摘 要：法律與政策的交互作用形成的“法政策”這一特有規(guī)則是隱藏于中國(guó)現(xiàn)實(shí)法律秩序中的本土法治資源。法政策的主要特征是：法政策必須以民主、人權(quán)、法治等憲政理念為價(jià)值尺度；法政策具有“軟法”的性質(zhì)與效力；法政策存在于法律內(nèi)外。法政策主要有形成機(jī)制、目標(biāo)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等基本運(yùn)作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：法；政策；法政策；軟法

中圖分類號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2008）08/09-0122-05

在人類歷史上，政策曾經(jīng)就是法律，中國(guó)古代的“言出法隨”、“金口玉言”，“朕即國(guó)家”都是明證。古典時(shí)代倡導(dǎo)法治之后，政策與法律稍有分野。隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，特別是隨著公共政策理論的產(chǎn)生，政策與法律的持續(xù)沖突與相互融合引起了西方法學(xué)家們的高度關(guān)注。美國(guó)政治學(xué)家拉斯威爾（Harold D.Lasswell）和麥克杜格爾（Myres S.McDougal）倡導(dǎo)的“政策法學(xué)派”的興起無疑是對(duì)古典時(shí)代理論主張的一種反動(dòng)。他們堅(jiān)持認(rèn)為，法是社會(huì)中權(quán)力決策的總和，是一個(gè)權(quán)威性和有效性的政策決定之社會(huì)過程。“在政策決定過程中，我們主要的興趣是在法律過程，亦即產(chǎn)生具有權(quán)威性和控制性的決策過程”［1］。政策法學(xué)派對(duì)提升政策的社會(huì)作用具有獨(dú)特的貢獻(xiàn)。但是，他們所主張的法學(xué)應(yīng)放棄主要依靠法律技術(shù)規(guī)則的傳統(tǒng)而代之以主要依靠政策等觀點(diǎn)具有破壞性作用。同時(shí)，限于其學(xué)術(shù)背景，政策法學(xué)派的分析視角更多的是政策與政治，而不是法律與法學(xué)?，F(xiàn)在，我們有必要轉(zhuǎn)換視角，最大限度地觀察中國(guó)語境中法律與政策的邏輯關(guān)聯(lián)，并深刻闡述其概念內(nèi)涵與基本運(yùn)作機(jī)制。

一、“法政策”：隱藏于現(xiàn)實(shí)秩序中的法律資源

古往今來，政策都是統(tǒng)治者非常方便的治理工具。尤其是在政黨政治出現(xiàn)以后，政策在絕大多數(shù)時(shí)候成為民主法治國(guó)家中的政黨亮明自己觀點(diǎn)、影響甚至左右社會(huì)輿情的主要途徑。但在西方，政黨的政策謹(jǐn)守自己的分際，通過國(guó)家的包裝是它們能夠進(jìn)行一般權(quán)利義務(wù)安排的主要的甚至是惟一的通道。社會(huì)主義國(guó)家政策的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于西方國(guó)家，這與列寧的指導(dǎo)思想有關(guān)。列寧曾經(jīng)說過：“無產(chǎn)階級(jí)專政就是無產(chǎn)階級(jí)對(duì)政策的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］在這一思想指引下，所有曾經(jīng)存在過的或正在存在著的社會(huì)主義國(guó)家的一個(gè)共同特點(diǎn)就是依靠政策來治理國(guó)家，在許多時(shí)候幾乎沒有法律的地位，政策國(guó)家而不是法治國(guó)家成為國(guó)家的治理方式和目標(biāo)訴求。

在中華人民共和國(guó)的歷史上，法律與政策的關(guān)系一開始就是一種顛倒的關(guān)系。1949年初，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示》，廢除國(guó)民黨的《六法全書》，強(qiáng)調(diào)“在人民新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)?！薄盁o綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從新民主主義的政策”［3］。這一指示不僅造成中國(guó)法文化傳統(tǒng)的人為斷裂，而且使政策取得了最高的主導(dǎo)地位，并經(jīng)過幾十年的制度強(qiáng)化后成為惡的慣例。因此，厘清法律與政策的關(guān)系便成為改革開放后中國(guó)重啟法治建設(shè)時(shí)最初的重大使命，“法律與政策既有聯(lián)系又有區(qū)別”無疑是這一時(shí)期的經(jīng)典結(jié)論。

但是，現(xiàn)在存在兩種危險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與做法：一方面，經(jīng)過撥亂反正后的法律與政策的關(guān)系似乎互相走上了一條不歸之路：法學(xué)家們有意識(shí)地將政策排除在法學(xué)之外，一味強(qiáng)調(diào)法律的剛性作用。這將使法律僅僅停留在正式制度的層面上，無法成為“活法”?！霸诜ㄖ紊鐣?huì)中無視政策對(duì)法律的補(bǔ)充作用，毫無限度地推進(jìn)政策法律化，妄圖以法律替代各種政策，其最終結(jié)果將導(dǎo)致政策在法治社會(huì)中的消亡”［4］。另一方面，在中國(guó)的政治生態(tài)中，長(zhǎng)期的非理性主義的法制發(fā)展模式使得政策深植于法治運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)，與法律持續(xù)曖昧。這種曖昧關(guān)系危險(xiǎn)地將普適的價(jià)值與中國(guó)的法律互相剝離，并使法律僅僅成為對(duì)政策的簡(jiǎn)單背書。

因此，對(duì)法治建設(shè)的科學(xué)態(tài)度要求我們必須承認(rèn)和積極對(duì)待法治的本土資源，法律與政策的交互作用形成的“法政策”這一特有規(guī)則便是隱藏于中國(guó)現(xiàn)實(shí)法律秩序中的本土法治資源?；谶@一考慮，有必要將“法政策”單列為新型法律概念，給予國(guó)內(nèi)的法治觀照，并展開相應(yīng)的邏輯論證。

二、法政策的概念分析

對(duì)任何事物作出規(guī)范性定義都有可能成為片面而簡(jiǎn)單的認(rèn)定，容易限制豐富多彩的觀察視角。但按照一般的哲學(xué)邏輯思維，對(duì)事物的考察又必須首先對(duì)其進(jìn)行本體論的界定，進(jìn)而展開價(jià)值論、方法論的研究。尤其對(duì)于法政策這一尚未引起人們足夠重視和普遍認(rèn)可的概念，我們需要特別的謹(jǐn)慎。

（一）法政策與相關(guān)概念的比較

1.法政策與政策

法政策與政策都是國(guó)家或政黨在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面，以權(quán)威形式規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。因此，法政策是整體性政策大概念中的一部分。

但兩者也存在著明顯的區(qū)別。法政策僅僅是其內(nèi)容涉及法治建設(shè)的政策。同時(shí)，單就存在于法律文本之中的法政策而言，其與政策存在如下主要區(qū)別：（1）制定主體不同。前者的制定主體和立法主體相同，僅指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，后者的制定的主體主要是國(guó)家和政黨。（2）效力不同。前者具有法律效力，后者不具有法律效力。（3）表現(xiàn)形式不同。前者以法律條文作為表現(xiàn)形式，后者是除法律條文以外的形式。（4）執(zhí)行渠道不同。前者主要由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行，后者主要由國(guó)家和政黨執(zhí)行。簡(jiǎn)單認(rèn)定即為法與政策的差別。

2.法政策與公共政策

公共政策自古就有，政者政略、綱要，策者謀略、方術(shù)。古今中外沒有統(tǒng)一定論，概括言之，即為“公權(quán)力主體制定和執(zhí)行的用以確定和調(diào)整廣泛社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范”［5］。法政策也是公共機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施的行為規(guī)范。但是，一般對(duì)公共政策的界定是排除法律的。因此，可以說，法政策與公共政策在內(nèi)涵上是相交的，法政策包含了公共政策中的一部分，同時(shí)也包含了法律中的一部分。

3.法政策與政策法

“所謂‘政策法’，是指這樣一種不穩(wěn)定的法律實(shí)踐狀態(tài)，即在管理國(guó)家和社會(huì)生活的過程中，重視黨和國(guó)家的政策，相對(duì)輕視法律的職能；視政策為法律的靈魂，以法律為政策的表現(xiàn)形式和輔助手段；以政策為最高的行為準(zhǔn)則，以法律為次要的行為準(zhǔn)則；當(dāng)法律與政策發(fā)生矛盾與沖突時(shí)，則完全依政策辦事；由于政策是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)所制定的，又靠黨和國(guó)家的各級(jí)干部來執(zhí)行，因此，在實(shí)踐中形成‘人’的作用高于‘法’的作用的普遍見解。”［6］而我們提出的法政策與政策法的最大區(qū)別是，不是用政策排斥法的作用。具體而言，在形式上，法政策是帶有政策性的法律和與符合法律原則的政策的綜合，而政策法簡(jiǎn)單地說就是以政策代替法律；在實(shí)質(zhì)上，法政策強(qiáng)調(diào)法的靈魂，體現(xiàn)法的普適價(jià)值，而政策法強(qiáng)調(diào)政策的重要性而忽視法的作用。前者與民主、法治、人權(quán)、制衡等憲政精神相契合，后者缺乏價(jià)值判斷。

4.法政策與法原則

法政策對(duì)立法、司法、執(zhí)法等均有宏觀的指導(dǎo)性作用，這類似于法律原則。但法政策與法原則仍然是有區(qū)別的：法原則具有極大的普遍性、終極性或至上性和抽象性；而法政策相對(duì)法原則而言，具有特定性、過程性和具體性。兩者相對(duì)法律規(guī)則而言，前者可謂是一種“元規(guī)則”，后者在效力上介于法原則和具體法規(guī)則之間。因此，法政策的適用應(yīng)以法的一般原則為指導(dǎo)。如果一個(gè)疑難案件，適當(dāng)?shù)呐袥Q既可以來自政策，也可以來自原則，那么，法律原則應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先適用的地位。

5.法政策與政策法律化

政策的法律化就是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)將有些成熟、穩(wěn)定的政策上升為法律的過程，也稱為政策立法。因此，法政策與政策法律化是既有聯(lián)系也有區(qū)別的兩種法律現(xiàn)象。兩者都強(qiáng)調(diào)法律與政策的緊密關(guān)系，但是，前者主要是指政策上升為法律前后的靜止?fàn)顟B(tài)，后者主要是指政策上升為法律的動(dòng)態(tài)過程；前者主要屬于法律（軟法）規(guī)范的范疇，后者不屬于法律規(guī)范的范疇；前者對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生規(guī)制作用，后者更多地側(cè)重于立法。

（二）法政策的概念與特征

由是，我們對(duì)法政策大致作如下定義：所謂法政策，是一種憲政原則下內(nèi)存于法律文本的規(guī)則條款和外生于法律文本的權(quán)威性行動(dòng)原則、準(zhǔn)則或具體措施。對(duì)此，法政策可以有內(nèi)、外之分。內(nèi)法政策，也即狹義的法政策，專指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等目標(biāo)任務(wù)而確定或認(rèn)可的具有法律效力且內(nèi)生于法律文本中的政策性法律規(guī)范。外法政策，是指國(guó)家、政黨或社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等目標(biāo)而提出或確定的對(duì)法的制定、修改、執(zhí)行、監(jiān)督、廢除等法治活動(dòng)具有影響和指導(dǎo)意義的權(quán)威性原則、規(guī)則或措施，它存在于法律文本之外。前者如憲法規(guī)定的“國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”，“國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”等。后者如鄧小平提出的十六字方針“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”等。

具體來講，法政策具有以下主要特征：

1.法政策必須以民主、人權(quán)、法治等憲政理念為價(jià)值尺度

法政策并不是法與政策的簡(jiǎn)單拼湊，而是法與政策相融合的結(jié)果。法政策既然是作用于國(guó)家法治各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)則、原則或具體措施，那么該領(lǐng)域的所有范疇都必須納入憲政框架，必須與民主、人權(quán)、法治等憲政理念相契合。我們不排除在現(xiàn)實(shí)法治生態(tài)中存在著違背上述憲政理念的法政策，但種種的不合法、不合理正是我們需要通過法政策研究和論證所要揭露和糾正的，這也是建立法政策學(xué)的意義所在。因此，法政策不僅僅是形式意義上的，更應(yīng)該是實(shí)質(zhì)意義上的。與“法治”所描述的場(chǎng)景一樣，真正的法政策必須是一種良善之治。

2.法政策具有“軟法”的性質(zhì)與效力

盡管理論界對(duì)軟法的概念莫衷一是，但就軟法的主要要素而言，法政策無疑是軟法的一種淵源。

通說認(rèn)為，法律效力是指法律在一定的時(shí)間和空間內(nèi)對(duì)相關(guān)的人和事物的強(qiáng)制力和約束力。但是，將法律效力簡(jiǎn)單地等同于“強(qiáng)制力和約束力”是否過于絕對(duì)？例如，以法律對(duì)權(quán)利的保障而言，對(duì)于義務(wù)主體，法律效力確實(shí)具有“強(qiáng)制力和約束力”；但對(duì)于權(quán)利主體，法律效力更多地體現(xiàn)為“影響力和保護(hù)力”。在權(quán)利主體放棄自己的權(quán)利時(shí)，法律效力并不是“強(qiáng)制力和約束力”。“強(qiáng)制力和約束力”的產(chǎn)生乃是基于“影響力和保護(hù)力”，而不是相反。因此，“法的效力，是指法的保護(hù)力和約束力”［7］。事實(shí)上，將法律效力單一的解讀為“強(qiáng)制力和約束力”的觀點(diǎn)多少受到將法過多地看作是強(qiáng)制規(guī)則而不是自由規(guī)則的影響和左右。

在這一基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，法政策的效力既體現(xiàn)為強(qiáng)制力（如2006年12月28日通過的《最高人民檢察院關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》），更體現(xiàn)為保護(hù)力、形象力、影響力。在大多數(shù)時(shí)空條件下，后者是其效力形式的常態(tài)。

3.法政策存在于法律內(nèi)外

我們界定的法政策主要有兩種存在形式：一是已經(jīng)獲得法形態(tài)的法政策，我們稱之為“內(nèi)法政策”，它們根植于憲法和法律文本之內(nèi)，缺乏直接的法律強(qiáng)制力，是一些主要依靠其保護(hù)力、形象力、影響力發(fā)揮效力的法律規(guī)范。例如，憲法規(guī)定，“把我國(guó)建設(shè)成富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”，“完成統(tǒng)一祖國(guó)的大業(yè)是包括臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全中國(guó)人民的神圣職責(zé)”。諸如此類看似沒有直接強(qiáng)制性法律效力的宣告性憲法規(guī)范均屬于法政策范疇。二是未獲得法的形態(tài)、存在于法律文本之外、但其內(nèi)容涉及到法律的政策性規(guī)定，我們稱之為“外法政策”，如執(zhí)政黨發(fā)表的會(huì)議公報(bào)和各種決議等。

三、法政策的基本運(yùn)作機(jī)制

所謂機(jī)制，是指有機(jī)體發(fā)揮功能的作用方式和作用過程。因此，法政策的基本運(yùn)作機(jī)制是指整個(gè)法政策發(fā)揮功能的作用方式和作用過程，主要有形成機(jī)制、目標(biāo)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等。這四個(gè)基本運(yùn)作機(jī)制形成一個(gè)相對(duì)封閉、不斷往返循環(huán)的自在系統(tǒng)。

（一）法政策的形成機(jī)制

與法政策的兩種存在形式相一致，法政策也有兩種形成機(jī)制：

內(nèi)法政策的形成方式與法律相同。由于其具有法的形態(tài)，本身存在于法律文本的規(guī)范之中，法律文件經(jīng)立法主體通過立法程序產(chǎn)生的同時(shí)，法政策也當(dāng)然地隨之產(chǎn)生。法律文件主要由法律規(guī)范構(gòu)成，法律規(guī)范既是一種現(xiàn)實(shí)的行為規(guī)范，又是一種抽象性的、指導(dǎo)性的政策說明。世界上不存在純粹的或者單一的行為規(guī)范，這是內(nèi)法政策產(chǎn)生的主要原因。因此，我們一直堅(jiān)持行為的調(diào)整規(guī)范具有多樣性，不僅僅受到法律、政策、宗教、習(xí)慣、風(fēng)俗等等的調(diào)整，還受到一個(gè)規(guī)范中所包含的其他規(guī)范形式的調(diào)整。例如，一個(gè)行為在受到法調(diào)整的同時(shí)也受到法自身所包含的法政策的調(diào)整（當(dāng)然，調(diào)整的力度與程序等有所差異），這是內(nèi)法政策存在的基本空間。

外法政策主要由政黨和社會(huì)組織通過一定的程序制定產(chǎn)生，立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)制定的不具有規(guī)范的法律形式但涉及法律問題的規(guī)定也是外法政策形成的主要渠道。外法政策既適用于法律還沒有規(guī)定或沒有詳盡規(guī)定的領(lǐng)域，也適用于制定法律的條件還不成熟但確實(shí)需要一定規(guī)范加以調(diào)整的領(lǐng)域。外法政策經(jīng)受了一段時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)后，可通過相應(yīng)的程序上升為法律。此時(shí)，外法政策對(duì)立法起到了引導(dǎo)作用。例如，中共十五大提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的戰(zhàn)略方針和戰(zhàn)略目標(biāo)，這一外法政策成為“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一憲法規(guī)定的最初摹本。

我們認(rèn)為，法政策必須在法治的大環(huán)境下，按照既定的程序作出，其產(chǎn)生必須要有民主的基礎(chǔ)、法定的依據(jù)，做到合法。同時(shí)，法政策的制定要從社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，兼顧公平與效率價(jià)值，做到合理。此外，法政策主體在制定的時(shí)候，要從系統(tǒng)的角度出發(fā)，著眼于法政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并注意各項(xiàng)政策間的協(xié)調(diào)和政策與法律的協(xié)調(diào)，提高法政策制定的質(zhì)量。

（二）法政策的目標(biāo)機(jī)制

法政策的目標(biāo)就是政黨、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)等通過法政策的制定和實(shí)施所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。法政策的目標(biāo)具有針對(duì)性，政策目標(biāo)總是基于一定的社會(huì)問題而產(chǎn)生，法政策尤其如此。它著力解決有關(guān)法在產(chǎn)生及運(yùn)行過程中出現(xiàn)的一系列問題。較之法，它更為原則、靈活。對(duì)法律已有規(guī)定的部分，法政策從宏觀上去把握，對(duì)問題的解決起著引導(dǎo)、調(diào)控作用。對(duì)法律尚未規(guī)定的部分，法政策起著彌補(bǔ)法律的作用，其作用相對(duì)更為具體化。例如，我國(guó)最高人民法院頒布的一系列刑事政策，在實(shí)踐中成為各地法院辦案的重要指南。此外，法政策的目標(biāo)還具有預(yù)期性。法政策在解決實(shí)際問題的同時(shí)，需要關(guān)注未來可能發(fā)生的問題。通過一定的政策在未來實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)問題的解決，這是法政策目標(biāo)預(yù)期性的體現(xiàn)。例如，為了解決當(dāng)下和今后的環(huán)境問題，我國(guó)頒布了大量的環(huán)境保護(hù)政策目標(biāo)等。法政策目標(biāo)的確定，必須要有充分的根據(jù)，并考慮到可能產(chǎn)生的積極和消極作用。在總目標(biāo)之下，建立層次清晰、科學(xué)而嚴(yán)密的目標(biāo)體系。實(shí)際上，確定合理的法政策目標(biāo)的過程也正是法政策的價(jià)值選擇過程。

按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，法政策目標(biāo)可以分為不同的類型。按照法政策制定主體的不同，可分為立法法政策目標(biāo)、執(zhí)法法政策目標(biāo)、司法法政策目標(biāo)等；按照法政策期限的不同，可分為長(zhǎng)期法政策目標(biāo)、短時(shí)法政策目標(biāo)、臨時(shí)法政策目標(biāo)等；按照法政策本身所屬的法律領(lǐng)域不同，可分為憲法法政策目標(biāo)、行政法法政策目標(biāo)、刑法法政策目標(biāo)等。

（三）法政策的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

法政策的實(shí)現(xiàn)是法政策的目標(biāo)取得實(shí)效、轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程，這也是法政策內(nèi)含的價(jià)值選擇和制度安排有效外化的過程。法政策的實(shí)現(xiàn)有兩個(gè)渠道：有權(quán)實(shí)現(xiàn)和無權(quán)實(shí)現(xiàn)。所謂有權(quán)實(shí)現(xiàn)，是指通過政黨、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法政策的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)，這是一種對(duì)組織成員和全體公民有約束力的實(shí)現(xiàn)方式。所謂無權(quán)實(shí)現(xiàn)，是指通過公民個(gè)人對(duì)法政策的自覺遵守來實(shí)現(xiàn)。整體而言，與法律的實(shí)現(xiàn)不同，法政策的實(shí)現(xiàn)更多的體現(xiàn)了自覺性，更注重對(duì)倫理與精神價(jià)值的追求。

在法政策的有權(quán)實(shí)現(xiàn)中，通過立法、執(zhí)法、司法等活動(dòng)是其最主要的實(shí)現(xiàn)方式，它們對(duì)于法律與法學(xué)的發(fā)展更有意義。

在立法中，我們應(yīng)祛除唯法律主義、法律萬能論等錯(cuò)誤傾向。雖然法律具有獨(dú)立性，但其獨(dú)立性是相對(duì)的。對(duì)于任何國(guó)家的法律來說，這種獨(dú)立性都是在貫徹執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)路線、方針、政策等前提下實(shí)現(xiàn)的。而且，在立法的“灰色領(lǐng)域”中，我們離不開法政策作用的發(fā)揮。法政策在立法中的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是法政策通過指導(dǎo)立法而實(shí)現(xiàn)。政策是法律的靈魂，在法政策的指導(dǎo)下，立法才能明確宗旨，使人們清楚地知道法律提倡什么、允許什么、保護(hù)什么、禁止什么，確?！傲挤ā钡漠a(chǎn)生。例如，美國(guó)總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提出國(guó)情咨文、預(yù)算咨文和經(jīng)濟(jì)咨文等政策主張，這些咨文作為立法建議，實(shí)際上決定了國(guó)會(huì)的主要議事日程并最終成為國(guó)會(huì)的重大立法。二是法政策作為立法的先導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)。任何一項(xiàng)法律的產(chǎn)生都需要一個(gè)法定的過程。在我國(guó)，有時(shí)先有一項(xiàng)法政策，在條件成熟后，通過一定的程序再上升為法律。這里，法政策就是立法先行的一種方式。三是法政策作為立法的基本原則而實(shí)現(xiàn)。這些法政策可以直接被運(yùn)用于立法中，如《刑法》中規(guī)定的“懲辦與寬大相結(jié)合”的政策等。

法政策在執(zhí)法、司法中的實(shí)現(xiàn)主要是通過國(guó)家機(jī)關(guān)（主要指行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）對(duì)法政策的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。例如，在美國(guó)，“法律和政策在實(shí)施過程中，要由行政官員根據(jù)具體情況進(jìn)行解釋，以決定如何執(zhí)行。行政官員對(duì)法律和政策的解釋，事實(shí)上起到制定政策的作用”［8］。在法政策的實(shí)現(xiàn)過程中，我們應(yīng)遵循法政策制定的目的，注意度的把握，特別是要處理好法政策與法律間的關(guān)系，并建立好法政策失誤時(shí)的救濟(jì)機(jī)制。

（四）法政策的評(píng)估機(jī)制

法政策評(píng)估即評(píng)估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過相關(guān)的程序?qū)υu(píng)估對(duì)象進(jìn)行價(jià)值判斷的活動(dòng)。法政策的評(píng)估既可以有效配置政策資源，也可以為法政策的存在提供合理的依據(jù)，通過法政策評(píng)估，分析法政策在制定和執(zhí)行過程中的實(shí)際效果，從而對(duì)法政策是否持續(xù)、糾正或終止作出選擇。

法政策評(píng)估機(jī)制由評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目的、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法等五個(gè)要素構(gòu)成。法政策評(píng)估主體主要指法政策的制定者和執(zhí)行者、專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員、大眾傳媒等，其中法政策的制定者和執(zhí)行者是最重要的評(píng)估主體。法政策評(píng)估主體在評(píng)估活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，它決定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定、評(píng)估范圍的大小、評(píng)估方法的選擇等。法政策評(píng)估對(duì)象通常指法政策的成本、法政策的效果、法政策的價(jià)值三個(gè)方面。法政策評(píng)估目的是對(duì)法政策進(jìn)行價(jià)值判斷，這是法政策評(píng)估中的一個(gè)重要方面，法政策的制定過程必須符合正當(dāng)程序，執(zhí)行過程應(yīng)遵循公平、公開、公正的原則，并兼顧自由、秩序、效率、正義等價(jià)值的體現(xiàn)。法政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量有關(guān)政策的利弊優(yōu)劣的指標(biāo)或準(zhǔn)則。法政策的評(píng)估方法包括前期評(píng)估和后期評(píng)估，前期評(píng)估是對(duì)法政策問題的認(rèn)定、對(duì)政策方案的選擇等，后期評(píng)估就是對(duì)法政策執(zhí)行中和執(zhí)行后的評(píng)估?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：錢國(guó)華