時間進(jìn)入20世紀(jì)90年代，發(fā)源于安徽的“大包干”已在中國推行了近十年，“包”字帶來的輝煌伴隨國人走過了大半個80年代，但接下來不斷增加的農(nóng)民負(fù)擔(dān)使農(nóng)村各種矛盾與問題不斷加深，讓人焦慮不安。安徽農(nóng)村的確處在一個十字路口上，整個中國的農(nóng)村無疑也都處在這樣一個十字路口上。

1989年，安徽電視臺錄制了一部名叫《土地·人·樂園》的電視專題片，片中有這樣一段解說詞：“大包干的實行，使農(nóng)業(yè)擺脫了令人焦慮的困境，但也把農(nóng)業(yè)置于這樣一個十字路口上：土地承包后向哪里去，如何再進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)力?”

此言不虛，安徽農(nóng)村的確處在一個十字路口上，整個中國的農(nóng)村無疑也都處在這樣一個十字路口上。時間即將進(jìn)入20世紀(jì)90年代，發(fā)源于安徽的“大包干”已在中國推行了近十年，“包”字帶來的輝煌伴隨國人，尤其是農(nóng)民走過了大半個80年代，但接下來不斷增加的農(nóng)民負(fù)擔(dān)使農(nóng)村各種矛盾與問題不斷加深，讓人焦慮不安，人們期待著中國農(nóng)村出現(xiàn)第二次飛躍。

這部榮獲了全國電視文藝專題片節(jié)目展播一等獎的專題片提出了問題，卻并沒有道出解決問題的方法。事實上，這個問題要等到1992年底才逐漸由安徽來作答。

又一次偷著干

至今還有人記得，1992年12月20日，是個冬暖的晴天。那天一大早，安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)政府就開始忙碌起來，四處張貼鎮(zhèn)長李培杰署名的政府布告。布告宣稱：從1993年1月1日起，全鎮(zhèn)實行稅費提留全額承包，農(nóng)民每畝承包地全年上交30元，午秋各半，此外“不再承擔(dān)任何費用，不準(zhǔn)任何單位和個人擅自向農(nóng)民攤派或增加提留款”。

多年后，退休在家的李培杰已經(jīng)找不到那份被坊間認(rèn)為與“大包干”字據(jù)具有同等歷史意義的布告了，甚至記不清布告的全部內(nèi)容，但他仍然清楚記得這一想法的起源。

用李培杰的話來說，1992年的農(nóng)村“矛盾不小”，上任不久的李培杰與鎮(zhèn)黨委書記劉興杰正在為難以完成的收費任務(wù)而頭痛。9月，當(dāng)他們看到《農(nóng)民日報》的一篇社論時，頓時豁然開朗，這篇題為《為農(nóng)民松綁?把糧食推向市場》的文章，使他們產(chǎn)生了“稅費一把抓、用錢再分家”的稅改念頭。

按照后來的記錄，這個念頭冒出來后，兩人迅速拿到鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會議討論，并廣泛征求農(nóng)民的意見。進(jìn)展非常順利，在調(diào)查的事實面前，黨政聯(lián)席會議通過了這個意見。

此時，他們應(yīng)該還不知道，幾乎與此同時，渦陽縣委擴(kuò)大會也對這個念頭進(jìn)行了討論，可惜夭折而亡。1992年底，在時任安徽省政府辦公廳調(diào)研室研究員何開蔭的鼓動下，渦陽相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也動了稅改的念頭，并為此召開了一次縣委擴(kuò)大會。會議開始沒有多久，便出現(xiàn)了陣線分明難以融合的局面：縣委、縣政府很想干，政協(xié)態(tài)度不明朗，人大則堅決反對。支持者、反對者都振振有詞，意見難以統(tǒng)一，最終不了了之。

很難想象，在這種情況下，渦陽縣委縣政府居然對前來匯報的李培杰與劉興杰表示了支持。在欣喜之余，李培杰與劉興杰知道他們必須避免縣委擴(kuò)大會上的分歧，唯一的辦法似乎是將稅改方案提交新興鎮(zhèn)人大審議。

1992年11月23日，新興鎮(zhèn)人代會召開，李培杰代表鎮(zhèn)政府做了《切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、建立土地承包稅（費）制度》的報告。經(jīng)過討論，108名與會代表全部投了贊成票。在中國人大歷史上，一個基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，審議通過如此重大的改革，還從未有過。會后，共和國歷史上，第一張由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宣布改革的布告產(chǎn)生了。

人大環(huán)節(jié)的設(shè)計并未使新興鎮(zhèn)避免爭議。布告張貼出來之后，1993年1月3日，渦陽縣四大班子本計劃在新興鎮(zhèn)召開三天的縣委中心組學(xué)習(xí)擴(kuò)大會，名為研討新興“稅費承包”改革，實為新興助威。但會議在第一天就因縣人大的堅決反對被迫停止。

改革陷入了巨大困惑。李培杰已回憶不起，究竟是什么原因使他們?nèi)晕捶艞墶?月3日之后，劉興杰與李培杰仍按既定計劃前進(jìn)，將稅改的《試行細(xì)則》與稅費合并之后的《收繳結(jié)算辦法》發(fā)到每一戶農(nóng)民手中，并按規(guī)定簽訂了協(xié)議。

中國稅費改革的序幕由此被新興鎮(zhèn)義無反顧地拉開了。

形勢卻并未因此而好轉(zhuǎn)。3月1日，渦陽縣人大法工委與縣財政局突然到新興鎮(zhèn)檢查工作；3日，劉興杰被調(diào)離新興鎮(zhèn)，李培杰接任書記，宮保杰任鎮(zhèn)長。隨后，安徽省人大機(jī)關(guān)報發(fā)表文章，批評新興改革“名為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，省人大也隨即發(fā)文，要求渦陽縣人大撤銷新興鎮(zhèn)人大的改革決議。

4月27日，渦陽縣人大正式通過決定，撤銷新興鎮(zhèn)人大通過的試行稅費改革的決議。歷史再次要求新興鎮(zhèn)做出抉擇。

李培杰的選擇是橫下一條心，把“這條路走到黑”。此后，只要上面詢問，李培杰都聲稱沒有再改革，暗地里卻繼續(xù)執(zhí)行與農(nóng)民簽訂的協(xié)議。這樣的選擇也就無法用偶然來質(zhì)疑新興鎮(zhèn)作為“中國稅費改革第一鎮(zhèn)”的地位了。

偷著干的李培杰一直擔(dān)心到1993年底，其壯舉被多家媒體報道，引來各地的參觀學(xué)習(xí)者，包括安徽稅改歷程上另外一個重要的地點——太和。當(dāng)年年底，時任渦陽縣長的汪炳云得知鄰縣太和已聞風(fēng)而動，搶先一步在全縣推開時，喟然長嘆。

太和模式

1993年初冬，歷史的舞臺開始轉(zhuǎn)移到太和縣。

在追問太和稅改緣由時，述說者多將兩件事與之聯(lián)系在一起。一件事是一位因交不起稅費被鄉(xiāng)政府抓起來的軍屬老大爺，半夜砸窗逃到時任太和縣長馬明業(yè)處哭訴，對馬明業(yè)的刺激很大。另一件事是戰(zhàn)爭年代曾給安徽省委一位老領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)過警衛(wèi)員的老同志，夫妻均70多歲了，卻被迫每人交80元的超生保證金。這位老同志給老領(lǐng)導(dǎo)寫的一封信也讓馬明業(yè)坐立不安。

要勾勒歷史的因果關(guān)系不僅艱難，有時還徒勞。不過，可以確定的是，在1993年夏秋之季，得知新興稅改后，馬明業(yè)就下定決心在太和全縣試點稅費改革了。

多年后，時任太和縣農(nóng)委副主任的鄒新華仍然清楚地記得，馬明業(yè)是在10月的第一個工作日，讓他開始對太和農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)行問卷調(diào)查的。調(diào)查結(jié)果出來之后，鄒新華連夜打印了8份，從門縫里塞給了馬明業(yè)。這就是后來寫進(jìn)中國農(nóng)村稅費改革進(jìn)程的《太和縣農(nóng)村稅費改革意見報告》（簡稱《報告》）。

等到11月，《報告》不僅在太和縣委、縣政府獲得通過，在一天內(nèi)，安徽4位領(lǐng)導(dǎo)先后在上面簽字批復(fù)。在著名報告文學(xué)《免皇糧》中，安徽作家潘小平寫道，“一份報告，在不到一個小時的時間里走完了全程，這在安徽的文件批復(fù)史上，不說空前絕后，但截止當(dāng)時也是絕無僅有。”

接下來，事情就不再如此順利了。11月8日，由安徽省農(nóng)經(jīng)委副主任吳昭仁主持的《報告》論證會召開。論證會開始不久，會場上就充斥著爭論的聲音。安徽省財政廳的代表堅持認(rèn)為把稅與費混在一起，會壞了國稅的名聲。越來越多的人對能否突破中央政策開始表示懷疑，局面開始難以控制了。

這時，吳昭仁停下來，看了看大家，突然提高了嗓門說：“我在這里表一個態(tài)，如果太和的稅改方案得不到批準(zhǔn)，我將以農(nóng)村改革試驗區(qū)的名義，要求省委批準(zhǔn)方案的實施。”當(dāng)時，阜陽是國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)，阜陽地委書記是試驗區(qū)組長，吳昭仁是副組長。多年后，參與論證會的鄒新華回憶道，吳昭仁的話一說完，所有的人都讓他震住了。

最終，《報告》在修改之后獲得通過。太和在《報告》的基礎(chǔ)上七易其稿，擬定了《關(guān)于太和縣農(nóng)業(yè)稅費改革實施方案》，決定從1994年1月1日起，在全縣取消糧食訂購任務(wù)，改向農(nóng)民征收公糧，每畝百斤糧，午六秋四，一定3年不變。

數(shù)年后，有媒體將當(dāng)時各地眼花繚亂的稅改方案進(jìn)行梳理，總結(jié)出“三大模式”：太和縣的“農(nóng)村稅費總額大包干”模式、河北正定縣的“公糧制”模式以及湖南武岡市的“費改稅”模式。

1994年1月1日，當(dāng)太和稅改在全縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開時，正定的公糧制改革仍在三個鄉(xiāng)進(jìn)行試點，武岡的費改稅尚處于醞釀的前期階段。太和當(dāng)之無愧成為中國農(nóng)村稅費改革的第一縣。

突破，再突破

等到1997年，太和模式開始在阜陽全市推行，在廣度上繼續(xù)突破。與此同時，同屬皖北的另一個縣——五河卻在深度上進(jìn)行探索。

早在1995年，五河就進(jìn)行了第一輪改革，不過僅涉及稅費征收方法。變化發(fā)生在1996年，隨著領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整，五河開始籌劃在來年進(jìn)行第二輪稅費改革，在深度上做文章。

與第一輪一樣，此次改革方案仍舊落在了原縣委政策研究室主任湯民強(qiáng)身上。從1996年下半年開始，湯民強(qiáng)與五河縣農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導(dǎo)小組，先后制訂了14套方案。在提交縣委常委會討論前，他們篩選出8套；常委會正式討論時，他們又篩選出來4套方案。這4套方案，最大的區(qū)別在總量，其核心部分卻始終沒變：取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

這是一個大膽的設(shè)計。多年后，湯民強(qiáng)回憶道，五河縣委常委會整整討論了一下午才統(tǒng)一意見，以《五河縣農(nóng)業(yè)稅費征收改革實施辦法（試行）》上報省市相關(guān)部門。面對如此局面，時任五河縣委書記的花建慧決定先爭取省里支持，然后再到市里審批。

這樣的設(shè)計并未讓方案順利過關(guān)。在獲得省直相關(guān)部門支持后，蚌埠市部分領(lǐng)導(dǎo)仍然認(rèn)為，五河的方案觸動了稅制，不能批。

當(dāng)時，正值蚌埠市“兩會”期間，花建慧對湯民強(qiáng)說，老湯，你是人大代表，你在大會上不是有一個發(fā)言嗎？你把我們的改革方案，拿到大會上去！一石激起千層浪，湯民強(qiáng)的發(fā)言讓人代會炸了鍋。有人說你五河的膽子也太大了，居然敢取消特產(chǎn)稅，書記是不是不想干了？

會場鬧哄哄一片，說什么的都有，蚌埠當(dāng)場決定：召開市長辦公會議，討論五河稅改方案。市長辦公會上，爭論的焦點集中在改革能不能觸動稅制上，因為五河的改革方案，不僅取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，還動了計稅常產(chǎn)。農(nóng)業(yè)稅有三要素：常產(chǎn)、面積、稅率，動了計稅常產(chǎn)，就動了農(nóng)業(yè)稅的根基。討論的結(jié)果并不樂觀，轉(zhuǎn)機(jī)要等到數(shù)月后才會出現(xiàn)。

不久，時任安徽省委書記盧榮景聽說了五河的改革方案，決定親自到五河調(diào)研?；ńɑ蹘е鴾駨?qiáng)到他的房間去匯報，聽完整個方案后，盧榮景說：“我看這個方案很好，你們再搞細(xì)一點，我代表省委支持?！?/p>

有了省委書記的親自干預(yù)，五河第二輪稅改方案面臨的局面立即轉(zhuǎn)變。不久，方案在蚌埠通過后，正式報到安徽省財政廳。在財政廳的建議下，“取消特產(chǎn)稅”改為“暫緩征收”，改革的主要內(nèi)容變?yōu)椤皟蓚€穩(wěn)定、一個調(diào)整、一個暫緩”，即穩(wěn)定計稅面積、計稅稅率不變，調(diào)整計稅常產(chǎn)，暫緩征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！钡鞣蕉记宄?，這一暫緩，就永遠(yuǎn)暫緩下去了！

1997年4月，歷經(jīng)磨難的五河第二輪稅改方案終于通過，安徽稅費改革開始觸動稅改的深層次問題——稅制。

又趟了一次雷

如果從農(nóng)村稅改的全程來看，1998年召開的十五屆三中全會是一個分界線。以此為起點，稅改由基層的自發(fā)實驗，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿拥娜中愿母铩?/p>

十五屆三中全會之后，國務(wù)院成立了由原財政部部長項懷誠牽頭的農(nóng)村稅費改革三人工作小組，開始籌備改革。等到2000年提出進(jìn)行試點時，中央讓各省自愿報名，一開始尚有4個省報名，但最后除了安徽其他3個省份均選擇了放棄。

2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定率先在安徽進(jìn)行試點。在這場重大變革中，安徽又一次為全國“趟了地雷”，又一次起到了排頭兵的作用。正如財政部綜合司司長王保安后來所言，回到當(dāng)時的歷史背景中去看，安徽的政治勇氣，令人動容。

實施這場改革，安徽需要的卻不僅僅是勇氣，還要承受巨大的壓力。

根據(jù)安徽試點方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加征收的都是現(xiàn)金而非糧食實物。據(jù)測算，改革后，安徽稅收將減收收入13.11億元，平均每個縣減收多達(dá)1542萬元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級減收2.7億元。

在中國行政鏈條上，縣以下本來就是薄弱環(huán)節(jié)，拖欠工資、債務(wù)沉重、財力虛空屢見不鮮。一旦新的收入缺口增大，問題接踵而來。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施等公益事業(yè)，早已寅吃卯糧，但尚能通過籌款等形式籌集償債資金。改革后，集資的口子被政策堵死，債務(wù)更難消化。因為缺錢，有的基層干部已經(jīng)是“說話無人聽，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人”，工作無法進(jìn)行。稅改試點加劇了安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。

一個更典型的例子是：2001年初，國務(wù)院本計劃在全國迅速推開此項改革，但在數(shù)月后的4月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于2001年農(nóng)村稅費改革試點工作有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）決定，暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費制度的改革試點。稅改之難可見一斑。

在2001年《通知》印發(fā)后，安徽并沒有停止探索的腳步。作為全國唯一一個稅費改革的省級試點，安徽不僅在實踐中為稅費改革方案的完善提供著樣本與經(jīng)驗，并繼續(xù)將稅費改革向縱深推進(jìn)。

2003年，在安徽等地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央召開了相關(guān)會議，在會后發(fā)表的文件中明確提出農(nóng)村稅費改革要在全國層面上推開。這意味著農(nóng)村稅費改革已經(jīng)超越局部試點的范圍，開始演變?yōu)榫哂腥珖缘母母锾剿鳌?/p>

但是，安徽的腳步卻并未止于此。2003年伊始，安徽蕪湖馬塘區(qū)毅然作出決定，今后不再向轄區(qū)農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅及附加。與此同時，安徽則在全省范圍內(nèi)試點開始全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。自此，中國農(nóng)村稅費改革在安徽再次向前邁出了一大步，完成了從正稅清費階段向減免、乃至取消農(nóng)業(yè)各種稅費階段的過渡。

據(jù)統(tǒng)計，安徽2002年征收的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為2.29億元，免征之后，農(nóng)民減負(fù)達(dá)到65%。在此基礎(chǔ)上，2004年，安徽又做出了一項重大政策調(diào)整——取消農(nóng)業(yè)附加稅。等到2005年，安徽較全國提前一年在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅也就水到渠成。

2005年1月25日，合肥大雪漫舞。當(dāng)日上午，安徽省第十屆人民代表大會第三次會議正式拉開帷幕。時任安徽省省長王金山在《政府工作報告》中宣布，2005年，安徽將在全省范圍內(nèi)全部免除農(nóng)業(yè)稅。

對于安徽全省5000多萬農(nóng)民而言，從此開始，他們將與千載“皇糧”徹底作別。對于整個安徽而言，則從此開始進(jìn)入后稅費時代，此前僅作為稅改配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革開始躍居重要位置，解決“三農(nóng)”問題的舉措開始從稅費改革的“單兵作戰(zhàn)”進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育與縣鄉(xiāng)財政體制等以上層建筑為主的綜合配套改革的階段。

（本文部分參考潘小平的相關(guān)文章，特此感謝）