摘要：民以食為天。食品是人類賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件。食品安全不僅關(guān)系人民群眾的身體健康和生命安全，也直接影響著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2003年4月16日，我國國家食品藥品監(jiān)督管理局正式掛牌，標(biāo)志著我國食品安全工作邁入了綜合監(jiān)管與具體監(jiān)管相結(jié)合的新階段。這表明了我國政府與時俱進(jìn)、切實(shí)抓好食品安全工作的決心。然而，有關(guān)食品安全的負(fù)面消息依然不斷，阜陽劣質(zhì)奶粉、重慶火鍋石蠟底料、太倉劣質(zhì)肉松、山東“摻肥”龍口粉絲、“蘇丹紅一號”風(fēng)波……特別是最近的三鹿毒奶粉事件更是令人觸目驚心。造成我國食品安全問題屢禁不絕的重要原因除了生產(chǎn)商、經(jīng)營者唯利是圖、道德淪喪外，還在于我國食品安全保障機(jī)制的不健全。要切實(shí)保障我國的食品安全，必須盡快建立和完善我國的食品安全保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：食品安全保障 監(jiān)管

The establishment and improvement of China's food safety mechanism to protect the legal thinking

SUN Min

(Eastern Shandong University of Political Science and Law College， Shandong Yantai， 264025)

Abstract: Food is the paramount necessity of the people. Food safety is an important problem what matters directly not only for the health and safety of the people， but also for the development of social economy. On April 16， 2003， the establishment of the State Food and Drug Administration marked the new stage of our country’s food monitoring and management system which combined comprehensive and concrete supervision together. This also reflected the government’s great determination to substantially take control of the food safety work in order to keep pace with the times. However， in recent years， there still frequently comes negative news relating to food safety， such as the cases of Fuyang fake milk powder， Chongqing paraffin hotpot condiment， Taicang inferior crushed dried pork， Longkou fertilizer-adulterated bean vermicelli， the Sudan 1 case， etc. Yet what startled people most is the recent Sanlu poisonous milk powder case. Besides the producer and distributor’s moral decline in profit seeking， the imperfectness in food safety guarantee mechanism is a more important cause of the rises of such cases. In order to guarantee our country’s food safety， it becomes an urgent task to establish and perfect the food safety guarantee system.

Key words：food safety; guarantee; supervision and control

一、目前我國食品安全問題的主要表現(xiàn)

據(jù)國家有關(guān)部門對水果、大米、嬰幼兒配方乳粉、水產(chǎn)品、飲料、蔬菜、鮮肉、發(fā)酵性豆制品、膨化食品、葡萄酒等10種關(guān)乎百姓日常生活的食品進(jìn)行檢測中發(fā)現(xiàn)，不合格率接近10%。導(dǎo)致食品不合格的因素很多，有些因素直接威脅到我國的食品安全。

1.食品添加劑不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。發(fā)酵性食品違規(guī)添加防腐劑苯甲酸的情況較多，一些不法經(jīng)營者為了防止產(chǎn)品變質(zhì)，延長產(chǎn)品的變質(zhì)期，不按標(biāo)準(zhǔn)要求組織生產(chǎn)，導(dǎo)致超范圍使用食品添加劑。也有的企業(yè)由于采購的原料中含有防腐劑，造成產(chǎn)品防腐劑含量不符合標(biāo)準(zhǔn)。

2.成分含量不符合要求。少數(shù)奶粉在生產(chǎn)加工過程中摻入大量的代用品，經(jīng)過極為簡單的加工、調(diào)味、膨化等工藝過程配制而成，有些甚至根本沒有牛奶成分，蛋白質(zhì)含量嚴(yán)重不足，低于3％，實(shí)質(zhì)上已不是奶粉，危害極大，以致出現(xiàn)“大頭娃娃”怪相。更有甚者，為了提高牛奶中蛋白質(zhì)含量值，大量添加能致人死亡的三聚氰安等化工原料。

3.衛(wèi)生指標(biāo)不合格。在有些食品中，絕大多數(shù)菌落總數(shù)和大腸菌群不合格，嚴(yán)重危及消費(fèi)者的人身健康。食品制作工藝不嚴(yán)謹(jǐn)，原料處理不規(guī)范，外包裝不嚴(yán)密均有可能造成大腸菌群和菌落總數(shù)超標(biāo)。

4.包裝類食品標(biāo)簽不規(guī)范。一些食品標(biāo)志不清、不齊，包裝外觀比較粗糙，食品標(biāo)志上配料表標(biāo)注不全，食品沒有標(biāo)注食品名稱、廠名、廠址，沒有生產(chǎn)日期或保質(zhì)期。食品添加了防腐劑，但在標(biāo)志中沒有注明。這些情況嚴(yán)重侵犯了消費(fèi)者的合法權(quán)益，危及消費(fèi)者的身體健康和生命安全。

5.水產(chǎn)品重金屬超標(biāo)問題比較嚴(yán)重。水產(chǎn)品的問題集中在重金屬超標(biāo)。這是因?yàn)樗a(chǎn)品需經(jīng)過保藏、運(yùn)輸、保鮮，如果控制不嚴(yán)，會造成新鮮度指標(biāo)不合格，為保證水產(chǎn)品的新鮮度，經(jīng)營者往往使用重金屬超標(biāo)的營養(yǎng)液。另外，由于近年來海水污染日益嚴(yán)重，亦反映到海產(chǎn)品中，重金屬“鎘”超標(biāo)是環(huán)境污染帶來的結(jié)果。

從以上可以看出，我國目前的食品安全問題既有企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營過程中的問題，又有政府監(jiān)管中的問題，也有消費(fèi)監(jiān)督中的問題。

二、導(dǎo)致我國食品安全問題高發(fā)的主要原因

1.食品生產(chǎn)經(jīng)營者過度競爭。食品生產(chǎn)一般不需要很高的技術(shù)要求。低技術(shù)產(chǎn)品的背后，是勞動密集型優(yōu)勢，只要有人手，就可以獲得投資小、見效快的效果，就連政府在解決就業(yè)難題時，也往往鼓勵人們進(jìn)入食品經(jīng)營行業(yè)。生產(chǎn)能力過剩使價格成為食品的主要競爭要素，價格的相互壓低導(dǎo)致了競爭的進(jìn)一步加劇。巨大的競爭壓力使生產(chǎn)者、銷售者不惜挺而走險，以造假、售假追求利潤。

2.政府監(jiān)管問題嚴(yán)重。部分政府監(jiān)管部門權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。作為管制性行業(yè)，食品生產(chǎn)經(jīng)營的行政審批手續(xù)較嚴(yán)，這成為一些部門尋租的籌碼，一些部門熱衷于建立實(shí)驗(yàn)室，名為加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)際是為了有償服務(wù)；還有的部門以罰代管，追逐小集體利益，放縱違法行為。從部門利益出發(fā)的管理，難免會變質(zhì)，使食品安全監(jiān)管目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3.消費(fèi)者協(xié)會缺乏獨(dú)立性。國際消費(fèi)者運(yùn)動是從20世紀(jì)60年代興起的，我國則從1985年開始建立消費(fèi)者協(xié)會組織，掛靠在各級工商行政管理機(jī)構(gòu)下，這種體制使消協(xié)在初期可以借助行政力量，迅速成長，但隨著改革的深入，它也阻礙了消協(xié)作為民間組織的進(jìn)一步發(fā)展，使其難以發(fā)揮獨(dú)立的社會監(jiān)督作用。

4.中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不良。食品的生產(chǎn)、銷售乃至消費(fèi)的知識越來越復(fù)雜，消費(fèi)者作為食品安全的終端受眾，無法完全依靠自己的知識和能力來鑒別食品的安全性，最便捷的方法是借助中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識，來保障自己的安全消費(fèi)。我國建國后長達(dá)30余年的計劃體制，使政府成為包辦一切、包管一切的全能型政府，社會的自治能力完全退化，其表現(xiàn)就是中介機(jī)構(gòu)的全面消失。改革開放以來，這種局面得到根本改變，但依然不能滿足經(jīng)濟(jì)、社會迅猛發(fā)展的需求。

三、完善我國食品安全保障機(jī)制的基本措施

1.完善食品安全監(jiān)管體制。良好的食品安全監(jiān)管體制是保證食品安全的重要保證。目前的食品安全管理體制，存在部門眾多，職責(zé)不清等問題。食品監(jiān)管部門有十幾家：工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、衛(wèi)生、糧管、物價、藥品食品監(jiān)督、酒類專賣、煙草專賣、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、出入境檢疫等。一旦出了事故，似乎與所有部門都有關(guān)，又似乎誰都沒有直接責(zé)任。食品安全的監(jiān)管體制不順問題突出。

食品安全監(jiān)管機(jī)制，從預(yù)警機(jī)制，發(fā)現(xiàn)機(jī)制，及時反應(yīng)機(jī)制，到事后獎懲機(jī)制，應(yīng)該是一個既封閉又開放的系統(tǒng)。所謂封閉，即該機(jī)制互相銜接，環(huán)環(huán)緊扣，層層落實(shí)。所謂開放，即上述機(jī)制應(yīng)該隨時接受人民群眾的監(jiān)督，行政執(zhí)法的結(jié)果應(yīng)該向人民群眾公開。

2.盡快完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國大約有食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)500項，這只是世界衛(wèi)生組織食品法典委員會制定食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的1/8。我國對允許使用的136種農(nóng)藥制定了相應(yīng)食品中的殘留量標(biāo)準(zhǔn)，而世界衛(wèi)生組織食品法典委員會、美國和歐盟制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分別為395、489和1176個。

我國食品標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌的程度很低，從而導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的可信度在國際上不高。1961年召開的第十一屆糧農(nóng)組織大會和1963年召開的第十六屆世界衛(wèi)生大會均通過了創(chuàng)建食品法典委員會（CAC）的決議，現(xiàn)今食品法典已成為全球消費(fèi)者、食品生產(chǎn)和加工者、各國食品管理機(jī)構(gòu)和國際食品貿(mào)易唯一的和最重要的基本參照標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國1986年就已正式成為CAC成員國，但對食品法典的研究、評估與應(yīng)用工作開展的并不十分理想。CAC標(biāo)準(zhǔn)都是以科學(xué)為基礎(chǔ)制定出來的，如能在當(dāng)前食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中選擇適合我國國情的食品標(biāo)準(zhǔn)，通過參照遵循這些標(biāo)準(zhǔn)，將國內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)盡快與CAC標(biāo)準(zhǔn)接軌，既可避免重復(fù)性工作，又可節(jié)省大量財力。

2.加大對食品檢測檢驗(yàn)研究和應(yīng)用的投入。目前，食品監(jiān)管部門的檢測技術(shù)和檢測設(shè)備普遍比較落后，如在集貿(mào)市場上，檢測一例蔬菜的農(nóng)藥殘留情況，通常需要半個小時。商販等著賣菜，顧客等著買菜，都著急得很。像米粉這類速食品，也沒法做到即時檢驗(yàn)。另外，基層檢測人員的數(shù)量不夠，素質(zhì)也有待提高，都成為當(dāng)前制約食品安全體系建設(shè)的“瓶頸”問題。

3.建立較為完善的食品安全應(yīng)急處理體系。目前，我國在對食品的安全監(jiān)管中尚未建立起較為完善的食品安全應(yīng)急處理制度。從現(xiàn)實(shí)來看，一旦發(fā)生了食品安全事故，往往是監(jiān)管部門事后倉促應(yīng)對，相關(guān)部門匆匆召開聯(lián)席會議，確定彼此的職責(zé)、工作分工和工作步驟。這種事后的應(yīng)急處理方式已經(jīng)不能及時控制原因日趨復(fù)雜的食品安全事故，也不能滿足公眾對政府高效處理此等事故的期望，更可能發(fā)生部門之間的互相推諉以及信息溝通的遲緩與不力。建立并不斷完善食品安全應(yīng)急處理機(jī)制，不僅有助于上述問題的解決，還可以加強(qiáng)食品安全執(zhí)法部門的隊伍建設(shè)。

目前，我國制定有食品安全重大事故應(yīng)急預(yù)案。不可否認(rèn)，應(yīng)急預(yù)案在及時控制和減輕消除食品突發(fā)事故的危害、保障人民群眾的生命安全和身體健康方面能夠發(fā)揮一定的積極作用。但是，食品安全應(yīng)急預(yù)案不同于食品安全應(yīng)急處理機(jī)制。它們的主要區(qū)別是“預(yù)案”應(yīng)對事后，“機(jī)制”管理事前、事中以及事后，成一系統(tǒng)；“預(yù)案”具有可變性，“機(jī)制”具有長期性和穩(wěn)定性；“預(yù)案”以事先溝通為保障，“機(jī)制”以制度建設(shè)為保障；“預(yù)案”強(qiáng)調(diào)分工和職能，“機(jī)制”強(qiáng)調(diào)協(xié)作和職責(zé)；“預(yù)案”各地做法不一，“機(jī)制”則應(yīng)全國統(tǒng)一，便于上令下達(dá)，下情上報。建議在現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，逐步總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在國家層面上形成較為完善的、系統(tǒng)的食品安全應(yīng)急處理機(jī)制，在全國統(tǒng)一執(zhí)行。

4.建立我國食品安全信用體系。信用在當(dāng)今社會的作用越來越大，作為市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它已成為企業(yè)的無形資本。食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設(shè)力度，運(yùn)用市場規(guī)律，把食品企業(yè)對社會的食品安全責(zé)任真正化為自己的自覺意識。

一個體系的建立離不開法律作為保障。通過制定食品安全信用法律法規(guī)，可以用國家的意志強(qiáng)制賦予食品安全信用體系以相應(yīng)的法律地位、確認(rèn)食品安全信用體系內(nèi)各項制度的普遍法律效力、明示食品安全信用信息的權(quán)威性和指導(dǎo)作用。

5.建立食品安全教育宣傳體系。在食品安全保障體系建設(shè)中，教育宣傳體系的作用不能小覷。宣傳教育工作是在全社會營造食品安全氛圍的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)突出主題、注重實(shí)效，以提高人民群眾對食品安全的關(guān)注和認(rèn)識水平。

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