30年改革開放帶來的變化，還體現(xiàn)在城市的變遷中。激越或者徐緩，城市發(fā)展步伐的快慢取決于各地能否及時(shí)搶抓機(jī)遇，憑借改革勇氣和智慧去突破發(fā)展中的體制與機(jī)制障礙。

2008年，合肥三項(xiàng)城市管理創(chuàng)新案例同時(shí)入圍“中國城市管理進(jìn)步獎(jiǎng)”，繼兩年前“大拆違”在年度評選中拔得頭籌之后，“大建設(shè)”再次成為中國城市管理的又一個(gè)“合肥樣本”。

從“大拆違”到“大建設(shè)”，短短3年時(shí)間，在合肥的這一破一立中，城市建設(shè)和管理理念也漸漸轉(zhuǎn)型。

大拆違

幾年前，在外地投資商中流傳著一個(gè)順口溜：“合肥變化快，二層小樓隔夜蓋”。這句話里透著幽默，卻是對合肥投資環(huán)境的無情揶揄。

2005年第一季度，合肥市信訪部門收到的信件中有30%以上反映的是違法建設(shè)問題；4月，市委書記孫金龍履新合肥不久，就收到100多封群眾來信。合肥的違法建設(shè)到底嚴(yán)重到什么程度？在一次暗訪之后，孫金龍作出批示，要求相關(guān)部門對存在的違章搭建、“隔夜樓”等違法建設(shè)進(jìn)行一次認(rèn)真的調(diào)查摸底。

“城市范圍內(nèi)違法建設(shè)達(dá)到了1175萬平方米”，這一次的調(diào)查結(jié)果令人震驚。對違法建設(shè)到底怎么處理，已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地?cái)[在合肥決策者面前。當(dāng)時(shí)，決策層意見并不統(tǒng)一。

拆還是不拆？

對于這樣一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)性決策，爭論雙方都有理有據(jù)，一方認(rèn)為，要解決這一制約城市發(fā)展的問題必須采取果斷措施；另一方認(rèn)為，合肥的違法建設(shè)是歷史形成的，1995年、2001年兩次嘗試集中拆除都未成功，現(xiàn)在再拆風(fēng)險(xiǎn)更大；而深圳、長沙、南京等城市在拆違工作中均發(fā)生沖突事件，更讓這一政策建議難以定奪。

連續(xù)失眠好幾個(gè)晚上的孫金龍，在6月7日的合肥市委常委中心組理論學(xué)習(xí)會議上，宣讀了幾封人民來信，這幾封信既道出了違法建設(shè)的危害之深，更傳遞了公眾對查處違法建設(shè)的民意之切。這一天，決策層的意見初步統(tǒng)一。次日，市委召開常委擴(kuò)大會，與會的市領(lǐng)導(dǎo)們在三個(gè)問題上達(dá)成一致意見，一是要不要拆；二是敢不敢負(fù)責(zé)；三是帶不帶頭。

在拆與不拆的兩難困境中，合肥毅然做出了取舍。6月8日，時(shí)任合肥市委副書記、市紀(jì)委書記的黃同文走馬上任合肥市查處違法建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長；分管城建工作的副市長倪虹以副組長的身份兼任辦公室主任。

多年的違法建設(shè)，利益積淀已經(jīng)形成，許多違建行為目標(biāo)明確，就是沖著補(bǔ)償而來，合肥拆除違法建設(shè)，到底補(bǔ)還是不補(bǔ)？如果不補(bǔ)償，全國既無先例可循，更容易激化矛盾；如果按慣例進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多少適宜，即使按最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，合肥要拿出幾個(gè)億，這個(gè)錢怎么出？最關(guān)鍵的問題是，進(jìn)行補(bǔ)償是不是意味對違法者的縱容，對守法者的不公？

補(bǔ)還是不補(bǔ)？

一時(shí)難以定奪。2005年6月16日，合肥市查處違法建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)束了長沙、深圳、南京考察，就在這一天打破了決策僵局。當(dāng)時(shí)，《合肥晚報(bào)》一篇報(bào)道領(lǐng)導(dǎo)小組赴外地考察拆違的消息稿已經(jīng)上了版面，一位市領(lǐng)導(dǎo)決定親自修改稿件，在新聞中加上了“不補(bǔ)償”三個(gè)字。這既是對民意的一次巧妙試探，也是第一次向外界透露合肥拆違將采取“零補(bǔ)償”政策。

拆違“零補(bǔ)償”，存在巨大的決策風(fēng)險(xiǎn)。長期違法建設(shè)已經(jīng)形成既定的利益格局，如何才能將利益沖突和矛盾降低到最低程度？

合肥采取了先官后民的操作思路。7月12日早晨7點(diǎn)半，一輛破碎機(jī)在合肥壽春路上自西向東緩慢行駛，寬大的履帶在路面留下了清晰的壓痕，執(zhí)勤交警提前為這部機(jī)器讓出了半條馬路?！斑@個(gè)龐然大物來頭不小”，上班的人群都在猜測。出人意料的是，這臺粉碎機(jī)開向了合肥市人大臨街的一排門面房和市委的兩層小樓。從上午8點(diǎn)到晚間8點(diǎn)，這兩處違法建設(shè)被夷為平地。

這是合肥市拆違領(lǐng)導(dǎo)小組的一次精心策劃，大拆違第一戰(zhàn)非常關(guān)鍵，拆除的對象既要有足夠的關(guān)注度，同時(shí)要確保能夠首戰(zhàn)必勝，這一壯士斷腕式的動作也讓各級組織不令而從。

“大拆違”要實(shí)現(xiàn)零事故、零沖突，還需要更多既有剛性又富彈性的操作技術(shù)。合肥設(shè)計(jì)了一套制度化的措施來鈍化矛盾，創(chuàng)造性地在“自拆”與“強(qiáng)拆”之間，增加了“助拆”環(huán)節(jié)，合肥大拆違98.5％都是前兩個(gè)環(huán)節(jié)完成，強(qiáng)拆率不足1.5％。

合肥拆違領(lǐng)導(dǎo)小組給一線工作人員的“杠杠”是確保沖突鈍化，工作人員在現(xiàn)場有自由裁量權(quán)，拆違對象思想不通的可以緩拆，對強(qiáng)拆決定有異議也可以提出行政復(fù)議，甚至是法律訴訟。而在違法建設(shè)拆除之前，就有針對性地提供低保、就業(yè)、廉租房補(bǔ)助，這些措施都讓合肥街頭巷尾的“拆”字不再冰冷生硬。

那么，公眾如何評價(jià)合肥“大拆違”中的法治含量呢？安徽省社會科學(xué)院的一份調(diào)查顯示：93.4%受調(diào)查者認(rèn)為合肥“拆違”過程中，政府做到了依法行政，這說明合肥“大拆違”已經(jīng)成為一次可貴的依法治市的操練。

大建設(shè)

2006年10月，在安徽省第八次黨代會上，第一次明確要求把合肥建設(shè)成為“現(xiàn)代化濱湖大城市”?！艾F(xiàn)代化、大城市”，這是一直缺乏大城市帶動的安徽第一次如此明確地對省會城市提出這樣的期冀。

近30年來，受“嚴(yán)控城市規(guī)?！钡某墙ㄋ汲庇绊?，合肥一直固守著“中等城市”定位，數(shù)輪城市規(guī)劃都未能突破這種沿襲已久的體制性約束。

對于城市布局，改革開放以來的前兩輪城市總體規(guī)劃明確提出，要維持上世紀(jì)60年代形成的，以老城為中心，向東、北、西南三個(gè)方向伸展的所謂“風(fēng)車”形狀；而且不準(zhǔn)在城市擴(kuò)展的“三翼”之間的農(nóng)田與綠地上進(jìn)行建設(shè)，只能對老城區(qū)進(jìn)行逐步改造，原因是這樣可以保持建成區(qū)和綠地相間的環(huán)境特色，同時(shí)可以減輕城市熱島效應(yīng)。

“只能對老城區(qū)進(jìn)行逐步改造”的規(guī)劃要求，使得在此后20年時(shí)間里，合肥的城市建設(shè)只能是“螺螄殼里做道場”。

合肥市政協(xié)常委戴健1983年進(jìn)入合肥市委工作，他親眼目睹了合肥近30年來的城市變遷。戴健在接受《決策》記者采訪時(shí)回憶，合肥上個(gè)世紀(jì)八、九十年代以來經(jīng)歷過兩輪大建設(shè)：一是1983年以“兩路改造”（金寨路北段、長江路西段）為重點(diǎn)的第一輪大建設(shè)；二是1994年以合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)為契機(jī)的“開發(fā)、開放再造新合肥”。

盡管，這兩輪大建設(shè)都給城市面貌帶來巨大改變，但是從城市框架上來說，城市建設(shè)仍然沒有突破既定格局。合肥要不要建大城市？長期以來，無論是在合肥坊間還是決策層，一直爭論不斷。

孫金龍?jiān)诮邮苊襟w采訪時(shí)分析說，“作為全國27個(gè)省會城市之一，合肥如果不做大城市，那要做什么樣的城市呢？”他坦言，合肥至今還有個(gè)別同志很希望生活在一個(gè)鳥語花香、田園牧歌式的小城里，上班的地方和住的地方離得很近，都在一個(gè)小圈圈里，走路不過幾分鐘、十幾分鐘?！叭绻麅H僅從家庭生活的角度考慮問題，我本人也完全希望這樣。但現(xiàn)在問題在哪兒呢？省會城市的地位，決定了合肥必須要成為一個(gè)區(qū)域性的中心城市”。

不僅僅是省會城市定位，周邊省會城市競爭態(tài)勢也促使合肥必須加快城市建設(shè)步伐。

2000年以后，中國城市化道路選擇出現(xiàn)了拐點(diǎn)，“嚴(yán)控城市規(guī)?！币?guī)劃方針也開始淡出歷史舞臺。此后，壓抑已久的城市發(fā)展沖動獲得了釋放，使得“十五”時(shí)期成為各大城市加大建設(shè)投入，城市面貌日新月異的5年。

合肥的夢醒似乎遲一些?！稕Q策》記者查閱了中部6個(gè)省會城市“十五”期間的城市建設(shè)投入，發(fā)現(xiàn)合肥的新一輪城市大建設(shè)起碼晚了5年時(shí)間。2000年—2005年間，鄭州城市基礎(chǔ)設(shè)施投資高達(dá)529.7億元，其中鄭東新區(qū)投資就達(dá)到232億；長沙投資482億，武漢323億，南昌為200億。反觀合肥，5年只投資了110億，相當(dāng)于鄭州和長沙一年的城建投入，在6個(gè)中部省會城市中僅高于太原。

面對已經(jīng)慢了半拍的城市建設(shè)，合肥如何搶抓機(jī)遇？繼“大拆違”之后，2006年3月16日，合肥正式啟動新一輪“大建設(shè)”，可以說，這樣一個(gè)先破后立的思路，是對長期發(fā)展不足所進(jìn)行的“補(bǔ)課”。

“大建設(shè)”是繼續(xù)恪守既定城市框架，還是拓展新的發(fā)展空間？

要回答這個(gè)問題，首先需要對合肥的城市空間進(jìn)行審視。合肥市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年底，合肥建成區(qū)224平方公里，城市人口也在224萬左右，基本達(dá)到“國標(biāo)”——每平方公里1萬人這一底線，城市的環(huán)境容量急需進(jìn)行疏解。從市區(qū)來看，合肥道路面積2809萬平方米，人均擁有道路面積并不低，但道路標(biāo)準(zhǔn)不高，道路框架沒有拉開，缺少城市快速通道；加之，城市多為平面交通，還有不少斷頭路等等，因此，合肥的堵車狀況并不亞于上海和北京。

據(jù)預(yù)測，按人口發(fā)展速度，到2020年，合肥城區(qū)人口將突破500萬。很顯然，合肥既有的城市空間已經(jīng)不能承擔(dān)未來城市發(fā)展之重。

在中國城市化進(jìn)程日益加快的大背景下，空間難題并不獨(dú)存于合肥一地，縱觀周邊各省會城市，又是如何求解空間難題的呢？

早在2002年5月，南昌按照“一江兩岸”的城市格局，啟動規(guī)劃面積50多平方公里的紅谷灘新區(qū)建設(shè)，目前已經(jīng)雛形初具；2003年1月，鄭州開發(fā)建設(shè)鄭東新區(qū)，規(guī)劃范圍150平方公里，起步區(qū)33平方公里；2005年，武漢投資200億啟動建設(shè)武漢新區(qū)；而長沙也抓住推進(jìn)長株潭一體化的機(jī)遇，構(gòu)建“一主兩次四組團(tuán)”的城市布局，重點(diǎn)建設(shè)河西新城、星馬新城、城南新區(qū)。

兄弟城市已經(jīng)專美于前，合肥又將如何尋找城市發(fā)展新空間？

在合肥市測繪設(shè)計(jì)研究院，總工程師黃北新面前鋪滿了合肥歷輪城市規(guī)劃圖，黃北新為《決策》記者分析，合肥往東發(fā)展不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榭斓椒蕱|縣城了；往北呢，有江淮分水嶺；往西發(fā)展，有大蜀山和兩大水庫，是全市的水源地；往西南是肥西縣城。因此，只有在二環(huán)路以南、巢湖邊上那一塊土地，算得上是合肥未來10—20年最適合發(fā)展的地方。

于是，合肥推出《合肥市2006-2020年城市建設(shè)總體規(guī)劃》，按照“新區(qū)開發(fā)、老城提升、組團(tuán)展開、整體推進(jìn)”的思路，推動合肥向“141”布局?jǐn)U展，即改造提升核心主城區(qū)，在主城的東、西南、西、北方向建設(shè)4個(gè)城市副中心，沿巢湖逐步興建一個(gè)生態(tài)型、現(xiàn)代化的濱湖新區(qū)。

合肥的城市發(fā)展空間從此豁然開朗，一座現(xiàn)代化濱湖城市開始拔節(jié)生長。

大變化

自2006年3月“大建設(shè)”啟動以來，合肥共新建擴(kuò)建道路211條、橋梁90座，道路總長406公里。建成道路147條、橋梁51座，通車?yán)锍踢_(dá)287公里。截至2008年上半年，由市本級承擔(dān)的大建設(shè)項(xiàng)目總投資達(dá)259.88億元。

兩年時(shí)間完成259.88億元，是合肥整個(gè)“十五”期間城市建設(shè)投資總額的兩倍以上，這是一個(gè)合肥人以前想都不敢想的數(shù)字。合肥的城市建設(shè)是不是太超前了？會不會給政府帶來債務(wù)負(fù)擔(dān)？伴隨著“大建設(shè)”的推進(jìn)，少數(shù)干部的“恐大癥、恐快癥、恐新癥”也接踵而至。

“三恐”癥狀可以說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城建思想的遺存。2005年以前，合肥城市建設(shè)和管理長期形成的投資和建設(shè)體制秉承“量入為出”理念，城市建設(shè)者恪守著 “有多少錢，辦多少事”。

建設(shè)中小城市，人們可能還未能發(fā)現(xiàn)其弊端，但是要建設(shè)現(xiàn)代化大城市，城市管理者的頭腦必須向“辦多少事，找多少錢”轉(zhuǎn)變。孫金龍認(rèn)為，搞城市建設(shè)要轉(zhuǎn)變思想觀念，要?jiǎng)討B(tài)地考慮大建設(shè)帶來的發(fā)展收益。

誠哉斯言?，F(xiàn)代大城市建設(shè)中合理的組織方式是把相關(guān)的系統(tǒng)一次性建成，例如，在改造城市道路體系的時(shí)候，需在路下埋設(shè)的給排水、供熱、供氣、通訊、電力等管線，以及需在地上安排的綠地、停車場、廣場等，一次性建成。當(dāng)前機(jī)械化施工能力已經(jīng)很強(qiáng)，上述系統(tǒng)性建設(shè)施工的建設(shè)周期通常只有一兩年，甚至幾個(gè)月時(shí)間。然而，一兩年之內(nèi)地方財(cái)政的節(jié)余財(cái)力常常很有限，需要用多年的財(cái)政節(jié)余，甚至舉債才可能滿足資金需求。

由此可見，政府超前進(jìn)行城市建設(shè)，甚至是負(fù)債建設(shè)，既是城市建設(shè)發(fā)展的需要，也是城市改革開放的需要。2006年，合肥市宣布了一個(gè)大膽的決定：“十一五”期間，全市將通過財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施上投入450億元。然而，2005年，合肥市財(cái)政收入尚不足60億元。依靠這樣的基礎(chǔ)，真的能夠完成這個(gè)龐大的投資計(jì)劃嗎？

2006年，合肥市委、市政府進(jìn)行投融資體制改革。6月12日，“合肥市城市建設(shè)投資控股(集團(tuán))有限公司”正式成立，通過政府直接或間接融資，合肥市打開了過去項(xiàng)目單位單獨(dú)融資困難的局面，逐步建立起財(cái)政投入、資源整合和市場化運(yùn)作相結(jié)合的多元化投融資體制。合肥的城市建設(shè)真正走向了“辦多少事，找多少錢”開放的建設(shè)心態(tài)。

大建設(shè)不僅僅推動了城市建設(shè)者的頭腦轉(zhuǎn)型，同時(shí)也塑造了現(xiàn)代化大城市的開放氣度。2008年9月，一位細(xì)心的合肥記者發(fā)現(xiàn)，備受矚目的“安徽第一路”長江中路改造工程悄然完成，作為國慶獻(xiàn)禮工程，通車當(dāng)天沒有剪彩活動，甚至市民連施工單位的爆竹聲都沒有聽到。而在更早前，“暢通一環(huán)”最大的立交橋四里河立交橋同樣沒有慶典儀式；今春“一號工程”清溪東路蒙城路下穿橋、黑池壩橋，乃至桐城路下穿橋等，都是熱騰騰建設(shè)，靜悄悄完工。

其實(shí)，上述任何一個(gè)項(xiàng)目都堪比上世紀(jì)90年代合肥的五里墩立交橋工程。但是，當(dāng)年大橋竣工之日，合肥萬人空巷爭看“五里飛虹”的壯觀場面卻再也沒有出現(xiàn)過。正是因?yàn)椤按蠼ㄔO(shè)”帶給城市日新月異的變化，當(dāng)變化成為一種常態(tài)，再浩大的建設(shè)工程在人們眼中都成了稀松平常之事，沒有了驚嘆和感喟，一座城市在人們注視下靜靜成長。

談到合肥大建設(shè)帶來的改變，合肥市市長吳存榮感慨說，合肥的天還是那塊天，地還是那塊地，干部還是那么多干部，但我們在體制上和機(jī)制上，做了一些改革，打破了一些束縛我們發(fā)展的條條框框，破除了一些妨礙我們加快發(fā)展的體制弊端，才成就了我們今天的大變化。