摘要:我國當(dāng)前政府采購中滋生的各種尋租行為，造成了社會資源的浪費(fèi)和供應(yīng)商的市場競爭力下降，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)效率的低下。其原因主要是利益驅(qū)動，相關(guān)法制建制不完善，尋租成本過低。應(yīng)規(guī)范政府采購的行政權(quán)力；健全政府采購法律體系，嚴(yán)格執(zhí)法；加大尋租成本。

關(guān)鍵詞：政府采購；尋租；權(quán)力

The Rent-seeking behavior in government procurement and its treatment

ZHANG Pan

(Law College of Shandong University of Technology ，Shandong Zibo 255049)

Abstract: All kinds of rent-seeking behavior in government procurement at present in our country， result in a waste of social resources and the decline of suppliers’ competition in the market， disturb the market economic order， cause to lower economic efficiency. The reasons are mainly driven by interest， the imperfect legal system establishment of the correlative legal system， the low cost of rent-seeking. We should regulate the administrative power in government procurement; improve the legal system of government procurement; execute the law strictly; increase the cost of rent-seeking.

Key words: Government procurement; Rent-seeking; Power

政府采購本是政府利用權(quán)力管理社會經(jīng)濟(jì)的一種方法，但權(quán)力的運(yùn)行不可避免地伴有權(quán)力的尋租。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，“政治活動與經(jīng)濟(jì)活動是互相聯(lián)結(jié)的，政治過程中的權(quán)力因素總是有可能直接介入經(jīng)濟(jì)活動中去，干預(yù)經(jīng)濟(jì)之間的交易。在此前提下，很多人會力求借助權(quán)力謀取個人最大利益，這就產(chǎn)生了尋租行為?！保?]政府采購旨在加強(qiáng)財政支出管理、提高財政資金的使用效益，但政府采購中的尋租行為削弱了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。對政府采購中尋租行為進(jìn)行分析，將有助于完善政府采購這一財政支出管理方法。[2]

一、政府采購中尋租行為的表現(xiàn)及危害

政府采購也稱公共采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為了開展日常政務(wù)活動或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，依據(jù)一定的原則，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場上購買貨物、工程和服務(wù)的消費(fèi)行為。[3]從我國當(dāng)前的實(shí)際來看，政府采購中滋生的各種尋租行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，政府采購的相關(guān)官員利用行政權(quán)力，貪污受賄，損公肥私，搞權(quán)錢交易。在我國的政府采購實(shí)踐中，政府官員往往濫用手中的行政權(quán)力設(shè)置障礙，控制政府采購的全過程，有的在部門利益和個人利益的驅(qū)動下，將“明制度”變成了“暗規(guī)定”，對政府采購進(jìn)行黑箱操作，以達(dá)到設(shè)租的目的。

第二，采購代理機(jī)構(gòu)向采購人行賄或采取其它不正當(dāng)手段謀取非法利益。采購代理機(jī)構(gòu)是我國政府的集中采購機(jī)構(gòu)，我國《政府采購法》規(guī)定采購代理機(jī)構(gòu)是非營利性事業(yè)法人，但有時出于部門利益和個人利益考慮，采購代理機(jī)構(gòu)往往向采購人進(jìn)行尋租來獲取部門和個人利益。

第三，供應(yīng)商為獲得供應(yīng)特權(quán)或合同，向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)委員會的組成人員、競爭性談判小組的組成人員、詢價小組的組成人員行賄或采取其他不正當(dāng)手段謀取中標(biāo)或者成交。[4]

以上尋租行為是一種社會交易成本極高的“負(fù)和博弈”，會對社會政治經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生巨大的負(fù)外部效應(yīng)。首先是社會資源的浪費(fèi)，包括:

(1)供應(yīng)商為了獲得供應(yīng)特權(quán)或合同，需要進(jìn)行游說所花費(fèi)的精力和時間，以及為疏通層層關(guān)系而支出的禮品和金錢；

(2)政府采購相關(guān)官員為使尋租者支付的租金達(dá)到自己滿意的水平以及為了保護(hù)自身而付出的時間、精力和資源；

(3)政府為了對付尋租者的游說與賄賂而進(jìn)行反尋租所耗費(fèi)的時間、精力和資源。其次是供應(yīng)商的市場競爭力下降，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)效率的低下。通過尋租活動獲得供應(yīng)特權(quán)或合同的供應(yīng)商往往沒有動力去改進(jìn)技術(shù)，提高其商品、工程或服務(wù)的質(zhì)量、降低成本，來增強(qiáng)自身的市場競爭力。同時由于尋租活動的存在，造成了資源配置的扭曲，生產(chǎn)活動的低效率。再次是嚴(yán)重?fù)p害了政府形象和信譽(yù)。政府采購相關(guān)官員的設(shè)租行為，腐化了黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣，破壞了社會的正當(dāng)價值觀念，破壞了社會公平的基本原則，破壞了黨和政府與人民群眾的關(guān)系，給政府部門形象和信譽(yù)抹上了一層陰影。[5]

二、政府采購中尋租行為產(chǎn)生的原因

我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善，關(guān)于政府采購方面的法律法規(guī)還不夠健全，政府采購中尋租行為時有發(fā)生，具體來說主要有以下幾點(diǎn)原因：

1.利益驅(qū)動是政府采購中尋租行為產(chǎn)生的內(nèi)在根源

在政府采購中起決定作用的是各級政府官員，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，官員是理性的經(jīng)濟(jì)人，它會追求自身利益最大化，他們也有條件以堂而皇之的形式來維護(hù)自身的狹隘利益，損害公共利益。因此他們在執(zhí)行政府采購任務(wù)時，會把個人財富的需求與企業(yè)謀取自身利益的動機(jī)結(jié)合起來。[6]以布坎南、施蒂格勒等人為代表的公共選擇理論和政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者們認(rèn)為，許多政府成員既然是某些特殊利益集團(tuán)的受益者，就很可能為這些既得利益集團(tuán)服務(wù)，這樣的政府就也很可能是一個被私人既得利益集團(tuán)“俘獲的政府”，因此利益驅(qū)動是尋租行為產(chǎn)生的最終經(jīng)濟(jì)動因。[7]

2.相關(guān)法制建制不完善為尋租行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件

在《政府采購法》頒布之前我國政府采購所依據(jù)的法律主要是《招標(biāo)投標(biāo)法》，《政府采購法》在立法時沒有考慮到和《招標(biāo)投標(biāo)法》的兼容性，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》在信息披露、供應(yīng)商資格審查、招標(biāo)程序、廢標(biāo)條件、法律責(zé)任、救濟(jì)途徑等方面存在著嚴(yán)重的沖突。結(jié)果是在實(shí)際操作中兩部法律不能同時適用，依據(jù)前一部法律審查結(jié)果是違法的，但根據(jù)后一部法律可能就是合法的。另外，政府采購的主要方式是公開招標(biāo)，但《政府采購法》卻沒有公開招標(biāo)程序和適用的具體情況；競爭性談判方式也存在著許多“黑洞”等法律不完善問題，這都為尋租行為的發(fā)生提供了滋生的土壤。

3.尋租成本過低也是尋租行為發(fā)生的重要原因

對于尋租者而言，尋租的公關(guān)費(fèi)是成本，而獲得相應(yīng)好處則是收益；對于被尋租者而言，被查處而罷官入獄是成本，從他人處收到的好處則是收益。由于公共權(quán)力本身是公共物品，所有權(quán)不被任何一個單一部門或人員完全占有，產(chǎn)權(quán)不明確就會導(dǎo)致權(quán)力部門覺得濫用職權(quán)所引起的損失不該由自己承擔(dān)。至于罷官之類的成本對于集體設(shè)租的部門來說可能性更小。正是由于尋租活動是一本萬利的投資，事情敗露而付出的成本更低，才使政府采購中出現(xiàn)許多尋租行為。[8]另外，政府采購運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制中存在的缺陷以及采購信息傳播力度不夠等現(xiàn)象也為尋租行為提供了溫床和土壤。

三、政府采購中尋租行為的治理

針對尋租行為產(chǎn)生的原因，提出以下幾點(diǎn)治理措施：

1.規(guī)范政府采購的行政權(quán)力，正確發(fā)揮行政權(quán)力的價值功能

在我國政府采購領(lǐng)域中，政府行政權(quán)力未能真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能，行政權(quán)力的或缺失或?yàn)E用，往往促使了采購官員的設(shè)租行為，這正是造成政府采購中大量尋租行為的根本性原因，因此要防范尋租行為，就要求科學(xué)合理規(guī)范政府采購行政權(quán)力的行使，所以政府在實(shí)施采購過程中，應(yīng)貫徹公平、公開、公正的原則。公開是指政府采購法律、法規(guī)、政策必須公開，采購方式、程序、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量必須公開，公開招標(biāo)，公開招標(biāo)結(jié)果。公平是以同等條件和同等機(jī)會對待每個供應(yīng)商，做到不偏不倚，不歧視任何一方，公平公正，嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行采購活動。行政權(quán)力運(yùn)用得不好，就易產(chǎn)生尋租行為，運(yùn)用得好就可以發(fā)揮其價值功能，有效防范尋租行為。因?yàn)樾姓?quán)力一是具有積極引導(dǎo)的功能，政府通過公平合理的采購行為，引導(dǎo)對方積極參與政府采購活動，鼓勵競爭，貫徹競爭，使經(jīng)濟(jì)人從尋租行為轉(zhuǎn)向?qū)だ袨?；二是具有誠信表率的功能，政府在采購過程中應(yīng)誠實(shí)守信，嚴(yán)禁暗箱操作，反對供應(yīng)商暗中惡意勾結(jié)，破壞公平競爭秩序，同時政府不應(yīng)隨意變更或撤消行政行為，這樣就減少了經(jīng)濟(jì)人的尋租機(jī)會。[9]

2.健全政府采購法律體系，嚴(yán)格執(zhí)法

政府采購制度是依法規(guī)范和運(yùn)作的，建立完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的政府采購法律、法規(guī)體系是完善政府采購制度的前提。實(shí)踐證明，我國現(xiàn)行《政府采購法》不能完全適應(yīng)政府采購實(shí)際工作需要，有些方面的規(guī)定不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)詳細(xì)，缺乏可操作性，致使一部分人利用法律的不完善，恣意尋租。逐步統(tǒng)一法制就是在《政府采購法》的前提下，制訂適合各地情況的采購政策、條例；對《政府采購法》的具體操作進(jìn)行解釋和補(bǔ)充。例如，明確政府集中采購機(jī)構(gòu)作為政府采購執(zhí)行主體的地位，并賦予其必要的組織實(shí)施和執(zhí)行管理職能；解釋集中采購等模糊概念，強(qiáng)化政府集中采購，擴(kuò)大集中采購范圍；理順《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，將政府工程采購納入政府采購的管理和執(zhí)行程序等。[10]但從當(dāng)前我國政府采購中尋租行為屢禁不止的現(xiàn)實(shí)來看，問題的關(guān)鍵還不是無法可依，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。即使具有完備的法律體系，如果政府執(zhí)法部門不嚴(yán)格執(zhí)行，這些法律法規(guī)也只是形同虛設(shè)。因此，有了良好健全的法律體系，只能說是為政府采購提供了堅實(shí)的法律制度基礎(chǔ)，并非功到自然成，更重要的是對法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，才能真正有效地防范尋租行為。[11]

3.加大尋租成本

加大尋租成本措施主要有二。其一，提高政府官員的經(jīng)濟(jì)收入和社會福利。經(jīng)濟(jì)收入和社會福利的提高可以增大政府官員的尋租成本，減少其利用權(quán)力尋租的機(jī)會。其二，加大懲罰力度。提高一是激勵采購人員更好地為納稅人服務(wù)，正確行使采購權(quán)力；二是擴(kuò)大采購官員報酬就是相對減少非官僚職業(yè)的報酬，這對不認(rèn)真行使采購權(quán)力者具有相對懲罰采購人員的正常報酬其目的作用，一旦失去政府采購部門的公務(wù)員資格，也就失去了一大筆收益。一般來說，國家支付給設(shè)租者的激勵工資使其所獲得的滿足遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到其運(yùn)用職權(quán)所獲得收益的滿足程度，因此，提高設(shè)租者的工資水平效果，即通?！案咝金B(yǎng)廉”的效果是有限的，須與其他措施綜合執(zhí)行。[12]另外要制定明細(xì)的懲罰制度和標(biāo)準(zhǔn)，一旦貪污或行賄行為被查處，就要對相關(guān)雙方處以高額罰款、監(jiān)禁等處罰，提高尋租的成本。

除此之外，建立全方位的政府采購監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮各種監(jiān)督主體的作用，加強(qiáng)政府采購官員的職業(yè)道德和思想道德教育，運(yùn)用各種宣傳、教育手段，尤其是傳播媒介的輿論導(dǎo)向功能，在全社會培育起反尋租的社會道德力量，這些對于防范治理尋租行為也是至關(guān)重要的，只有這樣才能使政府采購成為真正的陽光采購。

參考文獻(xiàn):

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