如果說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制“大包干”的核心在于創(chuàng)出了全新的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)村稅費(fèi)改革的核心在于形成了新型的分配關(guān)系，那么，農(nóng)村綜合改革則劍指農(nóng)村發(fā)展中最難攻克的“堡壘”：上層建筑。

2002年，時(shí)任湖北咸安區(qū)委書(shū)記的宋亞平慕名來(lái)到安徽，想親自聽(tīng)一聽(tīng)倡導(dǎo)農(nóng)村稅費(fèi)改革的何開(kāi)蔭談一談?wù)诎不赵圏c(diǎn)中的稅費(fèi)改革。然而何開(kāi)蔭的話，卻大大出乎他的意料，“‘費(fèi)改稅’只能減輕農(nóng)民過(guò)重的負(fù)擔(dān)，并不能解決主要矛盾”。

這是2002年的夏秋之交。數(shù)個(gè)月前，國(guó)務(wù)院辦公廳剛發(fā)布了《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定將稅費(fèi)改革試點(diǎn)擴(kuò)大至全國(guó)20個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。此后4年左右，中國(guó)才會(huì)宣布取消農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)入到“后稅費(fèi)時(shí)代”。稅費(fèi)改革“單兵突進(jìn)”的困境，卻已在此時(shí)先行一步的安徽初現(xiàn)端倪。正稅清費(fèi)，甚至逐步取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民減負(fù)，縣與鄉(xiāng)、村就要減收，農(nóng)村基層政府與基礎(chǔ)教育就難以保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

這一窘境并非由稅費(fèi)改革所導(dǎo)致，只是由于稅費(fèi)改革，農(nóng)村固有的矛盾得以迅速釋放。農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的這個(gè)兩難局面，實(shí)際已經(jīng)提出了超越農(nóng)民減負(fù)范疇的若干更深層次問(wèn)題。如果需要做答，必然牽涉更深刻、更廣泛的改革，特別是基層政府體制與機(jī)構(gòu)改革。

2002年，已然洞悉此中緣由的不單是這場(chǎng)對(duì)話的雙方，還包括安徽的決策者與地方先行的實(shí)踐者，其中廬江隨后展開(kāi)的地方探索，使其成為這場(chǎng)改革的符號(hào)性地區(qū)。

改革再起步

安徽農(nóng)村綜合改革并非起源于廬江。其實(shí)，記錄農(nóng)村綜合改革一個(gè)無(wú)法回避的尷尬是無(wú)法為它找到一個(gè)相當(dāng)具體的開(kāi)始時(shí)間。

2005年6月27日，安徽下發(fā)了被稱(chēng)為“16號(hào)文件”的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)建立農(nóng)村基層工作新機(jī)制的意見(jiàn)》，在全國(guó)率先推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)。但其實(shí)早在數(shù)年前，這項(xiàng)改革便已經(jīng)以稅費(fèi)改革配套的身份在安徽踐行了。

從2000年成為全國(guó)唯一一家省級(jí)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)開(kāi)始，安徽先后制訂并在不同縣市試點(diǎn)30多項(xiàng)配套措施?？少Y記錄以借鑒的包括：2000年9月，為解決“食之者眾，生之者寡”的問(wèn)題，安徽部分縣市在稅改中配套推行“精兵簡(jiǎn)政”，合并、裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)9700個(gè)、事業(yè)單位12000個(gè)，分流人員3.5萬(wàn)名；2003年，安徽開(kāi)始試點(diǎn)以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革，進(jìn)一步堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)、亂開(kāi)支與亂進(jìn)人、亂舉債的漏洞。

2004年，這些配套改革達(dá)到了一個(gè)頂點(diǎn)。時(shí)年7月，宣城開(kāi)始探索“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革”，不僅實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的精簡(jiǎn)、減少了財(cái)政支出，而且實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，甚至“書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)一肩挑”，影響之大，被媒體稱(chēng)為“七月政改”。

不過(guò)，這些改革并未因?yàn)檐Q身稅改之中而毫無(wú)波瀾。一個(gè)典型例子是，宣城“七月政改”后，質(zhì)疑者、贊成者各不相讓?zhuān)幢阍?月16日十六屆四中全會(huì)提出“適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”后，外界的質(zhì)疑也并未因此減少。

等到2005年初，范洛森調(diào)任廬江縣委書(shū)記謀劃改革時(shí)，其面對(duì)的局面并未因先行者的開(kāi)拓而變得輕松。

2005年1月，在安徽第十屆人大第三次會(huì)議上，時(shí)任安徽省長(zhǎng)王金山鄭重宣布在全省范圍內(nèi)免除農(nóng)業(yè)稅。此時(shí)，全國(guó)免除農(nóng)業(yè)稅的時(shí)間表剛出不久，安徽比全國(guó)提前一年免除農(nóng)業(yè)稅。這不僅讓安徽在稅費(fèi)改革上在全國(guó)領(lǐng)先一步，也給探索農(nóng)村綜合改革提供了一個(gè)寬裕的時(shí)間與空間。

幾乎是歷史的巧合。隨后的3月5日，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提到：農(nóng)業(yè)稅全免只是農(nóng)村稅費(fèi)改革邁出的第一步，鞏固改革成果……（應(yīng)該）把工作的重點(diǎn)放在搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等各項(xiàng)改革上。此時(shí)，全國(guó)尚未取消農(nóng)業(yè)稅，溫總理此言旨在規(guī)劃將來(lái)，卻為安徽指明了道路。

6月，在出臺(tái)的16號(hào)文件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育與縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制三項(xiàng)改革毫無(wú)懸念被定為整個(gè)改革的核心。此外，文件還要求實(shí)現(xiàn)“一個(gè)轉(zhuǎn)變、三個(gè)建立、一個(gè)改進(jìn)”，即：轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立農(nóng)村基層管理新體制，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機(jī)制，建立“三農(nóng)”社會(huì)化服務(wù)新體系，改進(jìn)農(nóng)村工作考核評(píng)價(jià)辦法。

范洛森面臨的改革局面顯然已不再是此前配套改革期間的單項(xiàng)試點(diǎn)，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制、公共產(chǎn)品供給新機(jī)制等在內(nèi)的一整套的改革。其中，任意一方面的改革措施都會(huì)在改革地區(qū)帶來(lái)巨大的內(nèi)部震蕩，更何況這些改革波瀾一時(shí)全部疊加于范洛森面前。廬江注定成為這場(chǎng)改革的符號(hào)性地區(qū)。

廬江之變

廬江在這場(chǎng)改革中凸顯的原因之一，還在于它快人一步。

2005年初，幾乎就在安徽省直相關(guān)部門(mén)為“16號(hào)文件”的擬制與出臺(tái)在全省開(kāi)展調(diào)研時(shí)，廬江縣委辦也在對(duì)廬江現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，理清存在的問(wèn)題。4月，范洛森拿出了廬江鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的方案，并上報(bào)巢湖市委。

報(bào)告卻一去杳無(wú)音信。等到6月1日，巢湖市委書(shū)記夏望平到廬江考察時(shí)，范洛森決定親自征求夏望平對(duì)方案的意見(jiàn)，誰(shuí)料一問(wèn)，才得知夏望平一直沒(méi)有看到報(bào)告?！拔亿s緊派人從辦公室拿來(lái)報(bào)告，夏書(shū)記看了之后，認(rèn)為很好，第二天就批示，可以試點(diǎn)。”事后，范洛森回憶道。

此時(shí)，廬江獲得的尚只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的權(quán)力，要獲得農(nóng)村綜合改革的權(quán)力，廬江還要等上十幾天。到6月下旬，時(shí)任安徽省委書(shū)記郭金龍到廬江視察，對(duì)范洛森匯報(bào)的廬江改革思路予以充分肯定。在隨后的“16號(hào)文件”中，廬江被納入18個(gè)試點(diǎn)縣市中，獲得了先行一步的權(quán)力。

在綜合改革中，廬江邁出的第一步是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。6月28日，就在“16號(hào)文件”出臺(tái)的第二天，范洛森便緊鑼密鼓的部署改革，先后到全縣28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，一直開(kāi)到村民組長(zhǎng)，直接與每一位村民小組組長(zhǎng)見(jiàn)面，把改革的目標(biāo)、意義給廣大干群說(shuō)清說(shuō)透。隨后，改革正式啟動(dòng)。

2005年7月31日，對(duì)廬江廬城鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)劉克余來(lái)說(shuō)，是一個(gè)值得紀(jì)念的日子。這一天，劉克余治下廬城鎮(zhèn)一夜之間變大了，成為了廬江名副其實(shí)的第一大鎮(zhèn)：人口最多，面積第二。同時(shí)，劉克余還多了一個(gè)身份——中共廬城鎮(zhèn)黨委書(shū)記。

幾乎在一夜之間，如劉克余這樣發(fā)生命運(yùn)流轉(zhuǎn)的在廬江有400多人。2005年7月底，廬江完成了綜合改革的第一步——鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為17個(gè)鎮(zhèn)。同時(shí)，基層政府機(jī)構(gòu)也開(kāi)始縮減編制，書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)一肩挑，409名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員更是減少至153人。僅“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)”就減少了200多位。

隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷(xiāo)后政治中心轉(zhuǎn)移對(duì)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響開(kāi)始顯現(xiàn)，部分撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商戶開(kāi)始擔(dān)心今后的發(fā)展，抵觸情緒一度蔓延，甚至準(zhǔn)備聯(lián)合起來(lái)上訪。

當(dāng)廬江縣委縣政府獲得消息之后，迅速派出工作組進(jìn)行耐心勸解，同時(shí)在微觀上，采取一些措施，力求避免他們的利益受損，才將一場(chǎng)風(fēng)波化解于無(wú)形。劍指上層建筑的改革在基層群眾中尚且引起波瀾，廬江面對(duì)的改革局面可想而知。

不過(guò)在此之后，廬江的改革進(jìn)展就異常順利了。到2005年10月，安徽該階段改革基本完成時(shí)，在比較各試點(diǎn)縣后，有媒體甚至總結(jié)道，“廬江的速度是較快的，而且也很平穩(wěn)?！?/p>

此言不虛。在7月撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)完成后，廬江第一階段的綜合改革隨即進(jìn)入正題——整合鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即將原來(lái)眾多的部門(mén)整合為 “三大辦公室”——黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室和社會(huì)事務(wù)管理辦公室。中層干部一律實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，一般干部實(shí)行雙向選擇、考核上崗。

顯然，這次改革的顯著特征之一是干部考核選拔方式改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)換與機(jī)構(gòu)改革“三位一體”，齊頭并進(jìn)，使得重組后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍避免了過(guò)去簡(jiǎn)單地“移栽”，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)得到了優(yōu)化。

同時(shí)，從2005年11月開(kāi)始，廬江采取“執(zhí)法職能上收、政府職能歸位、公益性職能整合、經(jīng)營(yíng)性職能放開(kāi)”等辦法，在事業(yè)單位建立起“以錢(qián)養(yǎng)事”等農(nóng)村基層民主管理的新機(jī)制。

等到2006年初，作為綜合改革第一個(gè)層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在廬江基本完成。

重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)

對(duì)于綜合改革第一層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，媒體有一個(gè)形象的比喻——“瘦身”，但綜合改革絕非簡(jiǎn)單的“減法”。在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)之后，綜合改革需要回答的是公共服務(wù)會(huì)不會(huì)缺位？鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部該做什么？

對(duì)此，安徽給出的回答是，建立為農(nóng)民提供公益服務(wù)的新機(jī)制?！皺C(jī)構(gòu)改革不是農(nóng)村綜合改革的目的?！卑不帐∠嚓P(guān)部門(mén)一位負(fù)責(zé)人表示，農(nóng)村綜合改革的目的是要突破影響“三農(nóng)”發(fā)展的體制障礙和制度束縛，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織服務(wù)能力，建立農(nóng)村基層工作新機(jī)制。

將這一理念具體化的措施之一就是發(fā)軔于長(zhǎng)豐的“為民服務(wù)全程代理制”，以及此后出現(xiàn)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心”。

“為民辦事全程代理制度”可視為農(nóng)村綜合改革中的一個(gè)新生事物。2005年，在長(zhǎng)豐興起之后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在該制度框架下，分別設(shè)立代理室，群眾有事只需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理室申請(qǐng)，由代理室全程予以辦理，辦結(jié)后通知申請(qǐng)人。

在農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家、安徽省政府副秘書(shū)長(zhǎng)劉奇看來(lái)，代理制不僅把干部與農(nóng)民之間長(zhǎng)期顛倒的“主仆關(guān)系”理順了，更重要的是建立了縣鄉(xiāng)村三級(jí)工作的新機(jī)制，堵住了農(nóng)村基層政府“權(quán)力尋租”的空間。

在獲悉這項(xiàng)改革后，時(shí)任安徽省長(zhǎng)王金山非常重視，專(zhuān)門(mén)作了批示，把其作為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要內(nèi)容”?！班l(xiāng)村政府職能從‘管理型’向‘服務(wù)型’轉(zhuǎn)變，為民服務(wù)全程代理制工作將全面鋪開(kāi)。”2005年8月29日，《安徽日?qǐng)?bào)》在頭版中如此寫(xiě)到。

到2005年底，“為民服務(wù)全程代理”在安徽各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村中全部進(jìn)行推廣，這其中也包括廬江。

2006年，在作為綜合改革第一個(gè)層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革基本完成之后，廬江迅速轉(zhuǎn)向綜合改革的第二個(gè)層次，全面推行農(nóng)村為民服務(wù)代理制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立政務(wù)服務(wù)中心，村建立代理點(diǎn)。

“全程代理制”剛推行時(shí)，由于工作量激增，一些干部有情緒；權(quán)力受到了嚴(yán)格的限制，有關(guān)職能部門(mén)也有抱怨。用一位官員的話說(shuō)，“他們權(quán)力尋租的空間被完全消除了?！钡c其他地方相比，廬江的優(yōu)勢(shì)在于，在第一層次的改革中，廬江就已經(jīng)把目標(biāo)鎖定于建立服務(wù)型政府。

“長(zhǎng)期以來(lái)，由于體制機(jī)制的慣性作用，基層政府沿襲的是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，只能上存在‘錯(cuò)位、越位、失位’和職責(zé)不明確、中心不突出、服務(wù)不到位、辦事不規(guī)范的現(xiàn)象，干了許多不該干、干不了、也干不好的事，導(dǎo)致黨群、干群關(guān)系緊張?！狈堵迳治稣J(rèn)為，農(nóng)村問(wèn)題的核心還是體制問(wèn)題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)留下來(lái)的落后體制，已經(jīng)到了不得不改的地步了。

新的起點(diǎn)

“過(guò)去改革主要是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在的改革是解決管理體制和機(jī)制問(wèn)題，過(guò)去的配套改革變成了主體改革，其方式發(fā)生了變化?！?005年11月，國(guó)務(wù)院稅改辦副主任黃維建到廬江調(diào)研后認(rèn)為，廬江的改革為全省、全國(guó)帶了一個(gè)好頭。

在廬江改革成功的同時(shí)，其他試點(diǎn)地方都取得了不同的成功經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2006年9月，國(guó)務(wù)院明確提出“實(shí)行農(nóng)村綜合改革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的一些深層次問(wèn)題”的方針，并將改革擴(kuò)展的全國(guó)。

在各地的改革實(shí)踐中，農(nóng)村綜合改革已經(jīng)不僅僅局限于農(nóng)村的改革，它已經(jīng)把整個(gè)縣域的發(fā)展都納入進(jìn)去。事實(shí)上，對(duì)于一個(gè)縣域來(lái)說(shuō)所有的改革幾乎都可以納入農(nóng)村綜合改革的范圍內(nèi)。

且不論從2007年中央在成渝布局的城鄉(xiāng)一體化，從2006年起，安徽就開(kāi)始改革財(cái)政扶貧資金使用模式，以財(cái)政扶貧資金“鋪底”、吸納村民自有資金參與，在30個(gè)縣探索建立“窮人銀行”。而在宣城，從1997年就開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記制度改革，使農(nóng)房產(chǎn)權(quán)在進(jìn)一步明晰后進(jìn)入銀行作為抵押物，并允許進(jìn)行交易。

觀點(diǎn)各有側(cè)重、實(shí)踐多樣性，新一輪農(nóng)村綜合改革正呈現(xiàn)“多點(diǎn)突破”的蓬勃之勢(shì)，也需要一個(gè)新的提煉，一個(gè)新的起點(diǎn)。

2008年9月30日，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席胡錦濤專(zhuān)程到安徽鳳陽(yáng)小崗村考察。30年前，小崗村18位村民率先實(shí)行“大包干”，邁出了我國(guó)農(nóng)村改革的第一步，值此改革開(kāi)放30年之際，胡錦濤考察釋放出來(lái)的信號(hào)可想而知。

而更大的背景是，在10月9日至12日召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)上，專(zhuān)題研究了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問(wèn)題，明確了在新的起點(diǎn)上推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則。30年后，中國(guó)改革進(jìn)入“深水區(qū)”。這一次，人們的目光又將投向農(nóng)村。

從30年前農(nóng)村改革揭開(kāi)序幕，到30年后繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展，偶然的巧合昭示著歷史的必然。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村綜合改革后面還有很多事情要做，還有很長(zhǎng)的路要走。目前，改革還主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，縣級(jí)機(jī)關(guān)基本沒(méi)有改?！跋赂纳喜桓?，改了又回來(lái)”?？h級(jí)機(jī)構(gòu)怎么改，直接影響到農(nóng)村綜合改革成果的鞏固和擴(kuò)大。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大后，如何建立特色經(jīng)濟(jì)，起到集聚和輻射效應(yīng)，都迫切需要改革的深化。