利時(shí)，積極性才會(huì)真正被調(diào)動(dòng)起來(lái)，從而有利于協(xié)商民主主體素質(zhì)的較大幅度的提高。

2.縮小協(xié)商公民的個(gè)體差異性

“隨著政治日趨復(fù)雜，知識(shí)——認(rèn)知能力和控制力——也會(huì)越來(lái)越成問(wèn)題……我們正在陷入‘知識(shí)危機(jī)’中?！保?］這種政治知識(shí)危機(jī)將直接導(dǎo)致政治能力的不足。政治能力的提高依賴于文化素養(yǎng)的提高，同時(shí)也多少依賴于參加政治活動(dòng)的多寡。要想提高公民的政治能力，政府部門及相關(guān)組織應(yīng)當(dāng)作出一定的引導(dǎo)和鼓勵(lì)，幫助公民積極參與到多種政治活動(dòng)中來(lái)，使其知曉一般政治活動(dòng)的流程，需要解決的問(wèn)題，解決問(wèn)題能采用的何種方法等。這樣，方能在實(shí)踐中提高公民的政治能力，并最終達(dá)到縮小協(xié)商公民的個(gè)體差異性的目的。

3.推進(jìn)協(xié)商民主的制度化、程序化、法治化

要想?yún)f(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)真正得到保障，就必須在法律規(guī)范上有所體現(xiàn)。

從硬法上來(lái)說(shuō)，首先建議協(xié)商民主入憲法。將協(xié)商民主納入憲法在世界各國(guó)的憲法中已經(jīng)存在。例如，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第85條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)可利用協(xié)商程序解決俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和俄羅斯聯(lián)邦各主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間以及俄羅斯聯(lián)邦各主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分歧。在不能達(dá)成一致決定的情況下，他可將爭(zhēng)議的解決轉(zhuǎn)給相應(yīng)的法院審議。”我們可以從中得到啟示，為了保障協(xié)商民主施行的可靠性，也可以將協(xié)商民主納入法律保護(hù)的范疇中來(lái)，在憲法中予以寫明。確認(rèn)協(xié)商民主的法律地位，對(duì)協(xié)商民主的相關(guān)內(nèi)容、制度方面做出一定的規(guī)范化設(shè)定，有助于協(xié)商民主在有序、合理、合法的規(guī)范軌道上發(fā)展。

一般而言，軟法更有利于保障協(xié)商民主的規(guī)范。協(xié)商民主不同于其他民主形式，溝通協(xié)商是其非常重要的特征之一。因此，它更需要一定的靈活判斷和抉擇空間。一般的法律太過(guò)教條，不容易變通，給協(xié)商民主帶來(lái)一定的溝通障礙。同時(shí)，協(xié)商主體的多樣性，也從另一個(gè)方面要求規(guī)則的靈活應(yīng)變性。

基于如上的思考，我們發(fā)現(xiàn)，哈貝馬斯眼中的協(xié)商民主似乎更加接近我們軟法所建構(gòu)起來(lái)的環(huán)境意義上的協(xié)商民主。協(xié)商民主的制度化、程序化是對(duì)于規(guī)則的需求。軟法幫助建立制定規(guī)范的框架。軟法原則設(shè)定爭(zhēng)論期限，確立協(xié)商的啟動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)爭(zhēng)論的適當(dāng)性，并固定協(xié)商的階段性成果。軟法還能夠提供一種超越立法領(lǐng)域的制度供給，在假定立法程序繁瑣復(fù)雜、行政程序?qū)M僵硬的情況下，可以通過(guò)協(xié)商民主制定軟法的方式解決當(dāng)前的許多社會(huì)政策領(lǐng)域的棘手問(wèn)題。［7］此外，軟法原則與規(guī)范還提供一種引導(dǎo)與影響新的法律規(guī)則發(fā)展的程序性方法。其實(shí)，通過(guò)協(xié)商民主的方式在國(guó)家之間、國(guó)家與私人或私人團(tuán)體之間、私人團(tuán)體與個(gè)人或私人團(tuán)體相互之間所制定或認(rèn)可的軟法規(guī)范，在協(xié)商的參與者之間通過(guò)分享目標(biāo)、盡力通過(guò)監(jiān)控行為、效果與可能的風(fēng)險(xiǎn)的方式促進(jìn)政策制定、隨后調(diào)整后續(xù)行動(dòng)，從而能夠以自我約束的方式約束其他參與各方，以理性、信賴彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律的缺陷，被認(rèn)為在溝通社會(huì)的宏觀與中觀層面卓有成效。［8］□

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責(zé)任編輯：錢國(guó)華