摘要：在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是壓力型國(guó)家體制的末梢，而村民自治又具有合法的獨(dú)立性。兩者的關(guān)系難以處理。由于農(nóng)村是一個(gè)公共生活、日常生活和私人生活不分化的社會(huì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接指導(dǎo)村民自治矛盾較多的情況下，應(yīng)考慮加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村民日常生活和私人領(lǐng)域的非正式行政指導(dǎo)。其途徑應(yīng)當(dāng)是增進(jìn)村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的互信、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其工作人員的指導(dǎo)能力、強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織配合指導(dǎo)的能力。

關(guān)鍵詞：非正式行政指導(dǎo)；村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；鄉(xiāng)村雙層結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０227－03

自從我國(guó)實(shí)行村民自治以來(lái)，正式國(guó)家政權(quán)與自治體之間的關(guān)系一直是一個(gè)令人困擾的問(wèn)題。在稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往傾向于積極干預(yù)村民自治，力圖把村民自治變成自己的下一級(jí)機(jī)構(gòu)；而在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)基層自治的動(dòng)力大大削弱，但農(nóng)村公共物品供給不足的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。理順二者的關(guān)系是一個(gè)多維度的問(wèn)題，本文僅從非正式行政指導(dǎo)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系這個(gè)特定的角度來(lái)討論問(wèn)題。這樣的角度并不是排他的。

一、國(guó)家政權(quán)與自治體的關(guān)系困境

地方自治在現(xiàn)代民族國(guó)家是一種普遍的現(xiàn)象。因?yàn)槿藗冋J(rèn)識(shí)到，中央政府不可能掌握地方治理的所有相關(guān)知識(shí)和信息，這樣的“地方性知識(shí)”實(shí)際上只有地方居民的自治才可以做到，因此，在國(guó)家憲政的總體框架下承認(rèn)地方自治的合理性，是現(xiàn)代國(guó)家治理的總趨勢(shì)。

綜觀世界上的地方自治模式，不外乎英美式自治和德日式自治兩個(gè)模式。英美式自治內(nèi)部還略有差異，但總的來(lái)說(shuō)，是自治體萌芽從就的國(guó)家體系中分離出來(lái)，然后與舊的國(guó)家體系時(shí)而對(duì)抗，時(shí)而合作，最后通過(guò)一個(gè)根本性大法的形式把兩者的關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)。諾斯等指出：“一般來(lái)說(shuō)，歷史上的一些代表性的政府解決方案的協(xié)議都是以某種精英條約的形式出現(xiàn)的（如1215年大憲章和美國(guó)憲法）?！盵1]在這樣的模式下，盡管國(guó)家權(quán)力可能極大擴(kuò)張，但是自治地方仍然可以保留自己的權(quán)力，并保留通過(guò)違憲審查等方式獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。

德日模式則缺乏一個(gè)自治體的自我生長(zhǎng)的過(guò)程，主要是依靠法律體系的規(guī)定使地方獲得了自治權(quán)。以日本為例，地方自治的原則在明治憲法中就獲得了確認(rèn)，但是并無(wú)憲法的實(shí)質(zhì)保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府縣制是地方自治的基本制度，但府縣仍然有地方行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈色彩，1943年更進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家對(duì)市町村領(lǐng)導(dǎo)人選任的干預(yù)。1999年修改地方自治法，弱化了國(guó)家對(duì)市町村的監(jiān)督和干預(yù)制度。但是，國(guó)家與地方公共團(tuán)體的關(guān)系的問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)榉傻男薷牡墨@得徹底的解決[2]?？梢哉f(shuō)，日本之所以成為世界上行政指導(dǎo)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，原因之一也就是單一制國(guó)家下國(guó)家與自治地方關(guān)系的困擾。

在我國(guó)，也存在著類似日本的困擾。主要表現(xiàn)在，一方面法律規(guī)定村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)干涉村民自治內(nèi)部的事務(wù)，但是規(guī)定非常簡(jiǎn)約含糊，不便操作；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)家的強(qiáng)大壓力下，必然希望村民自治能夠?yàn)樽约旱墓ぷ魈峁┳畲笙薅鹊膸椭?。二者?jīng)常發(fā)生沖突，但是缺乏有效的制度安排來(lái)解決糾紛，因此事實(shí)上二者的關(guān)系是一個(gè)具體博弈的結(jié)果，其效率非常低下。為了解決這個(gè)問(wèn)題，引發(fā)了人們對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、模式乃至于存廢的廣泛爭(zhēng)議。在學(xué)術(shù)界，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治論（沈延生等），鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論（徐勇等）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化論（主要是實(shí)務(wù)界人士）、鄉(xiāng)政自治論（吳理財(cái)?shù)龋?。廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主張由于其依據(jù)的不可靠最為人們所懷疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的主張由于過(guò)于激進(jìn)也不為多數(shù)人所接受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論的主張其實(shí)不過(guò)是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間變小，把矛盾上收到縣而已，很難說(shuō)是治本之策。吳理財(cái)“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)派”的主張注意到了農(nóng)村的異質(zhì)性，但是他也承認(rèn)這不過(guò)是制度建構(gòu)的一種形式而已，“現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建構(gòu)關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”[3]。作者比較傾向于吳理財(cái)?shù)挠^點(diǎn)，本文的論旨之一，便是為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”提供一個(gè)特定的思路。

如果從制度成功的角度上看，英美式自治無(wú)疑是最為成功的，不過(guò)其特殊的文化和不可復(fù)制的歷史進(jìn)程使得它對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的借鑒意義其實(shí)并不大。就國(guó)情與制度環(huán)境相似性的角度上將，中國(guó)同日本的情況可能更為接近。為了解決國(guó)家與地方的關(guān)系問(wèn)題，一方面當(dāng)然應(yīng)當(dāng)嘗試英美式的契約方法，但是日本式的行政指導(dǎo)方法也應(yīng)當(dāng)成為我們研究的路徑之一。由于國(guó)家與自治體之間不存在正式的強(qiáng)制制度聯(lián)系，國(guó)家對(duì)于自治體的指導(dǎo)可能更加的非正式。因此我們研究的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)對(duì)于自治體及其基礎(chǔ)的非正式指導(dǎo)，來(lái)減弱二者正式法律關(guān)系的困難。法律制度與非正式行政指導(dǎo)之間構(gòu)成互為支持的關(guān)系。

二、“草根社會(huì)”的自治基礎(chǔ)功能

中國(guó)的農(nóng)村實(shí)際上是千差萬(wàn)別的，籠統(tǒng)地討論“中國(guó)農(nóng)村”不是一個(gè)明智的方法。我們大致上可以把中國(guó)農(nóng)村分為這樣幾種類型：第一種是基本工業(yè)化和城市化的村，即學(xué)術(shù)界研究頗多的城中村、城邊村、大中型企業(yè)所在的村等。第二種是兼業(yè)型的農(nóng)村，在這種村莊中勞動(dòng)力大量流出，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，村莊表現(xiàn)出高度的“空心化”狀態(tài)。第三種是純農(nóng)業(yè)村，居民以種養(yǎng)殖業(yè)為主業(yè)，人口基本上不流動(dòng)。本文討論的是第三種村莊。

按張康之教授的看法，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)生活領(lǐng)域不分化的社區(qū)。一方面，人與自然還不能比較徹底地分開，社會(huì)也就不可能分化，因而，農(nóng)業(yè)社會(huì)是以一體性的形式出現(xiàn)的，人們生活在熟人圈子里，受到習(xí)俗、習(xí)慣的規(guī)范，個(gè)人與群體渾然為一，是一個(gè)混沌的“一體性”、同質(zhì)性存在[4]。在這樣的生活狀態(tài)下，公共生活領(lǐng)域、私人生活領(lǐng)域、日常生活領(lǐng)域?qū)嶋H上是一體化存在的，很難把它們截然地分開。這就導(dǎo)致了兩個(gè)后果：第一，農(nóng)民對(duì)于公共生活的決策通常是以日常生活經(jīng)驗(yàn)作為自己的決策依據(jù)的，因此農(nóng)民既是理性的（在日常生活領(lǐng)域的意義上），又是不理性的（在公共生活領(lǐng)域的意義上）；第二，在農(nóng)村實(shí)際上不存在嚴(yán)格意義上的“公共空間”和“公共理性”。如果從這樣一個(gè)思路來(lái)觀察問(wèn)題，那么時(shí)下流行的“公共性與社會(huì)治理”[5]的命題在純粹農(nóng)村社區(qū)是否能夠獲得支持便大可懷疑。

在這樣的哲學(xué)理念的支持下，陶傳進(jìn)指出，農(nóng)村社區(qū)實(shí)際上是一個(gè)雙層結(jié)構(gòu)，其一是由村民組成的“草根社會(huì)”，其二是由這個(gè)“草根社會(huì)”中產(chǎn)生出來(lái)的（毋寧說(shuō)是外部安排的——引者注）、位居更高一個(gè)層次的村民自我治理組織[6]。雖然在政治學(xué)看來(lái)，村民自治已經(jīng)是一個(gè)最低層次的政治結(jié)構(gòu)，但是從社會(huì)學(xué)的角度上看，這個(gè)政治結(jié)構(gòu)乃是由更基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)所支持的?！安莞鐣?huì)”中包含了一系列的社會(huì)學(xué)變量，如社區(qū)發(fā)育程度、社會(huì)資本儲(chǔ)量、志愿者組織的多寡等等。當(dāng)這些變量取低值的時(shí)候，“草根社會(huì)”是非常貧瘠的，有效的村民自治便不可能展開。陶傳進(jìn)以此為進(jìn)路，討論了強(qiáng)化“草根志愿者”對(duì)于鄉(xiāng)村治理的意義。但是，在強(qiáng)化“草根社會(huì)”的發(fā)育程度的進(jìn)程中，基層政府不應(yīng)當(dāng)無(wú)所作為。

我們對(duì)于正式國(guó)家與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系的思考，一直是包含了一個(gè)壓力型和直線型的思考模式的。也就是說(shuō)，我們看到了國(guó)家權(quán)力從中央到地方、一直到村民自治的這樣一個(gè)直線的壓力型體制。村干部成了這個(gè)壓力體制的末梢。他們總是在國(guó)家與村民的雙重壓力之下尋求空間，一旦二者的矛盾尖銳化，村干部就會(huì)站到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一邊，而農(nóng)民就找不到自己的組織化的代言人。我們可不可以把這個(gè)思路稍微改變一下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是直接地把壓力加到村干部的身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可不可以首先同“草根社會(huì)”取得一致，深刻地影響“草根社會(huì)”的日常生活領(lǐng)域，從而達(dá)到政府與“草根社會(huì)”在公共生活領(lǐng)域的一致？

三、非正式行政指導(dǎo)及其作用

傳統(tǒng)的行政行為的定義是：“行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人在具體事件中作出的決定其權(quán)利的優(yōu)越性的宣示?！盵7]這樣的行政行為定義，在中國(guó)這樣的官本位和權(quán)力本位的文化系統(tǒng)中無(wú)疑是深受歡迎的。但人們也看到，對(duì)于行政行為單方性和優(yōu)越性的定義也導(dǎo)致了權(quán)力濫用這一消極的后果。其中的深層次原因，是因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)行政和法律環(huán)境的不同。西方國(guó)家的行政行為單向性，一是受到人權(quán)保障原則的制約，而是權(quán)力制約制度的完善。而在我國(guó)，上述兩個(gè)方面都還在建設(shè)之中，因此，不宜簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)行政行為的單向性[8]，而應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)行政行為中的柔性和協(xié)商。

既然行政指導(dǎo)本身已經(jīng)是非強(qiáng)制性行政行為，那么非正式行政指導(dǎo)又是什么意思呢？非正式的行政指導(dǎo)具有如下的特征：第一，在身份上，非正式行政指導(dǎo)者有意淡化自己的行政機(jī)關(guān)工作人員身份，而是以朋友、專家、內(nèi)行的身份為相對(duì)人提供友好的幫助；第二，在途徑上，非正式行政指導(dǎo)者主要是通過(guò)參與農(nóng)村的私人領(lǐng)域生活甚至日常生活領(lǐng)域來(lái)實(shí)現(xiàn)的；他提供指導(dǎo)也許是在婚禮或者葬禮之上，也許是在日常的娛樂(lè)之中；第三，在法律后果上，除非存在惡意，非行政指導(dǎo)者原則上不承擔(dān)法律責(zé)任；即使存在惡意，也是由指導(dǎo)者去承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，行政機(jī)關(guān)原則上不承擔(dān)責(zé)任。簡(jiǎn)單地說(shuō)，非正式行政指導(dǎo)是國(guó)家理性對(duì)于農(nóng)村私人生活和日常生活領(lǐng)域的滲透，以期提高農(nóng)民在公共生活中的理性程度，從而最大限度地降低國(guó)家理性同村民自治之間的對(duì)抗程度。

在中國(guó)發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用有固有的思想和制度資源。就思想資源來(lái)講，我們從來(lái)都強(qiáng)調(diào)人民群眾是是歷史的創(chuàng)造者，實(shí)事求是和群眾路線是我們黨的根本之道思想。“群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點(diǎn)是我們的傳家寶。”[9]對(duì)于共產(chǎn)黨的政權(quán)來(lái)講，不憑借國(guó)家政權(quán)的力量，而運(yùn)用它的工作人員實(shí)現(xiàn)對(duì)于社會(huì)的非正式指導(dǎo)，不應(yīng)當(dāng)是一件困難的事情。就組織資源來(lái)講，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)嚴(yán)密的整體，對(duì)于這個(gè)戰(zhàn)斗團(tuán)隊(duì)來(lái)講是不存在自治的問(wèn)題的。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織和黨員遍布于社會(huì)生活的方方面面，它可以為非正式的行政指導(dǎo)提供有效的組織支撐。

但是，目前很多地方對(duì)于展開非正式的行政指導(dǎo)缺乏信心，其中重要的原因，一是干部作風(fēng)漂浮甚至惡劣，不能同人民群眾打成一片。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度，就存在著比較大的問(wèn)題。這些包村干部吃住都在村干部的家里，一到周末就回鎮(zhèn)上，基本上不同普通群眾接觸；一到村里面就吃喝打牌，基本上不關(guān)心普通群眾的生產(chǎn)和生活，從而形成了一種“到村不下村”的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身能力有限，即不知道村民有什么需要，也無(wú)法對(duì)村民提供有效的信息和知識(shí)。他們從某種意義上講比村民還要懂得少。村民至少還知道一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)，但包村干部既不懂農(nóng)業(yè)又不懂工商業(yè)，對(duì)政策法律也是一片朦朧。有人戲稱，在稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“暴力威懾型”，誰(shuí)塊頭大誰(shuí)能力強(qiáng)；稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己都不知道干什么，變成了無(wú)所事事型，誰(shuí)跟本地干部搞得好關(guān)系誰(shuí)能力就強(qiáng)。三是鄉(xiāng)村黨組織本身處于半癱瘓的狀態(tài)，沒(méi)有明確的目標(biāo)，沒(méi)有相應(yīng)的資源，很難為非正式的行政指導(dǎo)提供幫助。

鑒于此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治的非正式行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)做到：

第一，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)建設(shè)，增進(jìn)村民與干部之間的信任，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠非常自然地滲透到村民的日常生活之中去。由于農(nóng)村基本上不存在一個(gè)完整的“公共生活領(lǐng)域”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果要影響村民在鄉(xiāng)村公共生活之中的決策，唯一的辦法就是滲透到人們的日常生活之中去。那種正襟危坐、大量使用正式官方語(yǔ)言的干部，會(huì)使得村民敬而遠(yuǎn)之；那種作風(fēng)惡劣、生活腐化的干部，會(huì)遭到村民的更大的排斥。建立干部與村民之間的信任，靠尊重，靠業(yè)績(jī)，更靠人品。有一些“能人”干部，自以為成績(jī)卓著而不屑于與村民打交道，實(shí)際上影響力是十分有限的。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)能力。給人一碗水，自己要有一桶水。從實(shí)際情況來(lái)看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身要非常注意各種生產(chǎn)知識(shí)、政策法規(guī)知識(shí)的收集，然后有意識(shí)地通過(guò)干部傳遞給村民。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己要非常注意學(xué)習(xí)，盡可能從酒桌牌桌之上擺脫出來(lái)。當(dāng)然這需要一定的獎(jiǎng)懲升遷制度的引導(dǎo)，要有合理的干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。第三是對(duì)干部的使用要適當(dāng)。政策法律水平高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的可以派往矛盾比較多的村；對(duì)工商業(yè)比較熟悉的干部可以派往工商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村；對(duì)農(nóng)業(yè)比較熟悉的干部可以派往傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村。如果干部用非所長(zhǎng)，他就很難發(fā)揮自己的作用。目前推行的大學(xué)生村官制度當(dāng)然是一個(gè)比較好的制度，可以緩解農(nóng)村的人才匱乏，但是也存在著很大的問(wèn)題：大學(xué)生剛剛從學(xué)校畢業(yè)，難以融入農(nóng)村社會(huì)生活，難以為村民提供切中肯綮的指導(dǎo)。在一個(gè)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)大規(guī)模地使用剛畢業(yè)的大學(xué)生作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的聯(lián)系人，利弊孰大，有待研究。

第三，村黨組織必須成為非正式行政指導(dǎo)的重要組織渠道，除了人員精干、組織嚴(yán)密之外，必須針對(duì)本村的情況擬定清晰的工作目標(biāo)與計(jì)劃。然后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府互通信息，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出適當(dāng)?shù)娜诉x參與到鄉(xiāng)村社會(huì)生活之中去，提供非正式的行政指導(dǎo)。托克維爾說(shuō)：“一個(gè)內(nèi)容錯(cuò)誤但是被表達(dá)得清晰明確的觀念，經(jīng)常比一個(gè)內(nèi)容正確但被表達(dá)得含糊復(fù)雜的觀念更能掌握群眾?！盵10]這是我們進(jìn)行非正式的行政指導(dǎo)的時(shí)候也應(yīng)當(dāng)遵循的一個(gè)基本原則，當(dāng)然我們要努力保證目標(biāo)正確而明確。

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The Informal Administration Guide and Villager Autonomy

JIANG Zheng

（Politics and Law Department， Leshan Normal University， Leshan 614004， China）

Abstract： Under the current system， the village is the end of a national system of pressure， but the village people autonomy has legal independent sex again.Both of hard processing of relation. Because the village is the society that a public life， daily life and private lifes do not divide， under the condition that village directly guides the village people autonomy antinomy is more， should consider to strengthen the village to guide to the informal administration of the village people daily life and private realm.Its path should be promote the village people and villages staff of mutual trust， enhance village and the leading ability of its staff members and enhance the ability of the country partyorganization match leading.

Key words： informal administration guide； villager autonomy； villages and towns reform； village double deck structure